政策背景
到目前为止，还没有一份完整的国家层面关于低空经济的系统性文件、规划、指导意见。但是，从中央2023年以来的会议、《政府工作报告》中，可以看到有关内容，而且分量越来越重。
2023年12月，中央经济工作会议提出，打造低空经济、商业航天等若干战略性新兴产业。
2024年1月1日，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行，为无人机“飞得起来、飞得顺畅、飞得便捷、飞得安全”提供了有力支撑和保障。
2024年2月，中央财经委员会第四次会议强调，鼓励发展与低空经济、无人驾驶等结合的物流新模式。
2024年3月5日，《政府工作报告》提出，积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎。
2024年3月27日，工业和信息化部等四部门联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》，提出打造中国特色通用航空产业发展新模式，为培育低空经济新增长极提供有力支撑。
2024年3月29日，中国民用航空局在国务院新闻办公室推动低空经济发展专题新闻发布会上提出，将重点开展“配合有关部门做好空域分类和低空空域管理改革试点经验的推广”等多项工作。
2024年7月21日，“发展通用航空和低空经济”被明确写入党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》。
2024年7月30日，中央政治局集体学习会议上，习近平总书记强调，要做好国家空中交通管理工作，促进低空经济健康发展。
低空经济将推动民航局职能转变
低空经济发展需要交通运输部、民航局、工业和信息化部、发改委、中央空管办、公安部、科技部、财政部等多个部门的协同。目前，还没有一个明确的综合性协调机构，据说很快将由国家发改委牵头，内部成立低空经济协调推进司，负责对各部门工作的协调推进和统筹。
每个部门都有各自的职责范围。交通运输部作为立体交通、智慧交通的总体规划部门，相对比较宏观；民航局作为交通运输部管理的副部级机构，担负民用航空器的型号认证（TC）、生产许可认证（PC）、产品出厂合格（适航）认证（AC），空域管理、航线规划、飞行器驾驶人才的管理、航空安全管理等；公安部负责无人机的实名登记和执法；中央空管办是部队空域和民用空域的总协调部门；工业和信息化部负责航空飞行器装备产业和无线电管理等；科技部负责航空飞行器重大核心技术装备的自主研发和推动科技创新；财政部负责专项资金。
总体来看，民航局担负的工作涵盖了低空经济的主体，占据70%左右。因此，在新的历史时期，低空经济将推动民航局的职能进一步转变，由过去单纯的民航管理工作逐步转变为民航管理工作与民航经济（低空经济）相结合。毕竟低空管理与低空经济是两个完全不同的概念。低空经济，是低空空域延伸之后产生的商业生态和经济形态，一环扣一环。没有低空空域场景延伸，就没有低空产业链，没有低空产业链就没有低空生态链；没有完整的低空生态链，就谈不上低空经济。
2024年7月，中国民用航空局成立了促进低空经济发展工作领导小组及工作组。领导小组由民航局局长宋志勇担任组长，副局长胡振江、韩钧、马兵担任副组长，成员包括民航局各司局、直属单位的负责同志。促进低空经济发展工作组办公室设在民航局空管办。按照低空经济涉及的领域，在工作组下成立项目组，包括综合安全监管、法规、市场管理、飞行标准、适航审定、机场、空管空域、安保和规划等职能。
领导小组的主要职责包括：落实党中央、国务院关于促进低空经济发展的决策部署，统筹民航局促进低空经济发展各项工作；研究确定局内推进低空经济发展的工作方案、工作安排，督导各部门（单位）落实工作，听取关于重点工作推进情况的汇报；研究民航促进低空经济发展工作中涉及的重要决策、重大事项和重点问题，按程序提请党组会、局务会审议；与中央、国务院有关部门和地方政府建立协调关系，完善工作机制，协调解决低空经济发展中跨部门、跨央地问题。
