二、研究综述

（一）政策执行相关研究综述

1．国外对分权影响改革的研究

国外学者对于央地关系集权与分权等方面的研究十分丰富而全面。美国学者里普森认为，“在市场经济趋势和全球化条件下应该从经济的角度研究中央与地方的关系，并指出经济、集中和转移己经使中央与地方关系的重新调整成为必要”。(9)美国当代政治学家亨廷顿在其《变革社会中的政治秩序》一书中提出：“政治现代化意味着中央政府享有的对内主权不被地方或区域权力所左右。它意味着国家的完整，并将国有的权力集中或积聚在举国公认的全国性立法机关手里”。(10)

依据国家结构与央地权力分配来划分，西方政党和国家一般划分为三种模式：联邦分权模式、单一集权模式和单一分权模式。三种模式中，联邦分权模式以美国最具代表性。自美国独立至南北战争前，地方分权制度得以充分施行。自18世纪90年代，美国慢慢由邦联制过渡到联邦制，在相关规定和政策完善过程中遇到很多阻力。首先是双重联邦制，“联邦和州政府在各自的权力范围内平行存在，互不干涉，互不混淆，各自在独立的权力范围和制度体系内活动”。(11)现在的美国，由50个州和众多州以下地方单位组成。美国地方政府是指州以下政府，州政府不在其中。地方性事务由地方自治体管理；全州性问题，如公共安全、打击犯罪、公共卫生、交通管理、一般性公民福利等，均由州政府管理。具体表现为：第一，中央与地方权力范围法律化；第二，权力结构属于分权协作模式，即中央与地方共同处理权限内的事务；第三，中央与地方权力在变化和调整过程中出现双重扩张，也就是说，在中央权力扩张的同时，地方政府的权力也在不断扩张。

单一集权模式以法国为典型。法国属于传统意义上的集权制国家，这种集权最早起源于法国大革命时期，拿破仑上台后得到确定。“拿破仑主要推行‘地方行政首长管理制度’，取消了地方的选举和自治行为，由中央统管地方。19世纪50年代左右，地方政府要求民主选举，随着这种呼声越来越高，中央与地方明显分界。这种界限并没有削减中央对地方的控制，反而加剧了集权的程度和控制的层面。”(12)密特朗（Francois Mitterrand）上台后，法国境内掀起了一场分权化改革运动，从而在国民议会上讨论并通过分权化改革的210多项法案，同时颁布了一批新的行政规定，并且在5年后举行了各个选区议会的普选活动。1992年，法国通过了《共和国地方行政法》，这项法案的核心内容是：第一，明确了中央与地方之间的委托代理关系；第二，中央通过行政监督与司法监督两种形式对地方政府的部门和组织进行监督；第三，提高了地方政府在行政、财政、法律方面的权力和地位，从而使地方政府的分权改革进入了一个快速发展期。在这个变化、发展与调试阶段，地方政府通过分权要达到的目标是民主、自由和效率。

单一分权模式以英国最典型。英国是议会制政体，中央政府向议会负责，中央主要通过特设部门对地方进行监督、控制和指导。因此，在英国，议会和中央政府共同管理着地方政府各部门与人员。

现代英国的行政体系结构大致形成于19世纪。随着工业化进程和现代化逐步推进，在20世纪60年代左右，英国政府先后出台多部关于地方政府的法律法规，确定了地方政府的选举，并将原有的郡一级议会权力转移到城市区一级议会。从实践上来看，真正能够经常、有效地监督控制地方政府的是中央行政机关，其监督控制的主要方式包括：制定行政法规和规章；批准单行法规、计划和命令；行使任职同意权；审计监督；财政控制，这是中央对地方政府进行监督最重要的方式。例如，限制地方税税率（地方税封顶），限制地方政府的经常性支出和固定资产投资支出总额，审批地方政府的长期贷款，确定地方政府的具体补助金额。在这些措施和手段中，以确定的补助金额进行补助最为有效。因为地方政府总收入中有一半左右来自中央的补助金，地方财政对补助金依赖极大。(13)值得指出的是，英国地方政府在行使各种自主权的时候，虽然会受到中央政府的某些制约，但在实际活动中，中央对地方传统的实施权限和实施权限的方式，一般会持尊重态度。即使为了提高效率必须进行改革时，中央政府对地方政府的传统安排，总要给予足够的注意并做出妥善处理。(14)

