三 恐怖主义和社会经济发展

不均衡的政治权力结构和财政资源分配方式，造就了巴基斯坦经济落后和社会不安的发展困境。中巴经济走廊面临的最大威胁是恐怖主义，而中巴经济走廊同时也为缓解恐怖主义的紧张态势提供了一个新选择。恐怖主义困扰巴基斯坦多年，其滋生和发展的原因是多方面的，但是经济因素是本文分析的一个主要侧重点。基于人口数量的政治权力分配对巴基斯坦政治产生了一系列影响，其中财政资源分配不均表现最明显。财政资源分配不均导致了西部与东部省份的落差，西部地区的动荡和贫穷未获得可观的改善，恐怖主义在这种环境下发展壮大。要破解中巴经济走廊的危险困局，就需要找到问题的症结，因此，有必要对巴基斯坦恐怖主义与社会经济发展的关系进行深入探究。该部分从恐怖主义发展的背景、恐怖活动现状，以及恐怖主义发展的经济解释三方面进行论述，强调巴基斯坦恐怖主义的持续发展与财政资源上的分配不均之间的密切关系。

巴基斯坦的财政资源分配结构可以体现联邦中央与省份之间的摩擦与矛盾。这种相对独立且相互竞争的关系基于这样一种模型：一省人口比例决定了其在国家政治权力结构中的地位，进而影响联邦与各省的资源分配。从当前的分配状况来看，人口数量居多的旁遮普省和信德省在国家财政委员会中占优势。但是，两个人口弱势省份——开伯尔-普什图省和俾路支省——的人民却生活在困苦之中，因财政资金短缺和暴力冲突横行，他们一直在跟贫困和落后做斗争。当前的分配方案已经实行了6年多，虽然它增加了多项指标，实现了分配参考标准的多元化，但不可掩盖的事实是，开伯尔-普什图省和俾路支省的面貌并未发生太大的改变。

巴基斯坦近年来遭受的恐怖袭击越来越多，从恐怖主义活动的地理分布来看，大部分的恐怖活动发生在开伯尔-普什图省和俾路支省，而这两个省恰是巴基斯坦经济最落后的地区。巴基斯坦恐怖主义的兴起有多方面原因，如教派冲突、宗教极端主义、阿富汗的动荡局势和外部势力介入等，而经济因素也是解释其安全局势恶化的一个重要方面。

数十年来，各省份都依赖联邦资源的分配，而旁遮普省则在有限资源中占有了多数。弱势省份急需资源而其诉求却不被重视，他们对联邦的不满日益加深。这些省份的人民常年生活困苦，他们以暴力的方式发泄对政府的愤恨，但这种行动反而使本就脆弱不堪的社会经济遭到致命打击。欠发达地区的动荡，使这两省更难以创造财富和收益，可用资源也更为有限。此外，这两省还将大量的财政资源投入反恐中，忽视了社会经济发展的重要性。由此可见，开伯尔 -普什图省和俾路支省的真实写照是：越贫困、越动荡不安，也就越难以实现经济发展。由此陷入了安全危机与经济困境的恶性循环。

（一）动荡的国度和恐怖主义的摇篮

巴基斯坦恐怖活动的兴起主要与宗教因素有关，包括领导人对伊斯兰教教义的态度和教派冲突。同时，国内的政治斗争和邻国的动乱局势也为恐怖主义发展提供了条件。在这种背景下，巴基斯坦面临着恶劣的生存和发展环境。

伊斯兰教是巴基斯坦国家政权建设的基石，宗教在巴基斯坦建国之初扮演了重要角色。为了摆脱英属印度政府的统治，实现穆斯林地区的独立，穆罕默德·阿里·真纳（Muhammad Ali Jinnah）于20世纪40年代发动“印巴分治”的政治运动，并成功建立了穆斯林国家政权。史蒂芬·菲利普·科恩（Stephen Philip Cohen）在其著作《巴基斯坦理念》（The Idea of Pakistan）一书中写道：“巴基斯坦独立运动突出了穆斯林作为受害者的观念，它是穆斯林对遭受印度教徒歧视的一次抗争行动。”建立巴基斯坦的最初目标，是为穆斯林提供一个没有教派歧视的庇护所。因此，这个新建立的国家不断强调穆斯林的身份认同，以凝聚支持者的力量，与印度划清界限。

