第一节 西部农村特困儿童群体和儿童救助制度

按照联合国《儿童权利公约》，儿童通常是指十八岁以下的任何人。我国法律将儿童界定为十四岁以下的群体。这一群体对社会发展的重要性就如丘吉尔所言：一个国家最好的投资是给自己的婴儿喂奶。同时，儿童群体因其生理与心理发展对如家庭、学校、社区等外在社会环境的依赖性，极易受到外在经济社会发展变化的冲击而陷入特殊困境之中。每一个社会的儿童都易陷入困境，但是不同经济社会背景使特困儿童的表现形式不同。社会主义市场经济体制、城乡户籍制度等多种具有中国特色的制度背景决定了中国特殊困境儿童类型的多元性和复杂性。因而在当前，我国特困儿童的类型有多种，在已有政策和相关研究中出现的类型有20多个，主要有单亲家庭儿童、被遗弃儿童（弃婴）、残疾儿童、贫困儿童、流浪儿童、留守儿童、家暴儿童、艾滋病致残儿童、被拐儿童、服刑人员子女、童工、特殊儿童、犯罪儿童、弱势儿童、问题儿童、失依儿童等。不同学者和政府部门依据其关注的对象，对特定类型的特困儿童现状展开了调查研究。

一 西部农村各类型特困儿童现状

因中国经济发展的区域特征和城乡差别，西部农村地区成为中国经济社会发展相对落后地区。外部经济社会发展状况直接影响西部农村儿童的生存与发展状态。许多针对西部农村儿童生存与发展状况的研究结果显示，西部农村特困儿童面临的问题已成为我国经济社会发展中的重要问题，他们的生存状态已经成为西部经济社会发展的严重阻碍。

从基本生存资源角度来看，西部农村贫困儿童数量远多于其他地区。据对中国贫困儿童的相关调查，截至2013年，我国儿童有17.6%处于贫困线以下，数量大约为4008万人。其中，处于绝对贫困状态的儿童大约有1080万人。而且农村地区儿童贫困率明显高于城市。其中，西部农村儿童贫困情况尤为突出。在西部，农村儿童陷入绝对贫困状态的比例高达12.15%，约为东部地区的4倍；至于农村儿童陷入相对贫困状态的比例，西部是东部的3倍。[1]

从中国留守儿童分布区域来看，西部农村地区是中国留守儿童高度集中的地区。中国留守儿童数量庞大，相关调查结果显示，2012年全国已有超过6000万名留守儿童。其中，四川留守儿童占比最大，达到11.34%；从农村留守儿童占农村儿童的比例来看，西部省份，如四川、重庆等已超过50%，广西、贵州也超过40%。[2]专门针对中西部留守女童的调查研究显示，留守女童具有五大特点，面临十大风险，五大特点体现在整体劣势、心理劣势、照顾风险、劣势持久性以及初中阶段留守负面影响等方面，十大风险则表现为独自居住比例显著上升、生活照顾细致程度显著下降、课业辅导情况显著恶化、卫生习惯整体不佳、营养保障水平显著下降、压力纾解效果明显不高、初中及以下留守女童的疾病看护水平显著下降、心理健康状况明显弱化、初中及以上留守女童的日常受侵害风险有所增长、家务负担显著增长。[3]

我国孤儿区域分布特点与留守儿童类似，农村孤儿数量多于城市，西部地区孤儿率高于其他地区。我国孤儿群体数量庞大，我国首次对孤儿的调查显示，在全国57.3万名孤儿中，农村的孤儿数量远远超过城市，共49.5万人，占孤儿总数的86.3%。从我国孤儿分布区域来看，农村地区孤儿数量占全国孤儿数量的九成。从孤儿数量占人口数量比重来看，西部地区一些省份的孤儿率远高于经济环境好的地区，例如西藏、青海孤儿率在13‰以上，而北京、上海的孤儿率只有1‰。[4]

流浪儿童也是特困儿童群体中的一个类别。调查发现，在我国，流浪儿童的数量在15万名左右。流浪儿童流出及流入的区域明显，总体趋势表现为从农村流向城市、从经济落后地区流向经济发达地区。流浪儿童中有83.3%来自农村，其中，又以来自中西部省份的流浪儿童为主，如四川、广西、贵州、新疆、湖南、河南、安徽等省份。[5]

