第1章 概述

1.1 安全生产应急管理

应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件（包括自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四类）的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。

应急管理是对突发事件的全过程管理，根据突发事件的预防、预警、发生和善后四个发展阶段，应急管理可分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个过程。应急管理又是一个动态管理，包括预防、预警、响应和恢复四个阶段，均体现在管理突发事件的各个阶段。应急管理还是个完整的系统工程，主要概括为“一案三制”，即突发事件应急预案，应急机制、体制和法制。

安全生产应急管理是应急管理的重要组成部分，是个人或组织通过预测、预警、准备、反应、恢复、总结等措施，防范可能发生的安全生产事故，处理已经发生的安全生产事故，以达到减轻损害，甚至将危险转化为机会的目的。

1.1.1 安全生产应急管理的内涵与基本任务

根据风险控制原理，风险大小是由事故发生的可能性及其后果严重程度决定的。事故发生的可能性越大，后果越严重，则该事故的风险就越大。因此，控制事故风险的根本途径有两条：第一条是事故预防，防止事故的发生或降低事故发生的可能性，从而达到降低事故风险的目的。然而，由于受技术发展水平、人的不安全行为以及自然客观条件（包括自然灾害）等因素影响，要将事故发生的可能性降低至零，即做到绝对安全，是不现实的。事实上，无论事故发生的概率降低至多低，事故发生的可能性仍然存在，而且有些事故一旦发生，后果将是灾难性的，如印度博帕尔事件、前苏联切尔诺贝利核电站泄漏等。那么，如何控制这些发生概率虽小、后果却非常严重的重大事故风险呢？无疑，应急管理成为第二条重要的风险控制途径。

安全生产应急管理工作必须首先立足于防范事故的发生，要从安全应急管理的角度，着重做好事故预警、加强预防性安全检查、搞好隐患排查整改等工作，不断提高事故处置水平。

1.完善安全生产应急预案体系

各级安全生产监督管理部门及其他负有安全监管职责的部门在政府的统一领导下，根据国家安全生产事故有关应急预案，分门别类制订本地区、本部门、本行业和领域的各类安全生产应急预案。各生产经营单位要按照《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》，制定应急预案，建立健全包括集团公司（总公司）、子公司或分公司、基层单位以及关键工作岗位在内的应急预案体系，并与政府及有关部门的应急预案相互衔接。

各级安全生产监督管理部门把安全生产事故应急预案的编制、备案、审查、演练等作为安全生产监督、监察工作的重要内容，通过应急预案的备案、审查和演练，提高应急预案的质量，做到相关预案相互衔接，增强应急预案的科学性、针对性、实效性和可操作性。依据有关法律、法规和国家标准、行业标准的修改变动情况，以及生产经营单位生产条件的变化情况、预案演练过程中发现的问题和预案演练的总结等，及时对应急预案予以修订。

2.健全和完善安全生产应急管理体制和机制

落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的关于安全生产应急救援体系建设重点工程。

各级安全生产监督管理部门都要明确应急管理机构，落实应急管理职责，及时完成省、市两级安全生产应急救援指挥机构的建设。应急救援任务重、重大危险源较多的县也要根据需要建立安全生产应急救援指挥机构。做到安全生产应急管理指挥机构、职责、编制、人员、经费五落实。

理顺各级安全生产应急管理机构与安全生产应急救援指挥机构、安全生产应急救援指挥机构与各专业应急救援指挥机构的工作关系。

加强各地区、各有关部门安全生产应急管理机构间的协调联动，积极推进资源整合和信息共享，形成统一指挥、相互支持、密切配合、协同应对事故灾难的合力。要发挥各级政府安全生产委员会及其办公室在安全生产应急管理方面的协调作用，建立安全生产应急管理工作的协调机制。

