第二节 高级别政治论坛（HLPF）为加强SPI可能发挥的作用：来自科学家和发展问题专家的意见

数十年的实践为SPI构建了丰富的知识体系，从对它在不同社会阶层中所发挥作用的分析，到它影响决策的方式，再到SPI机制的设计等。挑战的范围是巨大的，涉及的人群分布在世界各地。文献显示，并非所有与SPI有关的重要问题都与可持续发展相关。

GSDR团队综述了国际上关于SPI的文献。同时参考了学术文章和政策性文件，特别是UNEP发布的大量评论研究，以及联合国秘书长科学顾问委员会第一次会议的背景文件。在国际层面，SPI的重点挑战有15项，这些问题都有可能在HLPF上加以讨论。GSDR团队同样也参考了联合国会员国、联合国组织和其他利益相关者在2014年准备联合国秘书长报告《全球可持续发展报告的范围和方法选择》时所表达的观点。这份报告提出了许多关于GSDR如何在未来的HLPF上促进政策讨论的建议。这些建议包括：更广泛的参与和更广阔的视角；把握过去和未来的趋势；关注可持续发展领域之间的相互联系、协同作用和平衡取舍；研究新兴议题；在综合政策方面开展良好的实践工作。许多相关主题都提出了具体的实践方式，为HLPF加强SPI作用做出了贡献。

在这份综述的基础上，GSDR形成了一份关于HLPF加强发展问题SPI作用的20条意见。部分科学家、从事发展研究和实践的人员、SPI问题专家应邀参与了调查问卷，他们被要求在HLPF的背景下根据重要性排列这20条意见，此外，也要求这些专家提供补充意见和更多定性评价、简要说明或其他相关材料。代表了各种职业和专业背景的19位专家以及数家联合国机构回执了调查问卷。与国际科学理事会（ICSU）合作的GSDR团队，还邀请了国家层面的科学家和顾问提交一份关于可持续发展SPI各方面联系的调查问卷，有15位国家顾问反馈了结果。这样一个小样本的观点也许并不一定代表科学界或发展从业者的意见，但他们为HLPF未来的工作提出了一系列具体的建议，同时也指出了已有观点之间的差异。

专家观点（2）

专家们对于HLPF在加强SPI中可发挥的作用提出了重要辨识和建议。一名专家将他对HLPF作用的看法总结为：“提供科学和经验的证据，以帮助国际层面和国家层面的政策制定者以及出资人制定政策和战略，实现可持续发展。”

HLPF在加强SPI方面可以发挥三类作用。第一类是提供相关政策的数据、分析结论和信息；第二类是为促进科学和政策对话采取积极行动；第三类是将科学与政策对话结果转化为实际政策。图1-1显示了HLPF在三个方面所对应的各种各样的行动措施。本章编写专家普遍认为图中所列观点非常重要。

一 重视趋势并提供相关政策分析

HLPF的此类作用与其监测可持续发展议程实施的任务直接相关。专家指出HLPF作用的关键就在于有能力去评估全球进展的显著程度，即对全球可持续发展和人类发展的整体结果所涉及的所有目标、指标的整合和解释。对于下面确定的多项作用，GSDR在为HLPF提供可用信息方面起到了关键作用。

把握过去和未来的可持续发展趋势、吸取经验教训和科学研究成果,为政策措施开拓新领域。这一功能自联合国可持续发展委员会成立之日起就被列入其任务职责中，受到专家们的优先关注和高度重视，可见其持续发挥着重要作用。它也在联合国成员国《GSDR范围和方法选择》的提交成果中被强调。GSDR期望通过介绍科学研究成果为政策措施开拓新的领域，使高级别政治论坛的决策具有科学依据。许多专家还建议要有基于国家自身的可持续发展报告，以在国家和地方各级报告中总结可持续发展的趋势和经验。

