第6章 进一步加强和完善社会管理格局(2)

从2011年5月1日起，一项为建设服务型政府的创新立法——《深圳市行政服务管理规定》正式施行。该规定在行政服务项目的设定、提供机关及方式、程序、监督检查、法律责任等方面，制定规范管理行政服务地方性法律制度。通过这项立法，政府为公众提供行政服务将成为一种法定职责，行政机关如对符合法定条件的行政服务申请不予受理、不提供或不及时提供都将被追究责任。这部颇具特区特色的立法也填补了中国行政服务立法的一项空白。

三、服务型政府需要法治保障，由控制管理转向提供服务

服务型政府建设不仅需要观念更新，更需要法治保障。“建立服务型政府，意味着政府由原来的单纯控制者和裁判者，转变为引导者和服务者，意味着施政目标完全由行政机关和专家决定，转变为由民众希望和合法期待来决定。政府从以控制管理为要务转变为以提供服务为要务，管理目标由经济领域更多地转移到公共领域。”中国人民大学法学院莫于川教授认为，“服务型政府适应了我国面向工业化与后工业化两个过程一起走的现实，是一种更理性、有效率的政府模式”。

现代政府首先是法治政府，对行政权力的法治控制是现代法治的基本要求。全国政协社会与法制委员会副主任、中国行为法学会副会长张穹指出，“依法履行职责，对法律负责，建设服务型政府，是政府法治的具体体现和重要载体。推进依法行政，关键是提高政府的法治水平，将政府服务纳入法治轨道。”

国家行政学院公共管理教研部教授刘熙瑞认为，服务型政府法治化建设的直接目的，是形成一整套规范公务员服务行为的法律法规。刘熙瑞建议，在服务型政府法治建设上，要做到“问政于民”、“决政于共”、“行政于和”、“监政于公”。其中，“监政于公”包含四层意思：一是政府必须接受公民监督；二是服务过程和内容必须公开；三是监督的标准要体现公平公正；四是发展各种公共渠道，保护人民群众利用网络、报刊等各种传媒监督政府的积极性。

而对于包括湖南为服务型政府立法在内的区域法治建设，司法部副部长张苏军给予充分的肯定。“国家的法治是统一的，国家的法治不等于地方法治的简单相加。从法治国家建设进程来看，不可能在中国这样一个具有13亿人口的经济社会发展不平衡的大国，全国各地在法治建设上齐步走，一朝实现全面法治。”张苏军认为，“只有各地区实现法治建设，依法治国才能从宏观的治国方略转化为具体的实践。可以说没有区域法治建设作为基础，依法治国就永远只是一种政治理想或政治口号。”

“法治”对一个地方的经济社会发展到底有没有作用？有多大作用？会不会一个地方重视法治了，经济发展反而倒退了，改革停滞了，社会不稳定了？国务院法制办公室副主任袁曙宏指出，“湖南近几年的法治实践，给了我信心，给了我一个非常明确、很有说服力的答案，这就是在一个地方推进法治，对推动发展、深化改革、维护稳定具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。”

第三节 上海市探索与实践社会管理新模式

近年来，上海按照中央提出的积极探索现代大城市的社会管理模式，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，提高社会服务和管理水平的要求，结合特大型城市特点，把加强社会管理摆在十分重要的位置，努力探索现代大城市的社会管理模式，取得了一定的成效。

一、深刻认识社会管理面临的新挑战

上海作为产业集中、人口密集、开放度高的经济中心城市，既面临率先“创新驱动、转型发展”，加快“四个中心”（国际经济、金融、贸易、航运）建设的机遇，也更早更多地碰到各种新的社会问题和社会矛盾，社会管理方面出现了一系列新挑战。

第一，新社会阶层不断出现，中等收入群体为主的新社会阶层不断壮大。新行业、新业态、新职业迅速发展，第二产业从业人员比例下降，第三产业从业人员超过50%，小白领、自由职业等非体力劳动者的比例大幅增加。

第二，非户籍常住人口持续快速增长，人口服务和管理不适应的矛盾突出。2010年外地来沪人员近900万人，占常住人口的40%。500万来沪农民工中，“80后”新生代农民工超过半数，正由亦工亦农向全职非农转变、由城乡流动向融入城市转变、由谋求生存向追求幸福转变。上海还居住着30多万外籍人员和港澳台同胞，形成古北、碧云、联洋等国际社区。