2024年7月10日，中国民用航空局局长宋志勇在出席国务院新闻办公室举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上表示，民航局作为行业管理部门，将立足自身职责，统筹推进传统通用航空转型升级与新兴无人机产业创新发展，在继续强化顶层设计和规划引领的基础上，重点开展五方面工作：一是加强适航审定体系和能力建设。稳步推进传统有人驾驶航空器适航审定工作，健全完善无人机相关技术规范标准，探索创新无人机适航审定模式，以更好适应无人机研发设计制造的适航审查需求。二是完善基础设施建设标准。针对低空经济发展对通用机场规划、布局、功能等方面的新需求，推动完善通用机场、临时起降点、垂直起降场地建设和运行标准，引导支持地方政府完善基础设施规划建设。三是推进低空服务保障体系建设。加快推动空域分类管理落地实施，充分利用低空空域资源，与地方政府共同推进空天地一体的低空通信导航监视能力建设，完善国家、区域和飞行服务站三级飞行服务体系，逐步实现低空飞行“一站式”服务。四是强化安全运行监管。进一步明晰和落实各方监管责任，建立健全运输航空、传统通用航空、无人机等融合运行场景下各类飞行活动的安全运行规则、标准及相关监管政策。五是规范市场管理。聚焦不同场景业态的市场准入、事中事后监管和消费者权益保护等方面，激发市场活力，规范市场秩序，壮大市场规模，构建良好的低空经济市场生态。
低空经济的意义
低空经济是少数能够同时涵盖第一、二、三产业的新兴经济业态，有利于激活立体空间资源，提供高效公共服务、改变出行方式和管理模式，并能将更多新科技融合发展，催生跨界融合新生态，对构建我国立体交通、加快形成新质生产力、促进传统产业转型升级具有重要意义。
低空经济对我们生活方式和生产方式的改变将是长期的、深远的。它不仅缩短了人与人之间、人与物之间、物与物之间的距离，还将衍生出新的万亿元产业集群。中国民用航空局发布的数据显示，到2025年，我国低空经济的市场规模预计将达到1.5万亿元，到2035年有望达到3.5万亿元。
从特朗普第一个总统任期开始，中美贸易面临严峻挑战，出口逐年减少。低空经济无疑将是扩大内需、转变经济增长方式、拉动经济增长的重要引擎。2023年，我国外贸进出口总额逼近6万亿美元大关，其中美国是我国第三大贸易国。同年，中美贸易额达到6644亿美元，同比下降11.6%。我国对美国的出口额为5002亿美元，从美国的进口额为1642亿美元，进出口均呈逐年持续下降趋势。
“低空经济”作为我国特有的经济模式，开辟了一个几乎全新的赛道，不仅能够拉动内需，弥补通用航空短板，有效避开我们和欧美的直接贸易竞争冲突，还有机会引领和带动东盟国家、“一带一路”沿线等发展中国家的低空经济发展，输出我们的“低空经济”模式。
美国为什么没有低空经济
很多时候，我们一直在想，美国发展什么，我们就跟着发展什么。这话的确没错，美国总是走在时代前列和科技前沿，很多方面都比我们超前，毕竟美国等西方国家很早就完成了工业化，我们跟在后面好好学，虚心学，没有什么不对。学会了我们自己搞，可以减少很多试错成本。
但是，我们发现欧美等发达国家根本就没有低空经济这个说法，是他们不愿意搞低空经济，还是没有来得及搞低空经济？在研究中我们发现，欧美根本就不需要搞低空经济。要回答这个问题，我们不妨在这里先讨论一下，为什么我们过去十年花了很多钱，建成了449座通用航空机场，却没有一家成功运行的，也没有一家通用航空机场盈利？如果只是一部分，哪怕是大部分不盈利，我们也可以建个数学模型出来分析分析。全部都不盈利，这个就很好说明问题。
其实现在大家都比较认同的是，我们的空域没有放开，管理还没有跟上，核心是我们的空域不是民航局管，而是部队在管。如果空域早些放开，我们的通用航空也能发展起来。
这一点出过国、坐过私人飞机的朋友都感受深刻。其实在欧美国家，私人飞机的起飞，航线的申请非常简单方便，一般提前半小时申请就可以起飞。我们虽然说是提前一天申请就可以。但是实际上呢？情况并不乐观。我们现在才一两千架私人飞机和商务机都这么难了，多了不就更难？