3.加强安全生产应急队伍和能力建设

依据全国安全生产应急救援体系总体规划，依托大中型企业和社会救援力量，优化、整合各类应急救援资源，建设国家、区域、骨干专业应急救援队伍。加强生产经营单位的应急能力建设，形成以企业应急救援力量为基础，以国家级区域专业应急救援基地和地方骨干专业队伍为中坚力量，以应急救援志愿者等社会救援力量为补充的安全生产应急救援队伍体系。各地区、各部门要编制本地区、本行业安全生产应急救援体系建设规划，并纳入本地区、本部门经济和社会发展规划之中，确保顺利实施。

各类生产经营单位要按照安全生产法律法规要求，建立安全生产应急救援组织。大中型矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、贮存单位，以及具有重大危险源的生产经营单位应当建立专职安全生产应急救援队伍。其他小型高危险生产经营单位没有建立专职安全生产应急救援队伍的，要指定兼职应急救援人员，并与专业安全生产事故应急救援队伍签订应急救援协议。其他生产经营单位应根据预案实施的需要，建立必要的应急救援指挥机构和专兼职的应急救援队伍。

统筹规划，建设具备风险分析、监测监控、预测预警、信息报告、数据查询、辅助决策、应急指挥和总结评估等功能的国家、省（区、市）、市（地）安全生产应急信息系统，实现各级安全生产应急指挥机构与相关专业应急指挥机构、国家级区域应急救援（医疗救护）基地以及骨干应急救援（医疗救护）机构间的信息共享。应急信息系统建设应结合实际，依托和利用安全生产通信信息系统和有关办公信息系统资源，规范技术标准，实现互联互通和信息共享，避免重复建设。

4.建立健全安全生产应急管理法律法规及标准体系

加强安全生产应急管理的法制建设，逐步形成规范的安全生产事故灾难预防和应急处置工作的法律法规和标准体系。认真贯彻《安全生产法》和《突发公共事件应对法》，认真执行国务院《关于全面加强应急管理工作的意见》和《国家突发公共事件总体应急预案》，抓紧做好《安全生产应急管理条例》的立法准备工作和公布后的具体实施工作。要抓紧研究制定安全生产应急预案管理、救援资源管理、信息管理、队伍建设、培训教育等配套规章规程和标准，尽快形成安全生产应急管理的法规及标准体系。

各地区、各有关部门要依据有关法律、法规和标准，结合实际制定并完善安全生产应急管理的地方和部门法规规章及标准。生产经营单位要建立和完善内部应急管理的规章制度。

5.坚持预防为主、防救结合，做好事故防范工作

切实加强风险管理、重大危险源管理与监控，做好事故隐患的排查整改工作。建立预警制度，加强事故灾难预测预警工作，要定期对重大危险源和重点部位进行分析和评估，对可能导致安全生产事故的信息要及时进行预警。

充分发挥安全生产应急救援队伍的作用，坚持“险时搞救援，平时搞防范”的原则，建立应急救援队伍参与事故预防和隐患排查整改的工作机制。组织矿山、危险化学品及其他相关救援队伍参与企业的安全检查、隐患排查、事故调查、危险源监控以及应急知识培训等工作。国家级区域救援基地和骨干救援队伍要发挥辐射带动作用，根据自身特点和优势，广泛开展技术业务咨询和服务，帮助企业特别是中小企业做好相关工作。

以生产经营单位、社区和乡镇为重点加强基层和现场的应急管理工作。从建立健全应急预案、建立救援队伍、加大应急投入、完善救援保障、普及应急知识等方面入手，将各项工作落实到各环节、各岗位，全面加强基层安全生产应急管理工作，提高第一时间的应急处置水平和能力。

6.做好安全生产事故救援工作

按照国务院办公厅加强和改进突发公共事件信息报告工作的要求，做好信息报告等工作。对重特大事故灾难信息、可能导致重特大事故的险情，或者其他灾害和灾难可能导致重特大安全生产事故灾难的重要信息，各级安全生产监督管理部门、其他有关部门和各生产经营单位要及时上报并密切关注事态发展，做好应急准备和处置工作。