从已有相关调查研究结果来看，西部农村地区已成为我国特困儿童的主要集中区域。由于我国还处在转型发展时期，存在地区发展不平衡和城乡发展不平衡现象，而西部农村地区又是地区发展不平衡和城乡发展不平衡的交会点，这决定了西部农村地区政府、社区及家庭对特殊困难儿童社会救助资源不足。因此，对西部农村特困儿童进行有效的社会救助，对缩小城乡发展差距、全面建成小康社会具有重要意义。但是，特困儿童类型的多元化和复杂性导致无论在具体实践中还是在理论分析中，特困儿童概念界定存在各种纷争，各方难以达成共识，对特困儿童社会救助政策制定和具体救助措施实施形成了阻碍。

二 西部农村特困儿童社会救助的政策、实践与缺陷

在我国儿童福利制度逐渐普惠化过程中，西部农村特困儿童社会救助的相关政策和社会救助的实践也在逐步完善和丰富中，政府职能的转变、社会慈善组织的建立和个人参与水平的提高等极大提升了西部农村特困儿童的救助水平，但同时仍旧存在不少问题。

（一）西部农村特困儿童社会救助的政策与实践

西部农村特困儿童的社会救助资源来源于政府、社会慈善组织和个人，其中政府承担了主要的救助责任。政府制定社会政策，构建西部农村儿童救助制度体系，提供资物与服务，主导对特困儿童的社会救助。按照政府机构纵向层次和横向职能，西部农村特困儿童社会救助政策和相关部门负责的社会救助内容主要有如下方面。

全国人大通过制定关于儿童和特困儿童的法律来保护他们的权益，普适性的法律有《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国母婴保健法》。针对特定儿童群体的权益保护法律有《中华人民共和国收养法》《中华人民共和国残疾人保障法》等。国务院成立妇女儿童工作委员会专门研究有关儿童的工作。国家出台的针对儿童普适性需求满足的政策法规有《疫苗流通和预防接种管理条例》《学校卫生条例》《禁止使用童工的规定》《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》等；针对特困儿童的政策条例有《关于加快实现社会福利社会化的意见》《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》《中华人民共和国残疾人教育条例》等。

国务院各部委也针对儿童需求颁布管理条例：国家教育委员会、公安部制定的《流动儿童少年就学暂行办法》，卫生部颁布的《学生集体用餐卫生监督办法》《妇幼卫生工作条例》，民政部颁布的《中国公民收养子女登记办法》《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》《社会福利机构管理暂行办法》《残疾人社会福利机构基本规范》《儿童福利机构基本规范》《流浪未成年人救助保护机构基本规范》，以及《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》《未成年犯管教所管理规定》《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件的若干规定》。而且国务院各部委也设立相关部门专门负责儿童福利与救助工作：民政部社会福利和社会事务司负责制定孤残流浪等处境困难儿童的社会福利救助方针、政策、规章并指导实施；教育部基础教育司负责儿童的学前与义务教育工作；司法部负责预防未成年人犯罪及未成年人犯罪的处理、教育工作；国家卫生健康委员会妇幼保健与社区卫生司负责婴幼儿的计划免疫和卫生保健工作。

在地方政府层面，地方政府各职能部门与中央各部门相对应，除了执行中央及各部门制定的救助政策外，西部各省份根据本省份所辖区域特困儿童的具体情况也会提供有针对性的社会救助，如四川凉山彝族自治州专门针对本州孤儿制定的《关于进一步加强我州孤儿救助保障工作的实施意见》；四川省残联、省卫计委和省财政厅联合制定的《四川省0—6岁残疾儿童康复救助项目实施方案》已正式出台，2016～2020年，四川省每年为1000名家庭经济困难的0～6岁残疾儿童提供手术、康复训练和辅具适配服务，残疾儿童康复救助标准最高每人不超过3万元；贵州省2015年制定了《关于进一步加强留守儿童困境儿童关爱救助保护工作的实施意见》，意见将留守儿童困境儿童界定为“因父母离开所在县域范围外出务工三个月以上、留在户籍地（或常住所在地）单独生活或与祖父母外祖父母等亲属生活学龄前及义务教育适龄阶段的留守儿童，因家庭或自身原因面临生存困境、监护困难、成长障碍的困境儿童（包括流浪乞讨、事实上无人抚养、受艾滋病影响、服刑在戒人员子女、贫困家庭患重病等）”，并提出“按照精准界定、精准排查、精准识别，健全留守儿童困境儿童信息库，建立上下衔接、条块互动的信息监管平台”工作任务；云南省通过政府购买社会服务方式，来改善特困儿童的处境，如2014年由云南青基会与连心社区照顾服务中心携手合作的“大爱之行——困境流动儿童及家庭陪伴计划”项目，主要以社区为平台，以购买民办社工机构服务为主要方式，提供示范性专业社会工作服务，带动改善受助人员的生活状况，提升受助人员的发展能力，推动构建人性化的专业社会支持与保护网络。