现代西方国家中央与地方的关系总体上逐渐完善和成熟，但仍存在一些棘手的问题，主要表现在：第一，集权、分权难以在现实中平衡，矛盾普遍存在；第二，中央与地方政府财政一直处于较为紧张的状态。进入21世纪，西方国家中央与地方关系的发展趋势大致有两点：首先，中央与地方集权、分权同时存在。为了更好地进行文化和教育等社会事务，中央应当向地方分权；人类运用科技手段过度开发和利用各种资源，虽然获得了大量财富，但是破坏了自然环境，产生人类与环境的矛盾。这需要具有强制力的中央政府来调节，缓和矛盾。其次，中央与地方协作的领域越来越广。双方只有通过协作，才能获得更多收益，同时增强中央与地方之间的信任和依赖。

2．国外有关政策执行的研究

什么是政策执行，国内外政策学家从各个角度和方面给予了不同诠释。随着社会的发展，尤其是从20世纪中期开始，政策研究在各国得到重视，政策科学应运而生。政策执行研究作为政策研究的重要一环在西方已经非常深入和成熟，以1973年Jeffrey L. Pressman和Aaron B. Wildavsky合著的《执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空》一书出版为标志。研究发现执行的复杂性和重要性，通过项目分析，政策执行之于政策结果有着最为直接的关系，这打破了人们一直以为政策目标可以自动实现的观点。(15)

美国政策科学家Jeffrey L. Pressman和Aaron B. Wildavsky把政策执行解释为：“在目标确定的前提下，目标的不断调适和相互作用过程。”(16)另两位研究政策执行的美国学者萨巴蒂尔和马兹曼尼安也从不同的视角界定政策执行：“通过固定的法律、议会决议、上诉法院决议、行政命令等形式，实施的一种政策决策过程。”(17)此外，有学者把政策执行解释为一种行为或活动。美国学者Co Jones认为：“政策执行是以解释、应用和组织三项活动为主的实现目标的过程。解释是指使政策内容更加简洁、清晰和易懂；组织活动是指需要设立相关执行部门，拟定执行条例，以便更好地完善执行工作、实现最终目标；应用活动是指通过执行部门和机构提供服务和相关设备等，从而实现预定的目标。”(18)C. E. Van Horn和D. S. Van Meter指出：“政策执行是指公共的或者私人性质的集团、团体和个人为了实现相关决策而采取的行动。这些行动可以分为两类：一类是具有可操作性的措施；另一类是具有可变迁性质的措施。”(19)George C. EdwardsⅢ和L. Sharkausky提出，“政策执行是指传递命令、收集信息、资金扶持、签订合约、雇佣人员、安排人事以及建立相关组织机构的活动”。(20)此外，C. P. Snow和L. Trilling提出：“任何一类将意识形态的理念转变为具体行动的工作，都是一种带有简化性质的工作。正是这种简化性质的主体将相关问题转化为具体可操作的内容，由相关机构负责执行。”(21)R. S. Montjoy和L. J. Toole Jr.更是明确地指出：“政策执行就是执行某一项由上级所作的决定。”(22)

政策执行就是“在政策期望与所感知的政策结果之间所发生的活动”。(23)美国公共政策学者巴达克用博弈理论研究分析政策执行的过程，“他把政策执行过程看作是一场对弈，在竞争与合作的情况下，每一个局中人都希望得到最大的收益，且希望将损失减少到最低程度。然而，最终政策的成功和失败往往要取决于各方参加者的‘战略抉择’”。(24)萨巴蒂尔和马兹曼尼安认为，“问题的可控性、构建执行的法律框架能力和影响执行的非法律性的变量三个因素这三个因素决定了成功执行的可能性”。(25)Anderson J. E.认为，“探讨政策是否能够成功执行，不仅要关注上层行为，还要关注下层官员对政策执行的影响。有部分可能是下层官员试图减少政策的影响或改变政策以便达到利于自己的目的”。(26)