强调各部门和工具之间的内在关联，以代际公平的方式来解决问题。各种类别的政策研究，都强调应考虑不同部门之间相互依存关系而制定协同政策。联合国会员国在递交给联合国秘书长的《GSDR的范围和方法选择》中强调，GSDR应该说明如何确定部门之间的联系、实施中的平衡点和障碍是什么等问题。他们建议，分析的重点应该包括经济、社会和环境的相互作用，变化的关键驱动因素，以及具有密切关联的问题。这尤其包括了对取得的进展、面临的障碍和潜在的综合政策选择的跨部门分析。许多专家希望报告能够提出好的实践方法和协同政策。2014年的GSDR论述了不同的可持续发展问题之间的相互联系，既包括了广泛的可持续发展主题，也有关于气候、土地、能源、水资源和发展的关系。第三章概述了大洋、近海和海洋资源与人类福祉关联安全的科学研究现状。未来GSDR也会采用类似的方式，关注与论坛议程相关的新问题。

专家观点（3）

改进对现有的评估结果的获取通道，强调协同作用和平衡取舍。GS-DR（2014）对可持续发展所取得的进展进行了回顾。有证据表明，近几十年来，一些领域取得的可观的进展是以其他领域不断恶化的趋势为代价的。类似于GSDR这样的综合性报告，有望为此类评估提供有价值的信息，使大量现有的评估结果更具可用性，并且指出不同背景的行动之间的协同作用和平衡取舍。此外，正如GSDR（2014）所建议的，全球可持续发展报告能将不同方面的发展前景综合起来，强调那些应考虑互相之间存在影响的问题，从而有助于决策制定（见第二章）。

通过扎实的科学证据、评估结论和前瞻预测辨识新兴议题。联合国会员国在关于GSDR的范围和方法选择方面提交的报告中强调了此作用的重要性。对于新兴议题的识别是HLPF的作用之一，也是其前身可持续发展委员会的作用之一。多年来，为将评估过程中确定的新出现问题转移到政治进程当中，委员会进行的多次讨论发挥了重要作用，例如在森林、海洋、能源、化学危险品和持久性有机污染物等领域所发挥的作用。因此，寻找适当的方法来识别整个可持续发展领域（包括社会和经济领域）中的新兴议题，并得到政治进程的关注将是十分重要的。GSDR（2014）的第七章和本报告的第七章专门研究了新兴议题，并在这方面提出了切实可行的建议。

为近期涵盖可持续发展目标领域的评估报告建立储存库。正如GSDR 2014所记录的，有数百份涉及可持续发展相关专题的评估报告。根据本报告的调查（见第二章），目前尚无涵盖所有17个SDG的评估报告数据库或综述报告。在某些情况下，由UNEP、IPBES、IPCC开展的工作，以及世界海洋评估的准备工作，都会形成覆盖内容广泛的且相对详尽的系列报告。然而，并非所有的SDG领域的评估都同样容易获得。因此，一个涵盖了17个SDGs领域的、具有里程碑意义的评估报告以及国际组织最新的信息库，将会给政府间（包括HLPF）进程提供实用的参考。这样的工具也将为不同可持续发展领域的从业人员提供研究资料。参与本报告编写的专家还参考了来自联合国系统和全球主要评估工作之外的相关报告，如来自非政府组织、智库、大学、全球各项研究计划和私营部门的研究报告。

对可持续发展目标领域国际评估的涵盖范围、综合性和一致性进行评价。随着新发展议程的覆盖范围愈广，思考现有的评估如何兼顾各个领域以及它们之间的相互联系，是一个重要的课题，其中，识别那些没有得到已有的评估充分关注的关键问题尤为重要。本报告第二章详细地阐述了这些问题。对本章有贡献的专家认为这章内容是未来若干年都具有研究价值的重要问题，并能为SDGs的落实提供参考。在政策层面，大部分的国际评估报告都涉及了所有的SDG领域，但其中许多都没有将领域之间的相互联系作为关注的焦点。例如，千年生态系统评估（Millennium Ecosystem Assessment）发布的一份关于健康和生态系统的综合报告。正如GS-DR（2014）所强调的，来自不同科学和专家团体的报告往往采用了不同的假设和观点。为了加强SPI，当关注一个可持续发展目标领域时，考察有关该领域报告中的结论和政策建议，找到建议的共性和差异，简要说明产生差异的主要原因，是非常重要的——从基础数据的可用性到对数据和趋势的理解，再到建立模型的假设和对于其他战略选择的主张。遗憾的是，这样的过程并未真正得到实施。这将有可能成为未来版本的GSDR关注HLPF议程中的议题时，所具有的特点。