在群众团体方面，共青团中央设有少年部，专门负责全国少年儿童的教育培养以及校内外面向儿童的保护工作；妇联设有儿童部，具有教育和保护少年儿童的职责；全国及各省份设立未成年人保护委员会，依法保护未成年人的合法权益，为儿童提供法律的、社会的帮助；全国建有统一的中国少年先锋队，通过开展丰富多彩的活动，促进儿童健康成长；在中小学设辅导员、卫生保健员等，直接面向儿童，全面提高儿童的素质；各地还建设了少年宫、青少年体育俱乐部、公共图书馆、文化馆等设施，为儿童娱乐、学习和全面发展提供场地和条件；各级政府及团体兴办儿童福利院和流浪儿童救助保护中心，为失依儿童提供救助。

在社会层面，为特困儿童提供社会救助的组织有半官方的中华慈善总会、中国青少年发展基金会和红十字会以及各种民间慈善组织，这些组织针对儿童提供应对特定困难的社会救助，如对残疾儿童提供医疗救助、对失学儿童提供教育救助等。个人或是基于同情、人道主义、价值观念或社会关系等，也为西部农村特困儿童提供特定社会救助，如志愿者西部支教。

根据政府、社会和个人对特困儿童救助实践，将之与西部农村特困儿童的需求相对应，以制度化社会救助为主，我们可以大致将西部农村特困儿童的救助实践归纳如下，具体见表1-1。

表1-1 西部农村特困儿童社会救助实践

（二）西部农村特困儿童救助实践的缺陷

中国的社会救助基本由地方政府管理和拨款，救助给付由社区机构决定和输送[6]，基层政府职能部门分割、救助的补缺取向等因素导致基层政府在西部农村特困儿童社会救助的实践存有如下缺陷。

1.多头治理、缺乏协调

基层政府对西部农村特困儿童的救助以民政部门为主，但同时还有很多政府部门依据职能开展救助活动，涉及农村特困儿童救助的基层政府部门有民政局、教育局、团委、妇联等。民政局负责特困儿童生活救助、医疗救助和社会组织管理等，并协调社会组织开展救助活动，如协助儿童福利示范区的建设；教育局为特困儿童提供教育救助，协调慈善组织开展相关教育救助活动，如四川某县教育局协助和监管福爱基金会开办助学班；如团委链接资源，建设留守儿童之家；妇联于六一儿童节开展针对农村特困儿童的慰问活动等。从基层政府各部门提供的农村特困儿童救助资源来看，救助资源涉及特困儿童的多种需求，许多救助资源相互重合，以西部某县对农村特困儿童的教育救助为例，该县教育局提供教育救助，团委联系香港苗圃行动项目、青基会等公益组织开展对特困儿童的教育救助活动，妇联联系FXB项目开展对艾滋孤儿的教育、医疗、关爱、永久家庭等救助活动。但各部门开展的救助活动相互之间独立运作，按照条块化的行政组织体系来传递，如香港苗圃行动项目进入某县开展救助的方式是从省团委到县团委，FXB项目由省妇联推荐到县妇联。

基层政府各部门相互重叠的救助资源通过条块化的行政体系来传递，不仅容易导致救助资源重叠与交叉，不能充分发挥救助资源的效用，还可能由于受政绩观影响，政府部门有将救助资源集中配置、打造特困儿童救助示范点的冲动。

2.采用类型确定救助对象可能会导致部分西部农村特困儿童被忽略

基层政府采用类型确定农村特困儿童的方式虽然标准明确、易于操作，但其缺陷也是显然易见的，如果类别概括不全则会导致实际处于特殊困境的部分儿童被排除在救助对象之外。如笔者对西部某村调研时，遇到一户家庭，父母双方都是吸毒人员，家里一贫如洗，子女的生活依赖亲戚朋友的接济，依照类别来选择特困儿童，该户儿童不具有享有特困儿童补助的资格。