20世纪六七十年代，Theodore J. Lowi提出了政策类型理论。他认为：“政策分类要注重内在和政治上的特征，可以从政府强制力角度对政策进行类型划分。以‘政府强制的可能性’和‘政府强制发生作用的途径’两个维度为依据，把公共政策划分为四种类型（分配型政策、构成型政策、规制型政策、再分配型政策），并且认为不同的政策类型会形成不同的权力系统，不同的权力系统之间又会发展自己不同的政治过程、结构和精英集团。”(27)Erwin C. Hargrove认为：“再分配政策比分配政策更难于执行，而管控政策的成功，则常常取决于他们对利益分配的影响程度。”(28)R. B. Riply和G. A. Frankin在《政策执行与官僚制》一书中则从日常化程度、冲突程度、政府官僚活动的反对程度、理论争论程度、小政府的压力和诉求等角度分析了规制政策、分配政策和再分配政策的具体执行过程。(29)彼得斯认为，“官僚在解释法律、制定规则，将法律付诸实施的过程中发挥着重要作用，他们在将法律和规章用于单独的个案中也发挥着重要作用”。(30)“马特兰德以政策的冲突性和模糊性为依据建立了一个包含有四种类型的政策执行权变模型（即行政执行、政治执行、实验性执行和象征性执行），并具体分析了影响这四种类型执行结果的相关变量。”(31)

20世纪90年代以来，政策执行研究以执行的动态性、执行结果的多样性，以及影响执行的变量在因果关系上的复杂性为主要出发点。这一时期，现代政府的责任范围扩张，公用事务日益复杂化，越来越多的团体可以参与政策领域，政策执行研究的领域越来越广。执行结果的反馈使政府的决策重新修正，同时，通过政策制定和执行的相互学习与相互调适，可以取得更好的政策执行结果，而这促进了政策执行研究中对府际关系的重视。

3．国外的社会政策执行项目研究

（1）国外救助政策

社会保障制度的建立已经成为现代社会建设和发展的主要标志。英国1601年的《伊丽莎白济贫法》和1834年的新《济贫法》，确立了国家在救济贫民方面应当承担的义务，以及贫民可以享受的基本公民权利。同时，标志着政府开始直接参与社会救济活动并组织相关工作。

19世纪80年代，德国确立社会保障制度，标志着早期社会救济开始向社会救助方向转变，社会救济开始被纳入社会保障制度体系。此后，社会救助成为各国社会保障制度中最关键的一部分，在社会发展中发挥着积极作用。英国、德国、美国、日本等福利水平较高的国家都将社会救助视为重要的社会保障措施。

1935—1974年，美国颁布《社会保障法》后，在社会保险、社会救助和社会福利等方面取得了巨大进步。有学者评价：“在罗斯福年代，社会保障受到重视，美国社会救助制度的规范化开始形成，美国制定了历史上第一部社会保障法，它标志着美国在救助领域规范化和制度化的开始。经过多年不懈的努力和改革进取，美国在社会救助领域内容和成果不断丰富，主要有抚养未成年子女家庭补助、补充保障收入、医疗救助、住房救助、食品救助、教育救助等等。”(32)

英国的社会救助制度最完善，主要以“生活补贴”的方式，实行社会救助申请制度，有救助需求的家庭向社会保障机构提交申请书，机构经过详细调查和审核，定期发放社会救助金。

（2）国外教育政策

国外对教育政策执行的研究以美国学者Allan Odden最全面。1991年，奥登编著出版了《教育政策执行研究》。该书详述了教育政策的概念、过程以及方法，推动了教育政策研究向更深、更广的维度发展。奥登通过确定主题、划分范围及重点的方式，将美国在教育政策执行方面的研究分为三个阶段：“第一阶段（1960—1980年），早期的教育政策执行研究，主要的分析方法是通过个案研究，探索和分析当时美国教育政策失败的原因；第二阶段（1980—1985年），更加注重和强调教育政策的执行内容，对比分析了早期研究的不足；第三阶段（1985—2000年），将研究重点集中到到底如何执行教育政策，如何减少不利因素以达到教育政策目标。”(33)当前，美国的教育研究范围相当广泛，研究手段更加多元，有类型研究、失真研究、案例研究等。

（3）国外住房保障政策

低收入家庭的住房问题是世界各国面临的共同问题，各国学者进行了大量研究。国外学者针对住房保障的研究范围和内容主要为对比分析研究欧美各国住房政策、政府在住房市场中发挥的效用，以及执行住房保障政策引起的主要社会问题等。