在20世纪70年代中期以前，巴基斯坦把自身定位成一个独立的穆斯林世俗国家，而不是一个严格的伊斯兰主义国家。独裁者齐亚·哈克（Muhammad Zia-ul-Haq）在20世纪70年代末上台后开始在巴基斯坦社会推行伊斯兰化，作为军队统帅，他在1977年发动军事政变，废黜民选总理佐勒菲卡尔·阿里·布托（Zulfikar Ali Bhutto），并利用宗教狂热使其军政权具备合法性。自那时起，“伊斯兰化的种子开始在巴基斯坦的政治和社会中生根发芽”。

和其他伊斯兰国家不同，巴基斯坦在历史上教派关系相对融洽，并不存在大规模的教派冲突。逊尼派和什叶派确实发生过摩擦，但并不严重，可以说，这两个教派和平共处，他们有着共同的利益和共同的敌人，但这种教派和谐局面在20世纪70年代末被彻底打破。为了赢得美国和沙特阿拉伯的政治经济支持，齐亚·哈克欣然接受了沙特阿拉伯的瓦哈比主义，营造了敌对什叶派和其他逊尼教派的社会环境。巴基斯坦学者赛义德·哈桑·贾瓦德（Syed Hasan Jawad）描述道：“当时国家有意向社会宣扬一种对其他观念不宽容的宗教思想，这种思想隐含着圣战和恐怖主义的危险气息。”作为沙特阿拉伯和伊朗竞争过程中的受害者，巴基斯坦的什叶派受到沉重打击，许多教徒受到压迫甚至惨遭杀害。为了反击和报复，这些什叶派教徒在伊朗的帮助下也创建了自己的恐怖组织，教派间的冲突被迅速激化。

不只是教派冲突，政治矛盾也加剧了局势的混乱。比如，在阿里·布托被处决后，他的儿子组建了一个名为“阿尔—佐勒菲卡尔”（Al-Zulfikar）的恐怖组织以报复齐亚·哈克领导的军政权。而齐亚·哈克为了打击这个敌对组织，创建了一个名为“移民民族运动”（Muhajir Qaumi Movement）的政党，后更名为“统一民族运动党”（Muttahita Qaumi Movement）。据报道，在全盛时期，这个政党策划了在卡拉奇和海德拉巴的约90%的暴力袭击，以及在巴基斯坦其他地区的约40%的恐怖活动。

阿富汗的长期动乱也影响到了巴基斯坦的安全局势。在20世纪80年代初，为了对抗苏联入侵阿富汗，巴基斯坦选择与美国政府结盟。除了在官方层面进行合作外，巴基斯坦政府还允许激进分子（其中大部分是原教旨主义者）在其境内集结，并跨越国境和苏联作战。“成千上万的来自阿拉伯、亚洲和阿富汗的人员，他们训练有素且装备精良，可随时准备为圣战而献身”，在1989年苏联撤军后，他们留在阿富汗，给巴基斯坦甚至是全世界制造了许多麻烦。

美军入侵阿富汗也对巴基斯坦境内的宗教极端主义和恐怖主义产生了深远的影响。2001年9月11日上午，针对世贸大夏的恐怖袭击给巴基斯坦带来了一系列的安全问题。布什政府对塔利班政权宣战，并让穆沙拉夫政府在关于支持美国还是塔利班的问题上做出抉择。显然，穆沙拉夫政府别无选择，只能抛弃塔利班政权，在巴基斯坦内外打击原教旨主义组织。巴基斯坦政府对塔利班态度的转变，激怒了普什图激进组织，也进一步促使恐怖主义活动增长。