空域没有放开的确是我国通用航空业“失败”的核心因素之一，但不是全部，或者说只是外因。那么，深层次的原因是什么呢？我觉得主要有两个原因：空域飞什么？谁是低空空域飞行的主体？参考国外经验，3000米左右空域飞行的航空飞行器主要是私人飞机、商务机、货运机。显然，我们的通用航空机场关键是缺少可以飞行的飞行器。因为整体的现状是我国人均GDP才1.3万美元，这只是一个刚刚进入中等发达国家的水平。要想诞生几万架，乃至几十万架私人飞机、商务机，那是不现实的。私人飞机的主体是民营企业老板。三年新冠疫情等因素叠加，大多数民营企业老板的日子并不好过。我们要直接过渡到通用航空时代的确还不是时候，步子稍微大了一点。一旦我们的人均GDP超过3万、4万美元的时候，相信购买私人飞机就好比今天购买100多万元人民币的汽车一样普遍。
发达国家通用航空产业非常发达，私人飞机基本普及，3000米左右空域全面放开。核心是欧美发达国家人均GDP都在5万美元以上，都是直接进入通用航空时代。我们在研究很多问题时，都应该首先考虑人均GDP这个参数，这是评价消费升级的最佳标准，非常重要。
为什么10年前，3D打印定制牙套开始快速发展？因为大家解决吃饭问题以后，开始注重生活质量的提升，3D打印透明牙套由于美观舒适，很快就替代了传统的钢丝牙套。正在快速流行的3D打印定制鞋垫，能够矫正扁平足、高弓足，而且非常方便舒适；同时，定制鞋垫作为运动保护装备，可以避免运动损伤，快速分解足部压力，引起了很多人的重视。现在很多三甲医院足踝科开始引进3D打印定制鞋垫产品。这些小产品看起来很不起眼，却能快速推广，在我国15亿人口基数这么庞大的基础上，都是万亿赛道。今天的低空经济如此受到欢迎，核心就是通用航空距离我们太远，低空经济离我们很近，可以看得见，摸得着，刚性需求至关重要。
美国的通用航空业已经非常成熟，遍布全国的通用机场网络，成熟的空中监管体系，以及占全球一半以上的私人飞机，构成了美国“低空经济”的主要特点。而我国低空经济起步晚，监管体系和行业标准还不完善，但市场空间巨大。现阶段主要以轻便、低速无人机和小型垂直起降的飞行器为主，已成为我们重要的空中交通工具。
为什么要推动低空经济发展
我做过10年记者，之后一直从事制造业、3D打印、机器人、人工智能等新科技的产业研究、推广和应用，对新经济、新商业特别敏感。我关注低空经济是从2024年年初开始的，2024年广州、深圳、南京、苏州、无锡、成都、合肥、长沙、珠海等城市特别活跃，特别是深圳、广州都在铆足劲拼第一，成都、苏州、南京、无锡、珠海等城市也不服气。这些城市都在积极布局低空经济，不断有新闻出来。紧接着，其他很多城市也都开始活跃起来了。首先，我研究了各个地方出台的“关于低空经济发展的指导意见”或“低空经济三年行动方案”，发现目标都很宏大，信心都很足，要求都很高，要在三年左右引进和培育上百家乃至上千家有影响力的飞行器装备制造业企业，产值少则几百亿元，多则三五千亿元。粗略算了一下，按照全国一半省市公布的低空经济发展目标，总量加起来差不多就高达5万亿元以上，要是把每个省市的目标都加进去，估计要破10万亿元。由于低空经济并未成形，国外也没有参考模式，所以对预测数据，别太较真，只是一个参考，有可能会高于预期，也有可能低于预期。看到这么乐观的数据，这么庞大的产业需求，我们有必要思考：究竟低空经济是一种什么经济？为什么有这么大的爆发力？
参考各种解释，以及我自己的理解，低空经济就是在3000米以下，主要是指1000米以下空域形成的常态化的低空飞行商业业态，也可以理解为低空经济的集群。既然是“低空经济”，那就是建立在“低空产业”之上，包括但又不限于低空产业。低空经济首先是商业行为、市场行为，有商业就有产业支撑。
由此我们发现，“低空经济”需要具备低空空域、飞行器、商业行为（市场需求）、基础设施四大要素。为什么这样说呢？因为空域划分，不仅有低空，还有万米高空，那是民航的空域；3000米左右的空域一般被认为是中小型飞机（通用航空）的空域，供中长距离的私人飞机、商务机、物流货运机使用。1000米以下这个空域是空置的，留给小型飞机、无人机、直升机等低空航空飞行器短距离使用，点到点、端到端。低空经济必须有交通工具，在千米以下空域，要有飞行器常态化飞起来，才能产生经济业态，才能有商业价值。传统的直升机、无人机、小型飞机的商业场景并不多，商业价值体现得不够充分，规模也的确太小。在“低空经济”大背景下，低空飞行器开始受到关注，需求正在被挖掘，那就是应用场景的不断突破，因此，eVTOL这样的新型飞行器开始闪亮登场。以后，还会有更多功能性的低空飞行器出现。那么，有了更多的低空飞行器和市场需求以后，自然就形成了低空空域的商业价值和产业链。