第一，对各国住房政策的研究。住房作为一种社会服务暂时还无法按需分配，只能通过各种行政的、经济的手段和方式对住房市场进行干预。学者John Doling指出，在过去20年里，住房政策的比较研究明显增多，对住房政策的简单比较有助于更好地理解整个社会。(34)通过对美国、英国、新加坡等国家的住房政策研究，可以发现：一是这些国家经济发达，住房制度相对完善；二是这些国家都采取了政府主导、民间参与、个人补贴三管齐下的中低收入者住房保障政策；三是这些国家都通过政府直接补贴、金融政策、利税杠杆等多种手段来保证住房保障的公平有效。(35)

Samuel E. Trotter认为：美国针对低收入人群住房保障政策的特色在于其各项保障措施的法制化，美国政府先后通过《国民住房法》《住房建设与发展法》《城市建设法》等相关法律法规，对住房保障进行规定；同时为了让低收入群体拥有住房，美国政府采取了多种税收减免政策、个人住宅抵押贷款政策。这是一种立法与政策先行的制度。(36)

英国也具有其特色。Stephen Merrett研究了英国的住房政策后认为，英国是世界上很早就对住房进行政府干预的国家，1919年颁布的《住房规划法》明确规定了居民住房问题，政府有义务解决住房问题。经过不断努力，英国的住房政策从政府直接供给转向政府以财政、金融手段激励扶持社会化公共住房的建造和运行。同时，鼓励自建、租赁及购买住房。(37)

新加坡的住房保障制度值得借鉴。Belinda Yuan认为，新加坡作为一个新型市场国家，其住房并不是完全通过市场机制来解决，而是通过政府的介入。1955年，新加坡根据《中央公积金法》建立了强制储蓄制度，即公积金制度。该制度是新加坡解决居民住房问题的重要保障，是对新加坡组屋建设和“居者有其屋”计划的重大金融支持。所有新加坡公民和具有永久居留权的居民，都必须参加公积金储蓄计划，缴纳公积金是公民的义务，具有强制性。企业雇主不缴纳公积金属于违法行为。同时，不同年龄段居民的缴费率不同，随着居民年龄的增长，缴费率会下降。这项政策确保大部分人可以使用公积金账户资金来支付贷款等，减少使用其他资金。(38)

不同国家住房政策的执行方式各具特色，但是基本可以概括为从补“砖头”向补“人头”转变。Rogers Biles认为，美国的住房政策是“从供给和需求两个方面补贴”，最大的特色在于美国的租金补贴模式，增加了低租金住房。(39)Kleiximan Mark认为，英国在20世纪80年代推动了“住房私有化”改革，采用混合产权补贴模式。(40)新加坡分类供应的方法效果较好，从20世纪下半叶开始，小户型、低造价的“政府组屋”占80%以上，大部分居民都居住在“组屋”。(41)

第二，政府干预住房市场政策的研究。目前，世界大部分国家都干预住房市场。对此不同的学者有不同的看法，西方主流学者坚持认为政府应干预住房市场。“早在1911—1921年，德国、英国、荷兰和丹麦政府就制订和实施了公房租赁计划。”(42)“第二次世界大战结束后，西方各国都致力于解决战争导致的住房供给问题，且根据凯恩斯主义把制定住房政策作为干预市场的工具之一。”(43)在随后的工业化和城市化进程中，西欧各国构建起各自的住房政策体系。它们不仅通过住房政策来协调阶级阶层利益，维护社会稳定，而且把居住权利宣称为公民所应享有的福利权利。”(44)根据不同的理论，政府在住房市场上的干预模式和效果也发展出了不同的类型。最典型的是唐尼森（David Donnison）的三种模型“雏生型、社会型和全面负责型”。(45)

第三，对各国执行住房保障政策引起的主要社会问题的研究。从总体上看，各国的住房保障政策执行都引发了一些社会问题。A. More和D. MacLennan的研究显示，“存在于北欧国家的左翼势力，在某种程度上推进了北欧国家的公房建设和发展，但是公房建设在美国的发展却明显缺乏推动力”。(46)美国在2004—2005年建造了大量住房，之后住房建设速度持续下滑，住房价格急剧下降，房地产经纪业衰退。美国住房保障政策执行以来，政府允许和鼓励抵押贷款，以创建高风险的次级抵押贷款产品提高居民自置居所的数量。但是，美国的金融市场过于追求利润，住房保障政策执行扭曲，导致金融市场崩溃。(47)英国执行住房保障政策以来，存在保障性住房供应不足的问题，政府倾向于无家可归的人群，很难推进住房私有化，但是英国对私有住房的需求不断增加。(48)新加坡执行住房保障政策引起的问题主要有两个：一是土地征用难问题。早期政府强制征用土地，因土地价格低于市场价格而遭到诸多非议，但最终解决了大部分新加坡人的居住问题。二是拆迁安置问题。在对棚户区的拆迁和居民安置过程中，住房保障政策执行遭到了很大阻力。(49)

