四 基本框架与内容

（一）基本框架

农村民主管理制度在中国的产生与发展，是现代民主法治国家在农村乡土社会建构历史逻辑的自然延伸及适应现实社会发展的必然需要。由此，以自上而下的集中权力纵向一体化为主旨的“民族—国家”的建构及自下而上横向的分散的公众扩大的参与权利一体化为主旨的“民主—国家”的建构，应该是我们全面理解与分析新时期法治中国建设视野下农村民主管理制度的法理基础与法治保障的逻辑基石与基础框架。从现代民主法治国家建设的视角来看，在1949年以前，国家通过革命战争及系列群众运动实现了对整个社会的权力与行政管理的集中渗透，直至新中国的建立，基本解决了现代主权民族国家的外部性问题，为现代民主法治国家的建设奠定了有力的国家权力基础。但是，现代民主法治国家的建设，不仅需要国家的集中权力统治以确保国家整体发展的稳定有序，而且需要国家在各阶层民众广泛的政治参与的基础上不断地建立健全对行政权力进行有效监督及协调的民主机制，以确保现代法治国家的可持续发展。这就需要解决现代民主法治国家建设的民众参与的社会法权基础。事实上，中国是一个农民占多数的大国，即便是农村地区，各地方发展的情况也千差万别，对在农村乡土社会整合基础上实现农村民主参与扩大的法理层面的内在机理机制有待进一步加强研究，农村民主管理制度自身的一些基本理论及其保障的法治进路在理论与实践中也面临诸多问题。对此，本书在已有研究的基础上，从法理的视角在重新解构农村民主管理制度概念基础上，对农村民主管理制度的价值理念进行深刻的剖析，深入挖掘其生发理论基础，以为其法治运行中面临的困境寻求可能的原因，进而提出法治保障的思路，企图寻求农村民主管理制度在法治中国建设视野下基于自下而上的社会演进型路径与自上而下的政府主导型路径协同发展机制在法治层面应有的理论与实践价值。本书具体的研究框架如图1—1所示。

（二）研究内容

根据上述理论构想及研究框架，除作为导论（即本章）和结语（第八章）各一章之外，本书主体部分共有六章，其主要研究内容如下：

在第二章中，笔者主要是对农村民主管理制度的概念进行了重新的解构。首先分析了对农村民主管理制度概念重新开展分析研究的重要意义，这有利于更准确地规范基层政府的公共权力，有利于更全面地保障村民的合法权益，有利于更扎实地贯彻落实党在农村的基本政策，也有利于更有效地促进农村基层民主政治建设。其次，对现有对农村民主管理制度概念分析的相关理论学说进行了比较全面的评述分析，就农村民主管理制度建设而言，主要存在“权利说”“利益说”“民主说”等观点，就农村民主管理制度的定位而言，主要存在“法治说”“村务公开说”“法律体系说”等观点，但是笔者发现上述有关农村民主管理制度概念的分析比较零星、分散，且通常从某一个方面就农村民主管理制度概念的本质属性展开论述，未能对农村民主管理制度形成一个比较完整系统且清晰的概念，这不仅影响了对农村民主管理制度的整体理解与认识，而且也在一定程度上制约了农村民主管理制度概念在不同场域的正确运用，也对农村民主管理制度在理论与实务界的进一步深入研究产生了诸多不利影响。对此，作者尝试运用层层分解的方法从“农村”“民主”“管理”“民主管理”“制度”“农村民主管理制度”等层次对农村民主管理制度相关概念重新进行厘清与界定，在此基础上给出了农村民主管理制度的定义：在广大农村地区，农民在国家宪法、法律规定的权力、权利范围内，依法行使自治权，自主平等地参与农村基层社会事务的管理，通过农村基层自治组织中的管理者运用计划、组织等职能及相应的管理方法和手段，充分调动自治组织内的全体成员去实现经济性、政治性、文化性及社会综合性等事务的实践活动，以及由此形成的被农村基层事务民主管理组织及广大村民所共同遵守的，坚持按照民主管理的程序与做法，坚持按照大多数人的意见实行民主选举、民主决策、民主管理及民主监督，确保决策的正确性，以实现村民的自我管理、自我教育和自我服务的各种办事规程和行为准则的总称，它是中国解决基层直接民主的一项基本政策，是一项基层民主制度，确保村民在农村基层事务中民主管理权利与权力的充分体现和实现。接着，为进一步地说明和理解农村民主管理制度的概念，笔者将农村民主管理制度与村民自治、城市居民自治、地方自治、社会自治、乡镇治理机制、农村依法治理机制、农村社会组织机制等相关概念进行了详细的比较分析。最后，笔者对农村民主管理制度的性质与特征进行了分析，笔者认为农村民主管理制度体现了国家的性质、村民自治的性质，是具有多层次统一体性质的制度。同时农村民主管理制度具有高度的自主性特征、广泛的参与性特征、过程的直接性特征及鲜明的时代性特征。