发生事故的单位要立即启动应急预案，组织现场抢救，控制险情，减少损失。要在各级政府的统一领导下，依靠科技手段，加强事故发展趋势预测工作，发挥专家的作用，科学制定事故现场救援方案。同时，建立事故应急救援的现场组织工作机制，加强协调配合，有效组织各类应急救援队伍和救援力量，调集救援物资与装备，开展应急救援工作。各级安全生产监督管理部门及其应急指挥机构要会同有关部门加强对事故现场救援的具体组织、指导、协调工作。

高度重视安全生产事故灾难的信息发布、舆论引导工作，为处置事故灾难营造良好的舆论环境。坚持正面宣传，及时、准确发布信息，正确引导舆论。充分发挥中央和地方主流新闻媒体的舆论引导作用，同时安全监管系统及各行业内各类媒体也要积极发挥作用。

安全生产事故灾难善后处置工作结束后，现场应急救援指挥部要分析总结应急救援经验教训，提出改进建议。各级安全生产监督管理部门和其他有安全监管职责的部门要对所辖区域内安全生产事故灾难的处置、相关防范工作和应急管理工作进行评估，及时改进工作，提高应急管理工作水平。

7.加强安全生产应急管理培训和宣传教育工作

将安全生产应急管理和应急救援培训纳入安全生产教育培训体系。在有关注册安全工程师、安全评价师等安全生产类资格培训，以及特种作业培训、企业主要负责人培训、安全生产管理人员培训和市、县政府部门负责人的培训中增加安全生产应急管理的内容。分类组织开发应急管理和应急救援培训适用教材，加强培训管理，提高培训质量。生产经营单位要加强对从业人员的应急管理知识和应急救援内容的培训，特别是要加强重点岗位人员的应急知识培训，提高现场应急处置能力。

充分发挥出版、广播、电视、报纸、网络等文化宣传力量的作用，通过各种有效方式，加大宣传力度。要使安全生产应急管理的法律法规、应急预案、救援知识进企业、进机关、进学校、进社区，普及安全生产事故预防、避险、自救、互救和应急处置知识，提高生产经营单位从业人员救援技能，增强社会公众的安全意识和应对事故灾难的能力。

8.加强安全生产应急管理支撑保障体系建设

依靠科技进步，提高安全生产应急管理和应急救援水平。成立国家、专业、地方安全生产应急管理专家组，对应急管理、事故救援提供技术支持；依托大型企业、院校、科研院所，建立安全生产应急管理研究和工程中心，开展突发性事故灾难预防、处置的研究攻关；鼓励、支持救援技术装备的自主创新，引进并充分利用先进救援技术和装备，提高应急救援装备的科技含量。

建立政府、企业、社会相结合的多方共同支持的安全生产应急保障投入机制。各级安全生产监督管理部门和其他负有安全监管职责的部门要根据国家有关规定，积极争取将安全生产应急管理和应急救援需要政府负担的经费，纳入本级财政年度预算。制定安全生产应急救援队伍有偿服务的指导意见和管理办法，建立安全生产应急救援队伍正常的经费渠道。企业要建立安全生产应急管理的投入保障机制。

加强与有关国家、地区及国际组织在安全生产应急管理和应急救援领域的交流与合作，积极参与国际矿山救援技术竞赛以及国际安全生产应急救援活动，密切跟踪研究国际安全生产应急管理发展的动态和趋势，开展重大项目的研究与合作。组织国际交流和学习培训，学习、借鉴国外事故灾难预防、处置和应急体系建设等方面的有益经验。

1.1.2 安全生产应急救援体系结构

根据有关应急救援体系基本框架结构理论，并针对我国目前安全生产应急救援方面存在的主要问题，通过各级政府、企业和全社会的共同努力，建设一个统一协调指挥、结构完整、功能齐全、反应灵敏、运转高效、资源共享、保障有力、符合国情的安全生产应急救援体系，以有效应对各类安全生产事故灾难，并为应对其他灾害提供有力的支持。按照《我国安全生产应急救援体系总体规划方案》的要求，我国安全生产应急救援体系的结构如图1-1所示。