第三，特大型城市利益主体多元，新老矛盾交织，利益关系复杂。产业链从国际分工的最高端一直延伸到最低端，收入分配也出现较大差距，加上传统行业差距、地区差距、在职人员与退休人员等收入差距，还有支内支边支疆等群体的利益问题，情况更为复杂。

第四，市民素有海派文化传统，平等、法治、维权等意识不断增强，对传统的社会管理提出挑战。随着家庭财产逐渐增多，城市房屋、土地等资产快速增值，各种利益与维权意识增强，移动通信基站、变电站、垃圾处理场等设施大多出现选址难、建设难现象。市民对政府依法行政的要求提高，工作稍不周密，就可能引发社会矛盾。

第五，社会组织大量涌现，参与社会管理的意愿强烈，发挥好社会组织作用，是必须面对的新课题。上海社会组织每年以20%以上的速度增长。全市有注册登记的社会组织近万家，备案登记的社区群众活动团队2万多个，还活跃着大量的网络社团、高校和企业内部社团。这些社会组织汇集了大量的人力、物力、财力。“单位人”正变成“社会人”，传统行政性社会组织的动员组织能力逐渐弱化。

第六，互联网、新媒体普及面广，城市生活网上网下一体化的特征明显，社会管理领域需要拓展。目前，上海有1200万网民，占常住人口半数以上，18至65岁人口的手机普及率接近100%，网上论坛、博客微博、网上购物等迅速发展，在虚拟社会与现实社会之间，信息、商品、资金的流动已融为一体。

第七，基层社会组织逐步分化，社区居民需求多样化，亟待构建新型基层治理结构。居委会正从行政色彩较浓的基层组织向居民自治组织转变，居委会之外，业委会、物业公司、群众文体团队、志愿者组织大量出现并参与社区治理。

第八，城市化水平显著提高的同时，城市布局调整呈现新趋势。2009年上海城市化水平已达到88.3%。郊区农村城市化明显加快，中心城区人口大量向郊区迁移，外来人口大规模集聚郊区，郊区的形态、产业和人口结构发生质的变化。

二、积极探索现代大城市的社会管理模式

上海努力探索符合特大型城市特点的社会建设和管理新路，重在把握“五个坚持”：坚持以人为本，把促发展和惠民生更加紧密地结合起来，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题；坚持群众路线，相信群众、依靠群众、服务群众，全力做好新形势下的群众工作；坚持改革创新，不断推进社会管理制度建设和体制、机制、方式方法的创新；坚持立足国情市情，实事求是，因地因时制宜，把握和尊重不同发展阶段社会建设和管理的规律；坚持统筹兼顾，充分反映和全面协调好各方面的利益诉求。主要抓了六方面工作。

第一，把保障和改善民生作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，从根本上解决社会问题。坚持实施积极的就业政策，每年新增就业岗位超过50万个；不断完善社会保障体系，市民各类基本社会保障覆盖面达到98%；建立了养老金、最低工资、城乡低保、失业保险金等正常增长机制，不断提高低收入者的收入；着力促进教育公平和义务教育均衡发展，积极推进医药卫生体制改革；加快廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和动迁安置房“四位一体”的住房保障体系建设，帮助中低收入住房困难家庭改善居住条件。第二，把人口管理作为社会管理的基础性工作，积极推动人口管理从以户籍人口为对象向以实有人口为对象转变。实施居住证制度，所有具有稳定职业和稳定住所的来沪人员都可以申办居住证。按照寓管理于服务之中的理念，依托居住证制度构建来沪人员基本公共服务体系。只要持有居住证，来沪人员就可以享受就业服务等公共服务。率先探索“实有人口、实有房屋”全覆盖管理和服务，全面采集全市实有人口、实有房屋的信息，建立全市共享的实有人口信息系统，为加强社会管理创造了基本条件。