如果“低空空域”这个全新的赛道被全盘激活，低空经济会成为我国经济的新引擎，其爆发力不可估量。
至于为什么突然会出现“低空经济”，前面已经分析过，一是低空作为我国立体交通的重要一环，需要拓展和开发；二是通用航空不能一步到位，可以先从低空空域开始；三是我国电动汽车弯道超车，电池和储存技术的不断突破，为eVTOL等新的低空飞行器创造了可能；四是与我国人均GDP1.3万美元所形成的人均购买力水平相适应；五是可以成为拉动内需，推动经济增长的新赛道等。
有时候，我们的低空经济有点像一级半市场，主板上不去，搞个折中方案。其实，这个观点也对，也不对。之所以这么讲，通用航空的确还需要十年、二十年的积累。只有更多民营企业老板拥有私人飞机，并让这些私人飞机飞起来，更多商业场景被激活，通用航空市场才不再寂寞。另外，我们先从300米、500米空域的开放中积累经验，完善基础设施，培养团队，把能做的先做起来。几千万元乃至几亿元的飞行器还不能普及，几万元、几十万元和几百万元的大中型无人机还是可以普及的。一两百万元一架的eVTOL，作为空中交通工具，完全可以进入家庭。
低空经济对我国的影响
“低空经济”将带来哪些影响，我们从以下几个角度来分析。
一是作为立体交通的重要组成部分，通过低空飞行器，拉近人与人、人与物、物与物之间的距离，将大幅提高生产效率和生活品质。例如，顺丰、京东、美团、中国邮政、中国物流等物流、快递企业将过去每单快递时间至少缩短50%，业务量至少增加40%，效益将至少提高30%。我们从自行车王国过渡到汽车王国，花了至少半个世纪的时间。今天，拥有一辆汽车已经不是什么梦想。十年前，在北京也不是遍地都有奔驰、宝马，但是现在100多万元的豪车在二、三线城市都已经见惯不怪。有了遍布全国的高速公路网络，汽车就得以快速普及。当然，通用航空网络即将建成，未来通用航空也将成为现实。现阶段，由于人均GDP还没有实现重大突破，几千万元乃至几亿元的私人飞机还难以普及，但拥有一两百万元的私人航空飞行器对很多人来说不是什么难事。只要低空飞行网络建成，基础设施和配套服务设施跟上去，低空一定会“忙”起来。
二是低空经济推动我国科技创新和经济结构调整。低空经济是我国的独有的经济业态，没有国外成熟的模式可以借鉴，也没有太多低空飞行器可以购买。我国在无人机、eVTOL、小型飞机等主要的低空飞行器装备方面拥有一定的基础。为了适应低空经济的快速崛起，我们的无人机与人工智能、无人驾驶、纯电动等新技术、新能源结合，将会诞生一大批拥有完全自主知识产权的低空飞行装备企业，以及相配套的低空信号传输、空中监管、安全管理等产业，并快速形成以低空飞行为核心的生态链和产业链，这对于加快我国经济结构调整，促进传统产业转型升级意义重大。按照民航局的预测分析，到2035年，我国低空经济有望达到3.5万亿元。今天来看，有可能这一数据比较保守，理想的数据可能会超过10万亿元。
三是作为少数能够同时撬动第一、二、三产业的新兴经济业态，其传导作用不可估量。看起来场景在低空，但实际上最终的应用场景却覆盖若干领域，如在农作物管理、农产品运输、电力线路巡检、物流快递、救急抢险、旅游观光、空中巴士、城市管理等方方面面。一方面可以将大量的劳动力从生产现场解放出来，投入更高效的工作环境中；另一方面新的应用场景将会创造若干新的产业和新的工作岗位。现在很难从传统产业的布局中找到这样好的机会，很多新兴产业和新商业模式，在更多方面有更好的表现。
或许，以上三点就是“低空经济”能够在短时间内就引起全国各级政府和众多企业积极参与布局的原因所在。完全不一样的赛道在充满不确定性的同时，拥有的是更多机会和未来。
低空经济概念、外延及内涵
低空经济是一种以低空空域为依托，以各种常态化低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域而产生的综合性经济业态，涉及低空飞行器装备、各种应用场景、飞行站（服务站）、通信信号系统、空中安全管理系统、低空交通指挥系统等若干领域。
低空经济是通过低空飞行，形成以低空飞行服务为核心的行业生态链和产业链，是典型的低空产业集群概念。这个集群一旦形成，只会变得越来越大，越来越强。只要市场需求客观存在，低空产业集群就会存在。当然，随着产业升级与转型，产业集群也会随之转型和升级。