（二）恐怖主义活动的增长与地理分布

上文已经提到，巴基斯坦恐怖主义的兴起与领导人决策和外部动乱密切相关。巴基斯坦政治的伊斯兰化为教派冲突埋下隐患，随着其近邻阿富汗局势恶化，巴基斯坦也逐渐成为极端恐怖主义组织的目标。近年来，巴基斯坦的恐怖主义发展态势愈发恶劣，通过恐怖袭击事件趋势与各省的恐怖袭击数据可以看到巴基斯坦的恐怖主义发展现状，以及巴基斯坦在应对恐怖主义问题上面临的严峻挑战。

从全球恐怖主义数据库（Global Terrorism Database）选取的2001年至2015年数据来看，直到2004年，巴基斯坦境内的恐怖袭击数量都一直保持在较低水平，如图2-4所示。但从2005年开始，恐怖袭击数量开始逐年上升，并在2010年达到700起以上。恐怖主义持续发酵，至2013年才略有下降。在恐怖主义高峰期，恐怖袭击事件一年超过2000起，是2005年的28.4倍。不断兴起的恐怖主义严重威胁到了巴基斯坦的稳定和发展。

和图2-4显示的恐怖袭击事件多年的发展趋势相似，图2-5中各省份遭遇恐怖袭击的事件数量从2005年起明显上升。2007年以前，各省的恐怖事件数量皆在100起以下；2006年至2007年，开伯尔-普什图省（西北边境省）的恐怖事件异军突起，增长势头超越俾路支省，从这一年开始，西北边境一带成为恐怖主义的阵地和前沿；而2008年起，各省的恐怖事件陆续多发，小有起伏，但是上升态势基本保持不变。

按地理分布的总量来看，2001～2015年各省发生恐怖事件的数量差异明显，如图2-6所示。开伯尔-普什图省在过去15年里发生3472起袭击事件并居首位，其次是俾路支省2983起，信德省1782起，相比之下，旁遮普省是受影响最小的地区，仅发生438起恐怖袭击事件。

无论从时间趋势，还是从地理分布看，位于巴基斯坦西部的开伯尔-普什图省和俾路支省都是受恐怖主义威胁最严重的地区。

（三）资源分配不均与恐怖主义

巴基斯坦的恐怖主义持续上升与财政资源分配不均是高度相关的。多方面原因造成恐怖主义兴起，这一过程是动态的，在巴基斯坦尤为凸显。不可否认，教派冲突和极端主义等原因是解释恐怖主义增长的主要范畴，但本节将重点讨论经济因素与恐怖主义的相关性问题。巴基斯坦各省的财政资源分配高度依赖联邦中央政府，而旁遮普省一省独大占据多数财政资源，因而削减了西部两省的财政资源，这使西部两省面临着“拿不到”财政资源的困境；又因联邦中央政府高度集权，西部两省自身创收能力低下，遭遇了“产不出”税收的难题。在“拿不到”和“产不出”这种财政资源紧缺的窘境下，西部两省经济发展持续缓慢，政府在教育、医疗、基础设施等社会公共服务上的投入十分有限，影响了人力资本的生成和经济生产力的提升，进而导致普遍贫困，而贫困又与恐怖主义高度相关。然而，随着第七届NFC分配方案的改变，省政府财政状况有了一定的改善，但是社会发展水平仍未获得提高。

亚斯特拉达等人在研究中指出：“恐怖主义对经济发展造成了影响，但经济问题也是引发恐怖主义活动的原因之一。”因此，要进一步了解恐怖主义兴起的根源，必须探讨经济因素对社会稳定的影响这一问题。

2015年全球恐怖主义指数（Global Terrorism Index）的分析报告指出：“巴基斯坦恐怖主义组织有不同类型，有一些奉行伊斯兰激进主义，也有一些服务于俾路支民族、普什图贝塔尼部落（Bettani Tribe）或信德民族的分离主义运动。”在巴基斯坦，分离主义组织猖獗，策划了许多恐怖主义袭击事件。史蒂芬·菲利普·科恩研究发现，分离主义的起因包括发展失衡、资源分配不公、缺乏代表各族利益的政治机构以及政府压迫。从政治的角度看，俾路支省、开伯尔-普什图省甚至是信德省在国家决策权力中由于人口标准限制而缺少话语权，并且在中央-省份事务中他们常被以旁遮普省为主导的联邦中央压迫，缺乏政治代表权使这些省份感到被边缘化；从经济的角度看，无论是分离主义还是其他的极端主义，它们的形成和发展与不合理的财政资源分配、不均衡的社会经济发展有密切关系。