4．国内有关政策执行的研究

国内理论界在1990年左右开始关注政策执行的研究，2000年左右开始系统地分析和研究政策执行。(50)从研究成果和内容来看，大致可以分为以下几个层面。

（1）引介西方政策执行理论

相关学者从不同维度、不同研究方法上分析了西方政策执行相关理论的发展过程并进行论述。我国港澳台地区的政策研究成果丰富，从研究时间上来看远远早于内地。学者李允杰、丘昌泰在《政策执行与评估》中选取三种执行视角（“自上而下”、“自下而上”、整合型）介绍了政策执行的含义、理论背景、发展、演变等，对政策执行进行了横向和纵向解析，囊括了许多社会前沿问题和具体实务。(51)然而，以上都是对西方政策执行模式的总结和概括，并没有探索出执行的新模式。

从20世纪90年代中后期开始，随着我国市场经济的发展，中央逐步下放行政权力，地方政府行政权力不断扩大，政策执行过程中出现的一些问题逐渐受到政策研究者的重视，政策执行研究被提上议事日程。关于政策执行的研究和相关问题，尤其是针对地方政府的政策执行问题引起广泛关注。我国地方政策执行过程是在中央政府监控下自主进行的，一般采用“先试点、后推广”的执行程序，可简要概括为中央监控下的“点—面”模式。但是，要解决政策目标与政策手段不协调的问题，(52)就要进一步加强执行问题的研究。

（2）政策执行基础研究

国内学者关注和研究政策执行的实践较晚，直到20世纪90年代才陆续出现一些研究政策执行的论文。笔者在“中国期刊全文数据库”以“政策执行”进行关键词搜索，年限为“1990—1999年”的文献有105篇；年限为“2000—2009年”的文献有1075篇；年限为“2000—2014年”的文献有1820篇。可见“政策执行”的研究成果逐年增长。现阶段，我国学者有关“政策执行”的研究专著共有12部：施能杰的《国会监督与政策执行——美国经验值研究并兼论我国的发展》、郭渐强的《政策执行研究》、金太军的《公共政策执行梗阻与消除》、丁煌的《政策执行阻滞机制及其防治对策》、张玉的《政策执行研究的新视野：区域政策执行的制度分析与模式建构》、李允杰的《政策执行与评估》，赵凯农的《公共政策——如何贯彻执行》、莫勇波的《公共政策执行中的政府执行力问题研究》、周国雄的《博弈：公共政策执行力与利益主体》，朴贞子的《政策执行论》、姚华和耿敬的《政策执行与行动者的策略：2003年上海市居委会直接选举的个案研究》、刘伯龙和竺乾威的《中国农村公共政策：政策执行的实证研究》。

对于“政策执行”，学者们“仁者见仁，智者见智”。有的学者认为，政策执行是中央政府与地方政府上下互动的过程；有的学者认为，政策执行是一种政策演进的过程。桑玉成和陈庆云将政策执行界定为“为了实现政策目标将政策内容转化为政策动态优化过程”。(53)学者林水波和张世贤认为，“政策执行是一种动态的过程，在整个执行过程中，负责执行的机关和人员应用各种必要的因素，采取各种行动，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培养和塑造目标共识，通过协商化解冲突，从而达成特殊的政策目标”。(54)

“政策执行”涉及范围较宽泛。政策执行研究主要侧重于三个方面：一是我国政策执行的整体分析。主要集中于地方政府政策执行研究等。二是相关政策领域理论研究。主要集中于政策执行资源和执行手段研究，执行资源包括制度资源、专家资源、财力资源、信息资源、人力资源等，执行手段包括技术手段、行政手段、经济手段、法律手段、思想政治教育手段等。三是具体政策领域的执行研究，包括土地政策执行、农业政策执行、税务政策执行、房地产政策执行、药品监管政策执行、财政政策执行、计划生育政策执行等。