低空经济与通用航空
我们现在很容易混淆低空经济与通用航空的关系。有些人认为，低空经济就是通用航空，通用航空就是低空经济，只是表达方式不同而已。究竟通用航空和低空经济是不是一回事？从民航局及工业和信息化部2024年文件中的表述，我们发现，低空经济是通用航空的一部分，但近期有关文件又将低空经济和通用航空并列。
从民航局网站获悉，2024年3月18日，民航局召开通用航空工作领导小组会议，专题研究贯彻落实党中央、国务院关于打造低空经济战略性新兴产业的重大决策部署要求，推进低空经济高质量发展相关工作。
2024年3月27日，工业和信息化部、科学技术部、财政部、中国民用航空局关于印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》的通知提出，到2027年，我国通用航空装备供给能力、产业创新能力显著提升，现代化通用航空基础支撑体系基本建立，高效融合产业生态初步形成，通用航空公共服务装备体系基本完善，以无人化、电动化、智能化为技术特征的新型通用航空装备在城市空运、物流配送、应急救援等领域实现商业应用。绿色化、智能化、新构型通用航空器研制创新居世界先进水平，形成一批通用航空领域产学研用联合实验室、科技创新中心及科技创新服务平台。通用航空法规标准体系和安全验证体系基本建立。示范应用成效明显。航空应急救援、物流配送实现规模化应用，城市空中交通实现商业运行，形成20个以上可复制、可推广的典型应用示范，打造一批低空经济应用示范基地，形成一批品牌产品。产业链现代化水平大幅提升。打造10家以上具有生态主导力的通用航空产业链龙头企业，培育一批专精特新“小巨人”和制造业单项冠军企业，通用航空动力实现系列化发展，机载、任务系统及配套设备模块化、标准化产业配套能力显著增强。到2030年，以高端化、智能化、绿色化为特征的通用航空产业发展新模式基本建立，支撑和保障“短途运输+电动垂直起降”客运网络、“干—支—末”无人机配送网络、满足工农作业需求的低空生产作业网络安全高效运行，通用航空装备全面融入人民生产生活各领域，成为低空经济增长的强大推动力，形成万亿级市场规模。
2024年7月10日，在国务院新闻办公室举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上，中国民用航空局局长宋志勇表示，目前持有现行有效的民用无人驾驶航空器运营合格证的无人机企业总数超过1.4万家，持有无人机操控员执照的人数超过22.5万人。2024年上半年，新注册的无人机将近60.8万架，较2023年年底增长48%。无人机累计飞行小时数达981.6万小时，较2023年同期增加13.4万小时。从这些数据可以看出，我国低空经济正在步入快速成长的新阶段。
2024年7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中提到，深化综合交通运输体系改革，发展通用航空和低空经济。
不难看出，政府主管部门对低空经济与通用航空的定位也在悄然变化。前期是把低空经济作为通用航空的一部分，后面逐渐将低空经济与通用航空并列，也有一些是把通用航空作为低空经济的一部分来体现，这说明通用航空与低空经济还是有很大区别的，不能视为一个概念。低空经济作为通用航空的重要补充，或者通用航空作为低空经济的补充，但是在不同阶段，低空经济的内涵和外延也会发生显著变化。将低空经济与通用航空并列，说明两者之间有区别和联系，不完全是一个概念，也不完全是两个完全不同的概念。低空经济不能代替通用航空，通用航空也不能代替低空经济。
从各省市出台的“低空经济指导意见”或“低空经济三年行动方案”中，我们发现基本上只提“低空经济”，不提“通用航空”，也没有将“低空经济”与“通用航空”并列。或许是过去的“通用航空”让大家伤透了脑筋，这次不能新瓶装旧酒，要彻底与过去的“通用航空”切开，重新开始。这个时候，各个地方采取的策略是正确的，全力以赴抓好低空经济，尽快走出一条可快速复制的模式再说，如果总是在概念上纠缠，将严重影响我们的节奏。随着低空经济的深入推进，低空经济与通用航空的关系界定有可能会更加清晰。