在第三章中，笔者对农村民主管理制度的价值理念问题进行了探讨。笔者认为，在全面解构概念的基础上对农村民主管理制度的价值理念进行深度的剖析，是对农村民主管理制度相关理论与实践问题展开研究的前提与基础。在研究的过程中，笔者发现农村民主管理制度是一个多层次、多向度、多维度的综合性概念，从制度的价值理念角度看，农村民主管理制度具有基层民主自治理念性、基层民主管理制度性理念、基层民主治理模式性理念及基层民主活动方式性理念等。首先，就基层民主自治理念性而言，农村民主管理制度的核心价值理念主要体现在其“民主自治”方面，因为它不仅充分体现了人民当家作主的理念，同时表达了广大农民建设社会主义现代化新农村的强烈愿望。民主自治理念是比民主思想意识和自治思想意识更加抽象、理性层次更高的理念，是对民主、自由、权利、平等等自治理想、原则、精神的高度抽象和概括。据此，笔者认为农村民主管理制度的基层民主自治价值主要体现在民主理念、自由理念、权利理念及平等理念等方面。其次，从基层民主管理制度性理念角度看，农村民主管理制度其实质表现为农村的基层政治制度、基层民主制度、社会管理制度及农民组织制度。再次，从基层民主治理模式性理念角度看，农村民主管理制度其实质是一种农村基层治理模式，其本质在于对农村民主管理制度的标准形式或规范的指导。最后，从基层民主活动方式性价值理念角度看，农村民主管理制度实质是一种农民活动方式。在农村民主管理制度实施过程中，活动方式性价值理念主要表现出以下方面的特点：参与农村民主管理活动主体的多元化、形式的多样化、意识复杂的多元化。

第四章重点分析了农村民主管理制度的生发基础。这一部分笔者主要探讨了农村民主管理制度的经济基础、政治基础、文化基础及伦理基础。通过研究分析，笔者认为农村民主管理制度的经济基础在于农村市场经济的发展，政治基础在于协商民主理论在中国农村的孕育，文化基础在于中国传统“和合文化”的理性回归，伦理基础在于中国农民传统道德修养的进步。

第五章主要探讨了农村民主管理制度在中国法治语境下运行所面临的困境。笔者认为由于现有国家乡村关系的相关法律法规规定语义的模糊性导致农村民主管理制度法治化轨道的运行与发展面临外部、内部困境的制约与束缚。农村民主管理制度法治化建设与发展所面临的外部困境主要表现在以下方面：“两务”关系导致农村民主管理制度法治化建设目标环境不明；“两导”关系导致农村民主管理制度法治化建设体制环境不畅；“两心”地位不定导致农村民主管理制度法治化建设自治环境缺失；“两权”相互冲突导致农村民主管理制度法治化建设法理环境模糊。农村民主管理制度法治化建设与发展所面临的内部困境主要表现在以下方面：缺乏严格的法治保障主体；缺乏适格的法治保障载体；缺乏规范的法治保障内容；缺乏全面的法治保障客体。导致农村民主管理制度法治化建设内、外部困境的原因是多方面的。笔者认为主要表现在以下方面：重视农村民主管理制度施行中民主外部运行的手段性和方法性，忽视了农村内部民主管理过程中农民民主权利意识的培养和民主权利的保障；重视农村民主管理制度在政治层面的实践和运行，忽视了在法制层面的施行和保障；重视农村民主管理制度实施中国家基层公共权力的传输的单方性，忽视了国家基层公共权力与农民民主权利“沟通与协商”的平衡性；重视农村民主管理制度实施中制度的单一性，忽视了与相关制度并行实施的协调性与统一性。