现阶段我国正处于转型期，各种问题集中体现，而这些问题大多是政策执行不畅导致。政府、市场、社会等都与政策执行紧密相关。要预防政策执行扭曲、曲解、替换、抵制等问题，加强政策执行的研究势在必行。

由于执行有着广义和狭义之分，因此研究者对于政策执行的范围和内容的界定各不相同。狭义上，政策执行是指具体方案的执行与落实，不涉及相关内容的监督与反馈等；广义上，政策执行是指执行主体通过执行相关政策方案，实现最终目标的过程。通过对比分析可以发现，有效的政策执行须具备以下几个条件：①知道相应的社会价值偏好及其在社会人群中的比重；②详尽了解相关资料，并以此为基础制定各种可能的政策执行方案；③充分把握每一种政策方案各种可能的结果；④准确估计每一种政策方案的损益期望和社会价值比；⑤合理选择最为经济有效的政策方案。(55)

西方政策执行研究为我国政策执行研究提供了一个大的学术背景支持。部分学者分别从“制度”“系统”“主体”角度进行了探讨。从制度角度看，政策执行是为了规范政府行为而提供的约束机制，以保障群体利益的实现。从系统的角度看，政策执行是遵循系统特征，最大化实现政策目标的动态过程。钱再见和金太军认为，“‘中梗阻’现象在政策执行过程中广泛存在，可以从政策执行主体角度分析原因。要防止‘中梗阻’现象的出现，就需要强化政策执行主体的认知水平、提高政府执政能力、加强政策宣传力度、建立健全政策执行责任追究制度”。(56)丁煌认为，“随着我国进入新的发展阶段，执行成为关键，执行主体在某种层面上是利益主体，因而在执行中难免产生执行阻滞。因此，需要从完善制度、改革职权、扩大干部管理队伍等方面来消除漏洞，防范阻滞发生，实现政策的目标”。(57)

陆小成等认为，“当前我国政策执行中的资源整合能力较弱，需要通过引导、协作、参与、统筹等方式来加强资源的开发、利用和配置”。(58)李丽红认为，“政策执行中价值理念的冲突明显，主要表现为责、权、利之间以及工具理性和价值理性间的矛盾，要减少这类矛盾和冲突所导致的损失，就需要进一步提高社会的权利，提升公民的权利意识”。(59)

陶学荣通过对比西方政策执行模型，基于中国现状提出四种政策执行模型：“团体参与模型、宣传动员模型、权威强制模型、市场激励模型。”(60)团体参与模型，基于团体理论，提出利益团体是现代政策决策中具有重要影响力的一支重要力量；宣传动员模型，通过宣传促进政策目标群体对政策的了解，使其对政策有基本的认知，以便政策执行者执行政策，使目标群体更快地接受政策；权威强制模型，通过权力和权威的强制力来推行政策；市场激励模型，是指政府在面对日益复杂的问题时，可以从市场激励的角度来执行政策。

就研究而言，我国学者更强调“政策执行”是一种过程，在这个过程中存在各种各样的研究途径或者原则。可以发现这里面仍有些许西方“行动学派”的影子，侧重从“整合路径”出发，理解和研究政策执行。在研究方法上，侧重理论研究，缺少实证研究。尽管如此，我国学者在“政策执行”领域仍取得了丰硕成果。学者张玉建构了我国地方政策执行的制度模式，从实证角度为执行研究开辟了新的道路。(61)

有学者将政策执行偏差类型分为政策被曲解、政策被截流、政策被部分执行等。然而，从政策执行偏差的原因来看，有学者认为是利益冲突、执行控制力弱、体制机制不完善、政策执行者素质低等造成的；也有学者认为要考虑政策制定、政策传播的失真、政策监督不完善等问题；还有学者从政策执行主体、政策执行背景、政策执行环境、政策执行客体等方面来探讨。

（3）关于政策执行偏差及矫正研究

王国红认为，“政策执行偏差常常出现，产生偏差的原因在于执行主体受到利益的驱使及执行机制内在的缺陷。因此，需要从相关利益群体入手，健全执行制度和机制，进一步完善政策创新等防范执行偏差”。(62)刘玉蓉等认为，“可以运用委托代理理论对政策执行进行分析，从而找到政策执行失利的原因”。(63)李荣华认为，“要从本质上区别创新和执行偏差现象，可从三个方面区分：一是是否以政策目标为取向；二是政策手段是否积极有效；三是执行结果是否产生外部不经济”。(64)也有学者认为，“政策转变为法律是客观现实的必然要求，社会生活的复杂多变与发展，要求将具有长期稳定性的政策、对全局具有重大影响的政策、成功和成熟的政策立为法律，只有这样，才能更好地促进其完善”。(65)