第三，以社区建设实体化、管理网格化、党建全覆盖为抓手，夯实社会管理的基础。根据特大型城市特点，不断完善“两级政府、三级管理、四级网络”体制，以街镇为主推进社区建设。在社区党建方面，明确社区（街道）党工委是社区各种组织的领导核心，对社会性、群众性、公益性的工作负全面责任，对区有关职能部门在街道的派出机构实行双重领导和双重管理。在社区内按照行政机关、居民区、驻区单位三条线设立党组织，在组织设置上实现了社区党的工作全覆盖。在公共服务方面，推进“三个中心”全覆盖。社区事务受理服务中心，强调标准化，为群众提供“一门式”办事服务，200多个事项大部分可以当场办结。社区文化活动中心，强调因地制宜，满足群众基本文化需求。社区卫生服务中心，强调保基本，为群众提供便捷实惠的基本医疗卫生服务。在社会管理方面，依托网格化管理开展社区综合执法，快速处置社区各类事务和违章违规行为。

第四，注重源头治理，及时预防和化解社会矛盾。一是推动关口前移。建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制，对涉及群众利益的重大工程、重大政策，把社会风险评估作为政府决策的必须程序。建立旧区改造事前“二次征询”机制，把征询居民动拆迁意愿、征询居民对动拆迁方案的认同度，作为启动旧区改造的先决条件，充分尊重群众意愿。二是建立基层大调解工作体系。以人民调解为基础，加强人民调解、行政调解和司法调解的衔接联动，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态。三是完善信访工作机制。探索信访代理制度，在区县构建了信访代理工作的“三级平台、四级网络”，方便群众维权。建立信访事项核查终结办法，重点解决重信重访、“案结事未了”、“官了民不了”等问题。引入律师作为第三方参与信访，由律师为信访群众提供法律服务，指导群众依法维权。

第五，积极引导公众参与社会管理，完善基层党组织领导下的群众自治机制。一是理顺基层治理关系。出台一系列文件，修订《住宅物业管理规定》，规范居委会、业委会、物业公司的关系，明确业委会在居委会监督指导下开展活动，居委会要在业委会人选把关、维修资金使用监管、物业公司选聘等方面加强管理。二是增强居委会自治能力。对全市3000多名居委会主任进行集中培训，优化居委会队伍结构，动员退居二线或刚退休的党员干部参与居委会选举，鼓励属地的高校毕业生通过法定程序进入居委会工作。三是广泛开展基层民主自治实践。全市95%以上的居委会建立听证会、协调会、评议会制度，让群众自己管理自己的事。在落实“三会”制度的基础上，鼓励基层因地制宜开展民主自治，完善居委会的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督功能。

第六，培育发展和管理监督并重，发挥社会组织协同社会管理的作用。一手抓培育扶持。建立政府购买服务机制，引导社会组织参与社会管理和服务。探索开展公益创投和公益招投标，鼓励社会组织针对社会需求，开发民生服务和公益项目。建立社会创新孵化园，以孵化公益项目的形式，培训公益创业者和社会组织从业人员。一手抓规范引导。探索相近行业相互融合的枢纽式联合管理，将业务主管单位的职能授权给枢纽组织，由枢纽组织按行业、区域管理和服务其他社会组织。推进专业社工队伍建设，将专业社工组织引入青少年社区纠正、禁毒帮教等领域，发挥专业社工在社会管理中的作用。

三、提高特大型城市社会管理的科学化水平

第一，突出三个始终坚持。始终坚持以人为本、执政为民，从严治党、从严治政，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。始终坚持群众路线，尊重群众意愿，维护群众权益，动员群众参与，把群众满意不满意作为评估加强和创新社会管理成效的标准，不断增强社会管理工作的针对性和有效性。始终坚持依法治理，加强社会法制建设，深入推进依法行政，引导群众理性合法表达诉求，把社会管理纳入法治化轨道。

第二，重视社会管理制度创新。切实推进从重政府包揽、轻多方参与的社会管理模式向政府主导、社会多方共同参与的社会治理模式转变。从制度上划清政府、社会、市场的职责，坚持在党委领导下，加快政府行政管理体制改革，强化政府社会管理职能，着力提高社会组织自我发展和服务社会的能力，充分鼓励公众参与公益活动和社会公共事务。夯实基层基础，提高基层服务和管理的能力和活力。充分把握特大型城市社区建设的特点，在街道层面推动社区共治，促进基层管理力量整合联动，提高为市民服务的水平；在居委会层面推动基层民主自治，支持群众自我管理、自我教育、自我服务。