我国安全生产应急救援体系主要由组织体系、运行机制、支持保障系统以及法律法规体系等部分构成。

组织体系是我国安全生产应急救援体系的基础，主要包括应急救援的领导与决策层、管理与协调指挥系统和应急救援队伍及力量。

运行机制是我国安全生产应急救援体系的重要保障，目标是实现统一领导、分级管理，条块结合、以块为主，分级响应、统一指挥，资源共享、协同作战，一专多能、专兼结合，防救结合、平战结合，以及动员公众参与，以切实加强安全生产应急救援体系内部的应急管理，明确和规范响应程序，保证应急救援体系运转高效、应急反应灵敏，取得良好的抢救效果。

支持保障系统是安全生产应急救援体系的有机组成部分，是体系运转的物质条件和手段，主要包括通信信息系统、培训演练系统、技术支持保障系统、物资与装备保障系统等。

法律法规体系是应急体系的法制基础和保障，也是开展各项应急活动的依据，与应急有关的法律法规主要包括由立法机关通过的法律、政府和有关部门颁布的规章、规定以及与应急救援活动直接相关的标准或管理办法等。

同时，应急救援体系还包括与其建设相关的资金、政策支持等，以保障应急救援体系的建设和体系的正常运行，如图1-2所示。

1.1.3 应急管理业务

1.预警预防

（1）预测

建立、完善预测预警机制，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。对重点防范单位的监控，对可能引发重大事故的险情，或者其他灾害、灾难可能引发安全生产事故灾难的重要信息应及时上报。

（2）接警、报警

安全生产事故出现征兆或发生时，知情单位或个人应当立即通过安全生产事故应急报警电话或值班电话和其他各种途径报告，不得隐瞒、缓报、谎报。

（3）预警

各地、各部门安全生产应急部门接到可能导致安全生产事故灾难的信息后，按照应急预案及时研究确定应对方案，并通知有关部门、单位采取相应行动，预防事故发生。

2.应急响应和处置

（1）先期处置

安全生产事故发生后，发生事故的生产经营单位应当迅速组织人员开展自救；事故发生地人民政府、当地有关部门和单位在及时上报安全生产事故情况的同时，要对事故进行先期应急处置，根据需要组织群众开展自救互救。

（2）分级响应

Ⅰ级应急响应由国务院安委会办公室或国务院有关部门组织实施，国家安全生产应急救援指挥中心按照预案全力以赴组织救援和配合救援工作，并及时向上级报告救援工作进展情况。

Ⅱ级应急响应行动由省安全生产委员会组织实施，省安全生产应急救援指挥中心具体执行协调处置任务。

Ⅲ级及以下应急响应行动由地市人民政府组织实施，地市安全生产应急救援指挥中心具体执行协调处置任务。

（3）基本响应

安全生产事故灾难应急预案启动后，安全生产应急救援指挥中心根据指令，组织、指挥、协调各有关部门、单位和专业应急队伍，开展抢险救援、现场监测、医疗救护、人员疏散、治安警戒、交通管制、工程抢险、安全防护、社会动员、损失评估等应急处置工作。