加强公私合作研究中的经验学习和最佳实践分享。私人部门不论是作为相关知识的使用者还是来源，对于其在知识系统中缺乏影响，一直以来被认定为一个经常性的问题。相当一部分与SDGs直接相关的领域（如农业、能源）的研究和发展实际上是由私营部门承担的。然而，私人研究机构的工作成果并不总是被科学和SPI相关的公共战略所考虑。为了避免研究结果出现分歧，使公共和私人部门在研究方向上实现一定程度的协同是十分重要的。尽管研究须加以管制，完成上述任务仍需要多数国家鼓励学术自由。对于每年在峰会讨论的具体部门或议题相关的问题，HLPF能够帮助在此方面分享国家层面的经验和实践。

专栏1-5 私营部门中的SPI案例：为农业的自愿可持续性标准寻找适当的指标

二 提供一个科学与政策对话的平台

HLPF发挥的这一类作用和对应的行动与SPI机制的常见作用是直接联系的，HLPF是一个国际政策制定者与科学团体和发展问题专家进行交流的论坛。

提高现有评估结果的可获性，强调协同作用和平衡取舍。这是对前文所述的关于评估作用的一个直接延伸。目前最紧迫的问题是，如何在国际和国家的层面，将国际评估的成果转化为政策相关的可用材料。许多参与本章编写的来自发达国家和发展中国家的专家，都提到了这样一个严峻的事实：由于评估成果具有一定复杂性，它们不能被政策制定者有效地参考利用。而为GSDR准备的材料在这方面则很有实用价值，研究成果能通过HLPF得到有效的传播和推广，例如针对特定问题编写的专题摘要能够有效传递某项评估的核心结论。

通过多渠道的广泛参与，举办汇聚多方观点的论坛。尽管人们逐渐意识到，有必要对多元知识类型（例如跨部门、跨企业、跨尺度和非正规的知识）进行系统归纳，但是有效地将它们囊括在SPI过程中仍然具有挑战性。尤其是在国际评估过程中对于社会科学研究方法的应用一直被认为不够充分。对于更广泛的知识特别是本土知识（indigenous knowledge）的考虑是实现SPI机制可靠性和合理性的关键。HLPF能够为更广泛的参与提供论坛，帮助不常参与到科学与政策讨论的团体发表他们的观点。

专栏1-6 努力进一步将社会科学研究纳入可持续发展的SPI机制当中

将独立科学咨询顾问团体的工作成果和评估建议引入政府间的工作平台。如上文所述，联合国系统内外存在着大量的评估项目与科学倡议，而HLPF能够将这些工作成果带入政策平台。它摆脱了某个参与者始终对政策有特权的模型，能够将不同工作组的成果容纳到一个合作的框架中，以便进行比较和进行差异分析。

使不同专业领域的科学家通过制作科学成果汇编，参与到更广泛的SPI机制中。对科学成果进行精选和汇编，能够有效帮助科学家在高度专业化的领域参与到HLPF领导下的更广泛的SPI中。这也是使论坛中的科学政策讨论具有更加广泛的视角和观点的方法之一。根据GSDR（2015）的调研所获得的大量回执来看，世界范围内的科学团体对这样的机会表现出了极大的兴趣。

在国际评估和区域、国家政策制定之间提供一个双向互动的平台。科研所提供的信息量、政策执行的覆盖面，并不一定与具体问题所需知识的范围匹配。例如，区域和次区域的可持续发展优先事项存在差异，也不一定反映了国际评估中的全球可持续发展优先事项。SPIs需要考虑这些差异，以及不同层次决策之间的相互联系（从国际层面到国家层面）。

专家观点（4）

国际和国家层面的SPI进程之间的有效联系对于可持续发展的实施至关重要，可持续发展实施的本质很大程度上是在国家和地方层面进行的。尤其是为了评估国际层面SPI的有效性和相关性，去评估国家和国际层面的SPI实现双向交流与联系的程度显得非常重要。由于一系列的因素，这种联系在国家之间表现出很大的不同，这些因素包括发展程度的不同、国家背景下对于科学的重视程度不同以及促进科学和政策交流的制度结构的不同，等等。一些问题很早就已在SPI的相关文献中被提到，例如需要加强对国际评估结果的讨论和理解、政治家对评估结果接受度的重要性以及国际评估的过程和结论与国家现实状况之间不对等的相关性等。

