第3号案例 重复上报农用地转用手续所取得的集体土地征收批复不合法

——淄博国信公司申请复议撤销山东省人民政府集体土地征收批复案

【核心提示】

重复上报农用地转用手续，属于申报事实不清，会造成审批单位在作出征地审批时，适用法律错误和审批程序错误，进而导致土地征收批复内容全部或部分无效或被撤销。

【关键词】

重复上报 农用地转用 征收批复无效

【案情回顾】

2005年1月，淄博国信发展有限公司（下称国信公司）与淄博周村区北郊镇人民政府（下称北郊镇政府）签订《土地使用权转让及房产、地上附着物出售合同》，有偿取得原集体企业凤凰实业公司所属地块土地使用权。2013年3月，山东省人民政府作出鲁政土字〔2013〕171号《关于淄博市周村区2012年第6批次建设用地的批复》（以下简称《征收批复》），将四宗集体土地一并征为国有，其中一号地块含国信公司占有使用的原凤凰实业公司土地。

期间，既未告知国信公司补偿方案和听证权利，也没有依法给予合理补偿。国信公司不服，遂向山东省人民政府提请行政复议。

【办案结果】

山东省人民政府作出鲁政复决字〔2013〕308号《行政复议决定书》，撤销“《关于淄博市周村区2012年第6批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2013〕171号，下称《征收批复》）中北郊镇东涯村一号地块涉及重复上报农用地转用的部分”。

【律师说法】

我国实行土地用途管制制度，任何单位、个人或组织都不得随意改变土地用途占有、使用土地，尤其涉及农用地用于非农业建设时，必须履行农用地转用审批程序，将农业用地转为建设用地，是为农用地转用。我国《土地管理法》第四十四条和第四十五条对农用地转用审批程序、条件和审批权限作出了明确规定。

概括地讲，农用地转用主要条件包括：①符合土地利用总体规划；②确属必需占用农用地并且符合土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；③占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求。另外，农用地转用涉及特殊情形的，在前述基本要求的基础上，还应该遵从其特别规定，如：①城市和村庄、集镇建设占用土地的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划；②单独选址项目占用土地的，还必须符合单独选址条件。

就审批权限而言，农用地转用的审批权限集中在国务院和省级人民政府。依据建设项目的性质，是否使用土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的土地来具体划分国务院和省级人民政府的审批权限。①省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线和大型基础设施建设项目以及国务院批准的建设项目，其农用地转用由国务院批准；②能源、交通、水利、矿山、军事等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外的土地，除按①中所述规定应报国务院批准农用地转用的以外，其余的由省、自治区、直辖市人民政府批准；③使用土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内的土地，为实施该规划涉及农用地转用的，由原批准土地利用总体规划的机关批准，其中又可分为两种类型：a．为实施城市规划涉及农用地转用的，由国务院或省（自治区、直辖市）人民政府批准农用地转用。其中国务院批准的城市有84个，其他城市为实施规划而将农用地转为建设用地的，由省级人民政府批准；b．为实施村庄、集镇规划涉及农用地转用的，由省、自治区、直辖市人民政府或其授权的设区的市、自治州人民政府批准。

总之，根据法定的农用地转用审批权限，向对应的有审批权的政府报请审批，在报批前，应当调查核实清楚待征土地的现状，厘清土地用途，做到“不重不漏、不偏不差”。

虽然本案例涉及的土地符合农用地转用条件，山东省人民政府也具有农用地转用审批权，但问题出在作出《征收批复》时，对事实认定错误。《征收批复》同意将淄博市周村区下辖的一、二、三、四号地块的集体土地同时征为国有土地，其中包括国信公司正在使用的位于一号地块内的11.75亩土地。虽然，淄博市人民政府递交的申报材料中附有《土地征收勘测清单》等文件，但其并没有切实地进行勘验核实，从而误将案涉11.75亩土地当作农用地申请办理农用地转用审批。因为该11.75亩土地一直就是集体建设用地，国信公司取得该地块前，就由原集体企业凤凰实业公司用作企业生产经营场地。正是因为对这一事实认定错误，进而导致山东省人民政府适用法律错误和审批程序错误。根据《土地管理法》第四十五条之规定，对于非农用地只要按该条第一款和第二款划分的审批权限，由有权部门予以审查批准征收即可，无需办理农用地转用审批手续。由于淄博市人民政府的申报材料记载该11.75亩土地是农业用地，故山东省人民政府因此依据《土地管理法》第四十五条第三款的要求，按照该法第四十四条之规定办理了农用地转用手续，对11.75亩土地重复办理了农用地转用审批。可见，山东省人民政府在作出《征收批复》时，适用了不该适用的法律，履行了不该履行的审批程序。

事实清楚，程序正当，适用法律正确，是行政机关作出具体行政行为时应当达到的基本要求，违反其中一项或多项要求的，都应视为该行政行为违法，应当将相应内容部分或全部撤销或确认无效。案涉《征地批复》即因“对一号地块农用地转用部分认定事实不清”，而导致涉及该部分（11.75亩）的集体土地征地审批内容被撤销。所以，行政机关不仅要知道做什么、能不能做、怎么做，还要认真做好，这样才能确保不出差错，保证行政行为合法，从而得以有效地落实和执行。

【经验提示】

在集体土地征收审批过程中，申报单位应当事先调查清楚全部待征土地的用途、性质、面积、位置等基本信息，力求“数据详实，信息可靠，记载准确”，做到“不重不漏、不偏不差”，以免因为事实不清或错误，而导致审批单位根据错误的事实，错误地适用法律规定和法定程序，进而导致该行政审批行为全部或部分无效或被撤销。

【相关规定】

《土地管理法》

第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

（三）其他土地超过七十公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。