本文研究发现，作为最主要的财政资源转移支付路径，国家财政委员会（NFC）对此负有重要责任。由于联邦中央在财政上集权，省份依赖中央财政资金，这意味着，一旦财政分配不公平或不合理，那么有些省份就会缺少发展所需的财政资源。如本文第二部分所述，巴基斯坦的财政资源依照国家财政委员会的分配方案进行划拨，西部的开伯尔-普什图省和俾路支省因人口较少，比东部的旁遮普省和信德省获得的财政份额少很多。

表2-3展现了过去几年各省份所获得的共享池转移支付数额，开伯尔-普什图省和俾路支省在横向共享池转移支付的分配中得到的具体财政资金数额远少于东部两省。2007～2010年，西部两省获得的份额比例相加不到省份总份额的20%。信德省所获份额超过西部两省，但远低于旁遮普省。从2010～2011财年起，由于第七届NFC方案的颁布，人口较少的省份获得更多的份额，比如俾路支省在2013～2014财年获得了1233亿卢比的财政资金，比6年前多出了935亿卢比。尽管如此，分配参考标准的调整并未撼动旁遮普省在财政上的主导地位，而西部两省获得的系统性财政支持虽保持在25% ～26%的范围，却只占省份总量的1/4。这样的财政分配并不符合公平原则，在发展经济和社会服务方面，人口较少的省份与人口大省相比缺少很多资源，所以引发了弱势省份对联邦中央和旁遮普省的不满。

联邦政府在财政上的集权还对省份形成另外一种权力约束，即限制税收权。联邦政府负责征缴大部分税收，只剩下部分空间留给省份自主征税。① 多年来，省份一直要求财政自主权，但由于联邦并未做出让步而毫无进展。因此，省级政府创收能力有限，而西部的开伯尔-普什图省和俾路支省的处境则更艰难。

表2-4选取了巴基斯坦财政部的经济调查数据，对比分析宪法第18修订案生效前后俾路支省和开伯尔 -普什图省的财政变化。2007～2008财年以及2008～2009财年，俾路支省自己的税收及非税收入总和只占其财政总预算的6.6% ～6.7%，而开伯尔-普什图省自己的创收约占总预算的7%。宪法第18修订案生效后，联邦政府下放更多收税权力，省份税收得以增加。但是，这两个省的创收能力还是很低。

① Fasihuddin, Seventh NFC Award implications for Balochistan.2010, p.114.

此外，弱势省份虽然拥有丰富的自然资源，但是他们并未因此受益。作为巴基斯坦最大的天然气产地，信德省生产的天然气占巴基斯坦天然气总产量的70%以上，但信德省天然气消耗量大约只占其产量的46%, 而它获得的天然气特许费只占总利润的12.5%。作为最大的水电能源产地，开伯尔-普什图省到1991年才收到联邦支付的资源使用费，目前所获得的使用费也寥寥可数。俾路支省则更为极端，该省虽人烟稀少却坐拥丰富的自然资源，如天然气、煤和矿产等，但它却并未因此而享受到任何收益。例如，在生产销售方面，俾路支省产出的天然气大部分都以极低的价格被售卖给其他省份，省内天然气消耗量仅占其产出量的17%；在供应方面，俾路支省省内供应范围有限，仅有1/6的区域可实现天然气供应；在财政支持方面，联邦支付给俾路支省的天然气特许费只占应付总额的10%。这让俾路支省人民非常愤怒，为了不让联邦政府和其他省份继续剥夺俾路支省的自然资源，他们曾袭击破坏天然气管道，尤其是针对向旁遮普省输送天然气的管道系统，致使管道沿线的产业园被迫停工。