国际评估在国家层面对于政策制定者有着非常实用和重要的参考意义：尤其是能提高身处领导地位的政策制定者的科学认识，向公众强调在国家层面具有重要意义的科学议题；为国家的标准提供国际层面上的对比；提供在国家层面可能无法获得的、有证据支持的信息和科学数据。但是，不同的评估并不总是对国家政策的制定有明显的影响。虽然国家层面有各种机制和制度能够允许国际评估为国家和区域确定科学优先事项提供参考，但在实践中，政策制定者往往对国际评估报告不够重视，也缺乏相对正式的反馈。

反过来，国家层面优先考虑的问题也应该为科学研究指明方向，然而，国际评估对于可持续发展需要优先解决的问题的反映程度似乎在不同的国家之间以及国家的政策领域之间是存在巨大差异的。

HLPF能够服务于国际评估进程、SPI专业机构和国家层面的政策制定者，传达国家政策制定者对于国际评估方面的需求，减少正式组织结构的存在现状与科学政策交流现状之间的差距。联合国系统的HLPF，可以为国际组织在选举官员和领导方面提供高级别互动交流空间。

为SPI在国家层面的实施效果提供经验交流的平台。在许多国家，尤其是发展中国家，科学和政策的联系还很薄弱，SPI通常被边缘化，无法优先获得资源与时间的投入。参与编写本章的专家提到，某些管理机制的经常性缺失，使得专家们不能够有效地为国家的政策进程提供有效的参考意见。现有的体制和机制对政策制定的真正影响往往是模糊的和无法评估的。在一些国家，学界、政府和私人部门之间缺乏信任，彼此之间的互相影响变得十分复杂。在许多国家，进行科学评估的能力是有限的。此外，系统考察发展中国家SPI的研究和提供加强SPI的建议都相对较少。在许多发展中国家，在加强可持续发展方面，有效的SPI建设的能力被公认为是一项重要的需求。

HLPF能够为SPI提供一个国际经验的讨论平台，将该领域现有的行动举措融入其中。报告的贡献专家还指出，国家可持续发展委员会（NSDCs）除了在国家层面协调可持续发展的实施，也在促进科学和政策的跨部门综合对话交流中扮演着重要角色。

专家观点（5）

促进整合可持续发展情景分析的深度合作。情景分析一直被认为是能够在不同层面模拟路径帮助决策的工具之一。未来，它还将被用于综合考察SDGs之间的相互影响（见第二章），这是一项重要的任务。整合关键信息和可持续发展情景分析的结论一直都受到重视，在GSDR原稿报告中有一整章涉及此内容。HLPF有助于进一步促进可持续发展情景分析的深度合作，例如为情景分析模型研究团队和政策制定者提供会面机会、搭建交流最佳实践与经验教训的平台或者组织有助于开发新的情景的论坛。

三 为论坛的议程设置职能助力

HLPF的此类作用与前述两类作用直接相关。其目标是将评估工作和科学与政策对话的成果转化为政府间背景下的议程设置。

把全球科学与政策的讨论结果转化为区域和国家相关的行动框架。加强全球、区域和国家可持续发展政策之间的联系将成为HLPF工作的一个重要方面。这也曾是可持续发展委员会工作的一个薄弱环节，一直以来都未能得到妥善处理。专家们对这项工作的重视程度，回应了各联合国会员国在所提交的有关GSDR范围和方法的相关成果中所突出强调的内容。不同国家和国家群体之间的需求与优先事项存在差异，这为国际科学与政策的讨论如何转化为区域和国家的政策框架带来一定的挑战。反之亦然，本章的专家指出“国家行动的成果汇总为全球评估和对话提供重要参考”。HLPF能够促进这方面的能力建设，包括识别存在特殊状况国家的SPI工具的需求和不足（评估、方案、国家层面的报告等）。本报告第六章首次在这方面提供了案例分析。

为可持续发展问题的相关研究提供政策导向。政策需求和科学研究之间的互动并不充分，特别是在研究经费的分配方面。SPIs面临的一个常见挑战就是其难以通过影响研究进程，来更好地满足特定的政策需求。科学进程在很大程度上是由资助机构主导的。在某些情况下，当前投入研究经费关注并解决的优先事项不一定能够最直接地帮助到决策。HLPF通过向科学团体清晰传达可持续发展政策的优先需求，对需要进一步开展研究的领域提出建议，从而帮助国际社会在研究需求上构建战略视野，为能力建设提供参考信息。