3.重资物而轻服务

基层政府对农村特困儿童的救助重点在于基本生存需求的满足。如将救助资源按照资物与服务来分类，西部农村特困儿童能获得的制度化的资物救助资源主要是最低生活保障费用，获得的制度化的服务资源主要有教育救助和医疗救助。政府对救助资源监管的注意力集中在救助资金方面，如民政部通过全国儿童福利信息管理系统对孤儿基本生活费发放进行监管，各省份出台对农村低保和医疗救助资金的监管文件等。但在农村特困儿童心理和精神层面的救助上，不仅缺乏制度化的救助服务，而且对有限的心理和精神服务资源也不够重视，如西部某村的儿童福利示范区活动中心由于无专人管理不能开展活动，经常处于关闭状态。

4.救助资源传递人员不足，缺乏专业性

西部农村特困儿童救助资源主要通过基层政府民政部门来传递，在县一级民政局并没有专设科室来管理农村特困儿童救助，而是将农村特困儿童社会救助划归到其他科室兼管，如某县民政局将特困儿童救助划到办公室，由办公室副主任兼管，团委和妇联同样如此，只有一些县教育局设立了特困儿童教育救助办公室来协调救助活动。负责特困儿童救助的基层政府工作人员严重不足，而且现有基层政府工作人员缺乏专业知识，还采用传统救助工作形式，“查查账、发发钱”[7]，不能在救助前对农村特困儿童需求进行评估，无法在救助活动中提供专业指导，也无能力在救助后对效果进行评估。

5.特困儿童相关政策、法律法规不健全

虽然在特困儿童救助的各领域，中央和地方相关部门陆续出台了相关政策、法律法规，但是这些政策、法律法规对特困儿童救助方面的规定大多停留在宏观层面，缺乏实际操作性。同时，我国缺乏一部专门针对儿童保护的法律，导致现在有关儿童保护的规定由不同部门制定，支离破碎，难以有效形成制度合力。例如，对残疾儿童的权益保护体现在《中华人民共和国残疾人保障法》中，有关儿童收养的规定则包含在《中华人民共和国收养法》中。[8]

三 问题提出

我国特困儿童数量及分布都表明，经济社会的发展与儿童生存和发展的环境存在一定冲突，其中西部农村特困儿童尤甚。为更好地对特困儿童进行救助、提升他们的福利水平以促进特困儿童发展，我国儿童福利相关政策与实践正朝着普惠制儿童福利努力，政府制定了具有针对性的社会政策和对特困儿童逐步采取分类救助的方式。

针对贫困儿童的救助主要有由中国青基会发起组织实施的“希望工程”、由中国儿童少年基金会发起的“春蕾计划”、贫困家庭儿童专项救助活动“蓝天计划”；针对孤残儿童社会救助的主要有由民政部和国家发改委联合编制的《“十一五”儿童福利机构建设规划》及民政部印发的《“儿童福利机构建设蓝天计划”实施方案》，民政部在全国实施的“残疾孤儿手术康复明天计划”，中国儿童少年基金会启动的“孤儿保障大行动”，中国红十字基金会启动的“地震灾区肢残儿童关爱行动”；针对流浪儿童救助保护探索出街头流动救助、职业培训、家庭寄养等新的救助方式，形成了流浪儿童救助保护的工作模式，各省份也依据当地情况积极探索本地流浪儿童救助模式，如郑州市建立的街头全天候救助点和类家庭救助保护模式，长沙市建立的“大房子”救助保护模式等；针对留守儿童的救助主要有团中央等部门开展的“共享蓝天”全国关爱农村留守流动儿童大行动、民政部组织救助管理站深入留守儿童聚集的农村开展留守儿童保护工作、公安机关在全国范围内开展以打击侵害农村留守儿童合法权益和违法犯罪活动为重点的专项整治活动等；针对受艾滋病影响的孤儿的救助规定主要有民政部等15部门制定实施的《关于加强孤儿救助工作的意见》、民政部制定的《民政部关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》等。

但特困儿童的社会救助工作还存在“现有儿童福利政策法规不健全、救助人员不足和缺乏专业性、重资物轻服务、特困儿童类型确定不全、多头治理”等需要改进之处。特困儿童社会救助的不足之处实质上可大致分为两个方面。第一，特困儿童社会救助制度设计方面存在的不足，如宏观层面相关儿童福利制度制定与实际脱离、各类儿童福利制度相互分割、特困儿童类型界定不明确等。第二，特困儿童社会救助实践存在的不足，如行政部门职能分割导致特困儿童救助行动相互分割、救助缺少专业支撑、救助资源不足等。本书将集中关注特困儿童社会救助实践，从“以特困儿童需求为基点来配置已有救助资源”的视角，探析完善西部农村特困儿童社会救助实践体系的可行性路径。