弱势省份缺乏税收能力且无法享受资源开发的红利，这严重限制了其经济发展，也体现了财政分配不均问题的严重性，因此，矛盾日积月累而恐怖袭击层出不穷。事实上，由自然资源问题引发的民愤只是发动恐怖袭击的部分原因，俾路支省的领导人曾指出，缺乏发展才是引起该省民怨沸腾的关键因素，并可归因于资源分配不均。不充足和不规律的财政拨款导致省份经济发展缓慢且无法提供良好的社会公共服务。

巴基斯坦社会政策和发展中心（Social Policy and Development Center）在其2012年的报告《巴基斯坦社会发展》（Social Development in Pakistan）中分析了社会发展的减贫特征并指出：“在教育、医疗等社会服务领域的公共支出，有助于形成人力资本和提升劳动者素质，但是巴基斯坦在这些领域的投入十分有限。”

这份报告还提到，医疗健康是经济生产力的关键因素，但巴基斯坦在这方面仍然表现欠佳：5岁以下儿童普遍发育不良，其中31%体重不达标；全国疟疾和肺结核高发；省与省之间的健康医疗水平差异大，如旁遮普省12～23个月的儿童完全免疫接种率最高，在2001～2002年为57%, 9年后达到86%，而信德省和开伯尔-普什图省接种率紧随其后，俾路支省的接种率最低，在2001～2002年只有24%的儿童进行完全免疫接种，而在2010～2011年接种率才达到53%。

该报告还分析了衡量经济生产力的另一个重要指标：基础教育。在巴基斯坦，小学净入学率很低。旁遮普省拥有最高的入学率，在2001～2002年只有45%，而在2007～2008年和2010～2011年都达到61%；信德省居第二位，其入学率在上述的三个学年分别为40%、51%和53%；开伯尔-普什图省与信德省基本持平，分别为41%、49%和51%；而俾路支省的情况最不容乐观，在这三个学年，分别只有32%、41%和47%的儿童有机会接受基础教育。

教育落后问题影响了巴基斯坦的就业情况。缺乏高质量的教育体系，使劳动力供给跟不上经济发展需求。工业领域是最好的例证。作为巴基斯坦经济的第二产业，工业为巴基斯坦创造了19%的国家收入。工业需要大量劳动力资源，但实际上只有少部分劳动力具备工业生产所需的相应技能。教育发展不均衡还引发了其他就业问题。联邦中央政府在俾路支省设立了若干基础设施项目以促进当地经济发展，但当地居民因缺乏从业知识和技能，与来自其他省的工人相比缺乏竞争力，所以当地劳工不仅难以应聘上岗，而且通常只能从事一些非技术性工作。于是，俾路支人认为，他们在经济发展中被边缘化，无法从这些投资项目中获取实际利益，最终将愤怒的矛头指向联邦政府。

省级政府因缺乏财政资金而无力进行基础设施建设，供电短缺问题尤为突出。巴基斯坦的经济发展受制于电力能源不足，而供电短缺致使其每年经济增速减少两个百分点。在2011年，电力能源缺口超过7000兆瓦，不仅影响了人们的日常生活，也阻碍了工业生产发展。政府对能源系统的投资不足是引发这种能源危机的重要原因。事实上，联邦政府没有集中精力解决这个问题，而省份对此也无能为力，它们无法承受基础设施建设的高昂成本。美国和平研究所（The United States Institute of Peace）一份关于巴基斯坦电力危机的报告曾分析，供电危机除了给国家经济发展带来威胁，这种能源短缺还带来了负面的政治和社会影响，“针对供电短缺而引起的抗议和游行示威通常会发展成暴力运动，动摇了巴基斯坦国内安全和稳定”。