在研究、数据和SPI机制方面，明确需要为发展中国家提供更多资源的领域。发展中国家的科学家们很少有机会参与到全球科学议程的决策当中。此外，资助方和相关机构往往对发展中国家的政策选择具有重要影响力，包括科学、技术和创新体系相关的政策。HLPF承担的对可持续发展领域现有文件和工具（评估报告、情景分析、国家报告等）的评估，能够带动其他论坛关注发展中国家科学发展与SPI。同时，它们也能够帮助国际发展机构和出资方识别发展中国家在科学研究能力方面的需求。

专栏1-7 科学外交：一个实用的工具

要求独立的科学机构开展研究，关注和解决论坛提出的具体需求和问题。在某些情况下，对于现有评估和报告的综述（如由联合国机构提交给GSDR的相关材料），在国际层面为政策提供参考时会表现出分歧或缺乏综合性。为了履行其议程设置的职能，HLPF可能需要鼓励或要求合适的组织去准备这样的综合性报告。对此，一位专家指出，需要提防意外地“将研究工作引导到错误的方向上”，并且呼吁保持科学建议的多元化。另一位专家表示“许多研究是可利用的，而这可能需要我们去修改和调整部分现有评估中的具体工作，从而得以覆盖可持续发展目标的一些特定领域”。

就国际层面上需要优先解决的新兴议题达成一致。许多专家都认识到对于新兴议题，不仅仅需要识别定义，更重要的是提出解决方案。而如何实现，将进一步进行讨论。本报告的第七章列举了几个现有的模型。

评估国际上可持续发展目标领域SPI机制的有效性。评估国际SPIs的有效性十分重要，因为SPIs常常调动大量的资源，来增进可持续发展问题中科学与政策的战略联系。解决可持续发展问题需要综合性方案，而SPI机制往往是分散的、独立的。其中部分原因是因为国际治理体系的碎片化（fragmentation），在制度和职能之间存在重叠或者模糊的界定，并有可能导致相互矛盾的建议或行动。许多SPIs都会根据计划执行任务的规模安排有限的预算，因此在确保对知识全面有效的评估、将最佳的科学成果引入到政策进程等方面受到了限制。HLPF可以成为一个讨论SPI战略视角的重要平台，讨论的问题可包括：我们的需求是什么？现有机构和评估过程是否令人满意？如何有效地结合不同SPI机制和评估结论？

委员会对国际立法如何在具体的可持续发展领域反映科学共识的进展进行审查。有关自然资源的管理、社会经济系统中暴露的风险等问题的科学认知是随着时间而变化发展的。同时，新数据的获得，将为解决可持续发展问题提供新的方法。法律和监管框架以及政策在适应这样的转变方面可能会显得较为迟滞，并在很长的时间里仍然因循陈旧的科学范式，从而抵冲我们在实现社会目标方面的努力。尽管科学和决策之间的关系十分复杂，无法进行简单的描述，但经过精心设计的SPI机制有助于减少科学和政策之间的时间差（详见第七章）。HLPF能够就相关领域的国际立法如何反映可持续发展目标的科学现状进行委员会审查。

四 专家补充建议

科学家和专家提出的许多建议都涉及对可持续发展过程的监测和评价，这也反映了其在SDGs和“后2015发展议程”的讨论中的重要性，同样也说明为此建立一套指标以及开发一种科学、可用、可靠的方法的必要性。

专家们提出的建议还包括：确保将非量化的研究发现整合到SDGs的进展评估中，加强对可持续发展评估的质量评判；在报告和数据获取方面，提供相应的机制以加强各种国际进程（例如SDGs、气候协议、兵库行动框架第二阶段等）相关工作的一致性和可比性；举办区域性论坛，探讨脆弱性及其影响评估的基准情景和指标体系，以及可持续发展目标的评价体系；提高可持续发展目标相关数据收集的一致性；开发一个开放的、包含实时空间数据的可持续发展数据库，帮助欠发达国家的政府和科学家跟踪相关进展；开发一个开放的公共平台，使科学家能够共享可持续发展的数据和研究成果。