（4）关于政策执行机制的构建研究

刘英茹认为，“沟通是政策执行中最重要的环节，要通过建立沟通机构和协调机制，进一步完善沟通手段和技术，同时减少信息失真的损失。信息的准确、真实是实现良好沟通的桥梁和基础，更是实现政策执行目标的关键”。(66)丁煌认为，“政策执行最需要的是监督机制的建立，因为监督机制涉及政策执行的最终效率。需要从执行的透明度、监督机构的独立性等方面进一步完善执行机制”。(67)另外，从社会政策实践可以发现，许多政策在执行中存在局部化、扩大化、停滞化等问题，其中，最重要的原因就是社会政策执行监督控制机制不完善、不成熟。因此，需要全面、多层次、多角度地构建社会政策执行的监督机制、建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络。(68)

（5）社会政策执行中的自由裁量研究

政策裁量有一个自由度，自由度具体体现在以下两个方面：一是处于能作为与不能作为之间，也就是既没有规定可以做，也没有规定不可以做；二是为政策制定和政策执行留下可操作空间，让执行者有选择的余地。政策自由度，不是执行者胡乱作为的借口，致使政策目标不能实现，实践中经常表现为“你有政策，我有对策”。在政策执行过程中，执行机关和部门会考量政策对于自身的影响，当政策不符合当地发展逻辑或者经济发展思路时，一些执行者就会以敷衍、曲解甚至阻滞的方式执行；反之，则运用各种资源积极落实。

我国地方政府政策执行过程是在中央或上级政府的严格监管下进行的，但在政策执行过程中，地方政府的政策执行具有相当大的自主性和灵活性。为了适应中央和地方的协作与发展，中央向地方下放一批行政权力，进一步加强了地方政府政策执行的自主决策权。(69)

（6）关于社会政策执行效果研究

政策的执行既会产生直接效果，也会产生间接效果。政策的直接效果是政策执行主体要研究和解决政策问题及对机关、组织产生的影响与作用；政策的间接效果是指政策在执行过程中由非系统内作用导致的对其他组织产生的结果。影响政策效果的主要因素为结果和成本。政策在执行中产生的不同效果会对地方经济、政治、社会发展和地方政策产生不同的影响。追求较好的效果，是政策执行应达到的基本目标。(70)

以住房政策来说，政策的原本意图是在住房价格（或者租金）过高的情况下，通过行政措施管控房价从而缓解居民（尤其是贫困群体）的住房压力。然而，政策执行效果有可能达不到预期。例如，经济适用房政策实质上是对普通住宅价格实施管制。但是，有时候房租不仅没有下降，还出现房源短缺的情况；部分开发商为了收回成本，将部分税收转嫁给购房者，从而使房价不降反升。(71)何元斌认为，“从总体上来看，中国住房保障政策与发达国家或地区相比，还存在覆盖面窄、保障对象定位不清晰、相关配套政策不完善、监督机制不健全等方面的问题”。(72)马光荣在分析地方住房保障政策后，认为：“住房保障政策认定条件苛刻，缺乏对困难群体长期住房保障的规划等问题。”(73)李国敏认为：“当前住房保障政策存在目标对象界定模糊、相关标准超标、保障机制不完善、保障功能失效等问题，应当重新考虑建构保障体系和框架。”(74)马光红等认为：“由于廉租房资金投入不足，同时实物补贴房源较匮乏，导致保障覆盖面过于狭窄，准入门槛较高。一些开发商存在住房建设用地规划不合理、交通设施等配套措施不健全等问题，导致住房保障福利损失明显。”(75)

以教育政策来说，近年来，随着教育政策研究的兴起，以及教育决策的民主化、科学化要求，教育公平成为人们关注的重点。因此，制定一项教育政策的最终目的在于通过它的有效执行达到政策目标。然而由于环境、人文、制度等因素的影响，我国教育领域还存在一些问题，在教育政策执行中，出现执行活动及执行效果不理想，甚至与教育政策目标偏离的现象，学者将其称为“教育政策失真现象”。