第六章重点研究了农村民主管理制度实施法治保障的宏观进路。农村民主管理制度的法治保障在中国特色社会主义法治国家建设中是一个相对独立的子系统，是国家依法治国理念与方略在农村基层民主政治领域的体现和贯彻落实。要实现农村民主管理制度的法治保障，不仅需要一个内容结构安排科学合理的静态农村民主管理法律制度体系，而且需要一个与农村民主管理法律制度创设有机衔接与融合和高效运行的动态的农村民主管理制度法治保障机制。对此，在该章中，笔者首先以马克思主义的社会发展动力理论为基础，对农村民主管理制度法治保障的动力机制进行分析，认为，随着中国特色社会主义新农村在经济、政治、文化及社会等方面的全面发展，农村民主管理制度法治保障的动力机制也主要是由经济、政治及文化等动力机制要素所构成的一个全面系统的动力机制系统。其中经济动力机制是农村民主管理制度法治保障的根本内生动力；政治动力机制是农村民主管理制度法治保障的主导驱动力；文化动力机制是农村民主管理制度法治保障的关键驱动力；制度动力机制是农村民主管理制度法治保障的核心驱动力；环境动力机制是农村民主管理制度法治保障的外部驱动力。其次，笔者对农村民主管理制度法治保障的原则进行了分析，原则是行动的具体指导，是行动方向和绩效的直接影响因素，农村民主管理制度法治保障的原则就是农村民主管理制度法治化建设及保障路径选择的基本依据和行为指导，它以实现农村民主管理制度法治保障的目标诉求——和谐有序的农村民主管理秩序为依据来思考和设计，认为，农村民主管理制度法治保障的基本原则主要由以人为本原则、权利保障原则、法治均衡原则、民主参与原则及服务社会原则等组成。最后，笔者集中论述了农村民主管理制度宏观法治保障机制的建构，认为，从宏观的视角看，应重点完善农村民主管理制度法治保障的以下方面的机制：完善村民民主权利保障体系和民主法治意识的培育机制；完善农村民主管理外部法律规制机制；完善民主选举法律保障和规制机制；完善民主决策、民主管理、民主监督的法治规范和约束机制；完善民主管理制度法治化运行中的外部执法监督和司法保护机制。

第七章详细分析论证了对农村民主管理制度实施法治保障的微观方略。该章从微观层面探讨了对农村民主管理制度施行法治保障的具体路径，结合农村基层民主政治领域的要求及中国特色社会主义法治国家建设在农村法治领域的具体落实，笔者认为从微观视角分析，要实现对农村民主管理制度的法治保障，应重点从立法保障、执法保障及司法保障等方面着手，切实解决农村民主管理制度法治化建设进程中所面临的难点与难题。对农村民主管理制度的立法保障、执法保障及司法保障从整体上看是个紧密联系的综合系统工程，在各自领域又是一个相对独立的子系统工程，在各自领域内都需要厘清与解决诸多实际问题。在立法保障领域，就需要从宪法层面、基本法律层面、行政法规和部门规章层面，地方性法规及规章层面，农村基层规章制度层面等方面实现对农村民主管理制度全方位的立法保障。在执法保障领域，笔者集中围绕农村民主管理制度执法保障的含义、特征、基本原则、主要依据和主要领域、体系框架、所面临的主要问题、主要措施等方面进行了分析，企图构建一个完整的农村民主管理制度执法保障体系。该章的最后，笔者比较系统地分析论证了农村民主管理制度的司法保障问题，主要就农村民主管理制度司法保障的含义、加强农村民主管理制度司法保障的必要性、农村民主管理制度司法保障的特征、农村民主管理制度司法保障存在的主要问题、农村民主管理制度司法保障存在问题的原因分析、完善农村民主管理制度司法保障的措施等方面的内容进行了全面的研究，力图构建起有关农村民主管理制度司法保障的完整框架。