第4号案例 借用非本年度农用地转用指标获得的集体土地征收批复无效

——张某某复议撤销江苏省人民政府对同宗集体土地第二次征收批复案

【核心提示】

农用地转用指标的年度性特点就决定了当年指标当年使用、当年有效，既不能采用“借尸还魂”方式，借用以往年度未利用的农用地转用指标；也不能采取“寅吃卯粮”手法，挪用之后年度的农用地转用指标。

【关键词】

用地指标 借用 违法批地

【案情回顾】

2010年，江苏省人民政府作出〔2010〕苏行复第125号《行政复议决定书》撤销自己于2009年作出的《关于批准泰州市2009年度第5批次城镇建设用地的通知》（苏政地〔2009〕250号，下称《250号用地通知》），宣告此次对泰州市海陵区京泰路街道宫涵村集体土地征收失败。

2011年10月，针对《250号用地通知》中涉及征收的同一宗集体土地，泰州市国土资源局重新编制建设用地项目呈报材料，再次逐级上报至江苏省人民政府审批。同年11月，江苏省人民政府作出《关于批准泰州市2011年度第3批次村镇建设用地的通知》（苏政地〔2011〕543号，下称《543号用地通知》），再次核准同意征收。

村民对征收行为仍然不服，故又向江苏省人民政府申请行政复议，请求撤销《543号用地通知》。

【办案结果】

2012年5月，江苏省人民政府作出〔2012〕苏行复字第6号《行政复议决定书》（下称《6号复议决定书》），撤销了《543号用地通知》。

【律师说法】

本案是关于农用地转用指标的应用问题。根据国土资源部公布的调查数据显示，截至2009年年底，我国人均耕地面积不足1.52亩。我国一直面临人多地少的现实，为了防止粮食危机，我国实行最严格的农村土地管理制度，除了限定宅基地和乡村非农产业用地不能自由交易外，还加强了对农用地要实现合法的非农化利用的管控，通过土地利用规划和用地指标两种手段进行严格调控。土地利用规划是一个基于用途管制的先决条件，限制了土地利用范围。目前，全国土地利用规划是经国务院同意，由国土资源部会同有关部门编制的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》（以下简称《纲要》）。该《纲要》指出土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。各省、自治区、直辖市人民政府要按照《土地管理法》的要求，科学分解并层层落实《纲要》确定的土地利用主要指标，尽快组织完成地方各级土地利用总体规划的修编工作，并依照法定程序报批。而用地指标则是一个分年度发放的具体工具，限制了土地利用的速度。要从不可交易的集体土地转变成可以交易的国有土地，用地指标分配这一环节至关重要。有了用地指标，便有了土地开发的权利，因此，用地指标本质上是一种由中央和地方政府主导的土地开发权配置，是控制建设用地面积的手段。这一配置过程有如下特征：①超前性，往往提前一年甚至多年便已经分配就位或者预见到其数值；②固定性，一般情况不允许转移到异地和异时；③稀缺性，往往不能充分满足地方政府的需要。

基于上述政策导向，农用地转用指标是调和建设用地需求的方案，同时是控制建设规模、保护农地的手段。下级政府在建设用地审批过程中，所审批的面积可以低于用地指标，但不能超越用地指标。农用地转用指标具有年度性，只能供该年度当年使用，如果年度农用地转用指标由于没有使用或政府自身原因导致无法使用的，只能按作废处理，而不能转移到以后年度继续使用，以此来分阶段控制和利用有限的土地资源。农用地转用指标的年度性特点就决定了当年指标当年使用、当年有效，既不能采用“借尸还魂”方式，借用以往年度未利用的农用地转用指标，也不能采取“寅吃卯粮”手法，挪用之后年度的农用地转用指标。各级政府在报请和审批核准集体土地征收批复时，应当严格遵循《土地管理法》第十九条关于农用地转用指标的具体规定，否则，将导致每一个年度的用地规模难以控制。

本案中，泰州市国土资源局在2011年编制征地审批材料时，将涉及转用的0.5790公顷农用地借用了2009年度农用地转用指标，而江苏省人民政府在审核发放《543号用地通知》过程中，未尽到审查义务，忽视了借用以往农用地转用指标这一错误做法。更何况，该农用地转用指标也因征地行为的撤销而不复存在，正如《6号复议决定书》所查明事实一样，“2009年《250号征地通知》中涉及本案征地地块的征地批准行为已经被撤销，征地实体批准行为包括农用地转用的批准行为一并被撤销”。所以，《543号用地通知》涉及征收的农用地继续使用2009年度的农用地转用指标，而没有使用应当使用的2011年度土地利用年度计划中确定的农用地转用指标，是没有法律依据的。最终，江苏省人民政府再次自行撤销了自己针对同宗集体土地第二次作出的征地批复。

【经验提示】

用地指标是上级行政机关对下级行政机关用地面积的控制方式，一般情况属于行政机关内部掌握的情况，不易直接获知。对于诸如农用地转用指标等难以知悉的内容，被征收人不妨借鉴本案代理律师的做法，通过行政复议或行政诉讼途径，提请法律监督，借复议机关或人民法院审查之权力，去发现问题，收集、掌握证据，进而形成对自身有利的优势地位。

【相关规定】

《土地管理法实施条例》

第十九条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

第二十条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：

（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。