关于巴基斯坦贫困指数的地理分布，可进一步说明资源分配不均对恐怖主义的影响程度。

政府在社会发展领域的低投入是这个国家普遍贫困的重要原因。巴基斯坦超过一半的人口生活在贫困线下，1/3的家庭濒临贫困边缘。地图2-1表明开伯尔-普什图省和俾路支省的贫困状况更为突出，而全国发展最落后的地区也位于这两个省份。俾路支省的综合贫困率在2005年、2009和2011年分别达到了80.67%、78.25%和76.76，而开伯尔-普什图省则分别为60.33%、59.65%和58.32%。至于东部两省，信德省贫困率高于旁遮普省，但是他们在上述三年的贫困率都低于50%。综合巴基斯坦全国四个省来看，俾路支省贫困状况最严重，其次是开伯尔-普什图省。

在贫困与恐怖主义的问题上，有学者认为二者具有相关性。巴基斯坦人口年龄结构为年轻型：15岁以下人口占总人口的39%, 19岁以下人口占总人口的50.4%。但是，巴基斯坦年轻人口的高失业率，尤其是在开伯尔-普什图省年轻人失业率达到13.6%（2008～2009年）, 经济发展停滞和社会财富分配不均，降低了年轻人参加恐怖活动的机会成本。由于过度贫困而看不到生活的希望，又因当地宗教学校能提供食宿等物质保障和精神寄托，年轻人就很容易为其所吸引。而当宗教学校有激进组织背景时，这些年轻人就极有可能被灌输极端思想，日后参与到恐怖主义活动中。巴基斯坦社会政策和发展中心在2011年的一篇政策简报（Social Impact of the Security Crisis）中指出，大量的激进分子来自社会底层，同时巴基斯坦的大部分恐怖活动都是由男性策划和实施。因此，可以推断，经济贫困为恐怖主义的滋生创造了条件，这就可以解释为何西部的开伯尔-普什图省和俾路支省恐怖活动高发。

巴基斯坦恐怖主义兴起与不公平的资源分配、经济发展停滞密切相关。而资源分配不均和经济发展不佳都是由联邦中央高度集权和一省独大的政治体制所造成的，弱势省份在国家决策层缺乏政治代表，难以竞争到更多资源。在过去的几十年里，弱势省份急需资金以解决贫困问题，但国家财政委员会（NFC）并未对财政资源进行公平分配。省份越贫困，恐怖主义的土壤则越肥沃。

第七届国家财政委员会（NFC）分配方案的实际效果

省份虽然在第七届NFC方案实行后获得了更多资源，但是在宪法第18次修订案通过后，各省也开始承担更多的社会服务责任。因此，它们有机会通过发展社会经济来实现减贫目标，但结果并未如人民所愿。主要的社会发展指数，如小学净入学率、婴儿死亡率和饮用水覆盖率等，却出现了下降趋势。可见，虽然省份获得了更多资源，但是社会发展水平却未显著提高。

产生这种情况的原因在于两个方面。一方面，各省政府未作出合理的社会发展规划，造成资源浪费；把反恐作为首要目标，大量财政资源被用于安全维稳，社会服务领域缺乏资金；相当一部分财政拨款被用于提高省政府官员薪金水平。另一方面，社会经济发展放缓导致贫困增加，2010年后，恐怖主义势力也有所抬头。人们仍然在收入低下、教育落后和医疗资源匮乏的困境中挣扎，这为恐怖主义的发展提供了温床。

为了获取更多的财政转移支付和拨款，弱势省份一直坚持财政分配标准多元化，它们在第七届国家财政委员会谈判中取得成功，并且获得比以前多数倍的资金。若它们将经济发展作为首要目标，并在社会发展领域中投入更多的资源，或许贫困的严峻形势可以得到缓解，换言之，至少可以消除滋生恐怖主义的一个诱因。

弱势省份由于贫穷获得了更多的财政支持，但事实上，它们在获得资源后并未将其投入到经济发展和社会服务领域中，因此第七届国家财政委员会方案对解决弱势省份的社会经济发展问题成效并不明显。要解决巴基斯坦的安全问题，只依靠军事力量对恐怖组织进行打击是远远不够的，必须要认识到，减少贫困对反恐战略有积极作用。因此，巴基斯坦面临的挑战是，既要发展社会经济，又要让各省人民公平地共享社会经济发展红利。