（4）指挥与协调

根据事故灾难的情况开展应急救援协调工作，通知有关部门及其应急机构、救援队伍，由现场指挥部统一指挥，密切配合，共同实施抢险救援和紧急处置行动。

（5）信息发布

国务院安委会办公室合同有关部门具体负责特别重大、重大安全生产事故灾难的信息发布。

（6）应急结束

事故应急处置工作结束，应急救援队伍撤离现场，报省或市应急委员会批准应急结束。

3.灾后恢复

（1）善后处置

包括人员安置、安抚，征用物资补偿，污染物收集、清理与处理，调拨救助资金和物资等事项。

（2）事故调查与评估

各级安全生产应急救援指挥机构及时总结事故灾难抢救工作的经验和教训。

（3）恢复重建

根据受灾地区恢复重建计划，组织实施恢复重建工作。

4.应急保障

应急保障包括两个方面：一方面是常态时对应急队伍、储备物质、救援装备、交通运输、通信设施、医疗救护、救援资金、治安维护、人员防护等应急资源的管理和调度。另一方面是在非常态时配置事件所需资源，生产保障计划，并对资源的状态进行跟踪、反馈，保证资源及时到位。同时为提高全民安全生产防范意识和加强应急救援应对能力，必要时进行宣传、培训和演习，同时进行应急预案全过程监督检查。

1.1.4 主要业务流程

安全生产应急平台建设业务范围覆盖了应急救援管理的全部过程，内涵包括应急管理（Emergency Management）、应急响应（Emergency Response）、应急评估（Emergency Evaluation）、应急救援（Emergency Relief）、灾后恢复（Post-disaster Recover）五个环状闭合过程，见图1-3。

业务内涵中的应急管理针对日常业务，属于应急准备阶段，内容包括应急资源管理、应急预案管理、应急演练信息管理和预测预警信息管理等。而应急响应、应急评估、应急救援、灾后恢复属于战时业务，具体业务对象包括响应阶段的接处警信息管理、联合指挥协调管理、现场信息采集与交互、应急资源调度管理、应急辅助决策支持、应急信息发布等；恢复阶段的灾情统计分析、受灾补助管理和应急救援案例管理等。

因此，从应急流程业务之间的关联上来讲，业务内涵的五个过程又可以定义为三个业务流程：突发事故应急救援指挥流程、日常应急准备流程、模拟应急演练流程。这三个流程的业务关系如图1-4所示。

1.日常应急准备流程

日常应急管理要建立并完善预防、预测预警机制，开展风险分析，及时找到安全隐患，做到早发现、早报告、早处置。根据应急需求，制定和实施应急保障规划，对应急救援软件系统、应急硬件设施进行定期检查和维护，对应急队伍、应急基地进行补充、完善，对救援装备、物资等进行购买、维护，确保安全生产事故发生时，这些应急资源能够立即投入使用，并能够源源不断支持事故救援。具体流程见图1-5，需要指出的是，图中各种业务并没有严格的先后顺序，可以交叉进行。

2.安全生产事故应急救援指挥流程

安全生产事故发生后，根据事故等级和响应程序，各级安全生产应急救援指挥中心按专项预案，迅速下达应急处置命令，组织、协调、指挥各有关部门、单位、专业应急队伍及现场指挥部，及时有效地进行处置，控制事态，流程如图1-6。

（1）安全生产事故发生单位及时向安全生产应急平台和上级部门报告安全生产事故灾难基本情况、事态发展和救援的进展情况。

（2）根据应急级别响应，相应拟定现场指挥部成员名单，及时组建现场指挥部。

（3）开通与事故灾难发生地市、县（区）应急救援指挥机构、现场应急救援指挥部、相关专业应急指挥机构、相关专业事故专家组的通信联系，随时掌握事态发展情况。

（4）根据有关部门和专家的建议，通知相关应急救援队伍和基地随时待命。

（5）派出有关人员和专家赶赴现场参加、指导现场应急救援，必要时派遣专业应急力量实施增援；开启移动式指挥设备，为上级安全生产应急救援指挥中心与事故现场联系提供应急保障。

（6）需要有关应急力量支援时，向上级安全生产应急机构及有关部门提出请求。

（7）组织协调重大、特别重大安全生产事故灾难应急救援工作时，按政府领导的决定，协调落实有关事项。

（8）安全生产事故救援结束后，事故发生单位和当地安全生产应急救援指挥中心组织力量进行应急恢复，并报上级安全生产应急救援指挥中心申请应急结束，进行应急总结。

3.模拟应急演练流程

模拟应用演练业务流程是安全生产事故应急救援指挥业务流程在日常应急管理中的一个特例，和图1-6类似。