以社会救助政策来说，各级政府的社会救助工作成效显著，但相关理论研究与实践工作表明，政府、组织执行主体、各级机关、目标对象之间仍然存在不同程度的矛盾。社会救助政策执行效果不佳还与“救助不及时”“过程不透明”“执行不公平”和“政策相互矛盾”等有关。相关研究提示，针对社会救助政策执行效果差应加强社会救助机构设置及人力资源配置、提高基层工作人员的专业化水平、建立社会救助信息系统等，进一步规范城市低保动态管理，努力做到对象准确、应保尽保。

（二）政策转换相关研究综述

1．国外政策转换相关研究

什么是政策转换，早期的公共管理和公共政策专家及学者并没有明确定义。最早涉及“社会政策”与“转换”两个词的是“二战”后期联邦德国学者伊蕾娜·迪克森（Irene Dikson）所著的《社会政策的计划观点——目标的产生及转换》一书。伊蕾娜·迪克森提出，每个有目的的、有意图的计划，如果对当前的和原有的情境满意，那么对未来能否持久或者是不受威胁就是一个问题。正如同如果所有的东西都是好的，那就没有必要改善是一样的道理。因此，是保护它、塑造它、改善它还是发展它就十分重要。在涉及后续情境中具体的、现实的目标构成和确立等因素时，随着新情境范围的扩大，依据未来而形成的观点并不一定是最初情境下的，新的概念可能都从新情境中产生。在这种目标构成以及目标发现和确立，形成决策和在决策中进行选择时，如何转换就成为必不可少的核心问题。(76)

政策转换研究的大致内容包含以下几个方面：一是环境政策转换。研究者通过回顾日本从20世纪70—80年代环境政策的领先到21世纪失去环境政策的优势地位，重新思考如何在21世纪更好地进行环境政策的创新，提升国际影响力。提出的方法是更好地减少国际交流的鸿沟、更好地进行文化互动与融合，通过政策转换使日本在环境政策领域的声誉崛起。(77)二是教育政策转换。研究者重点讨论与分析了在全球化背景下激发和导致的教育政策转换，以及在全球化发展进程中如何影响教育政策的制定。通过两个专门的国际教育项目分析和整合教育系统，通过一种交互式的方式发现教育政策存在的问题，以及影响教育政策转换的相关因素，提出合理有效的举措。(78)三是社会服务功能转换。伴随着老龄化进程的加快，建立和完善老年化社会服务尤为重要，通过对上海老年服务社区进行实证研究，揭示了当前服务中的角色定位和功能确定存在的一系列制约因素，提出了促进更加便利、多主体参与的政府与社会互动模式，无论是从上至下的角度，还是从下至上的角度，都使社会养老服务发生了理念和方式上的转换。(79)

2．国内政策转换相关研究

“转换”一词《辞海》并未收录，一般情况下可理解为“转变、转化、改变、变换，从一种能量形式到另一种能量形式”。从对该词的使用来看，更多地应用于理工科。笔者在“中国期刊全文数据库”中进行搜索，发现篇名中含有“政策&转换”，年限从“1990—2014年”的文献有260篇。通过对这些文献进一步梳理，大致可以将转换的相关研究分为以下几种。

第一，结构转换，主要分析并研究社会系统各要素在主体和空间上的变化。社会结构的转换与生产力的发展以及社会物质财富密切相关，而这些变化的最终因素取决于生产关系的调整与变革以及相关政策在空间和实践层面发生的与社会形态相一致的变化。

第二，模式转换。杨勇刚博士从农村的社会福利政策角度入手，以农村的土地制度发展演变为切入点，从社会救助、医疗、教育、养老四个方面研究和阐释了农村福利政策从生存到发展、从单一到多元、从家庭到社会的模式转换。(80)桂大一博士从经济发展模式角度入手，提出对中国市场经济模式的转换动力、转换路径进行创新的必要性。(81)

第三，功能转换。在面对社会转型提出的挑战和问题时，政府公共政策必须积极回应并做出创新。新的政策不断产生，这既是突破旧的框架解决问题的思路，也是在培育一种新的政策动力，是转型期的客观现象。如何面对多元化、全球化的社会转型，需要寻找一种政策的平衡点，决定了必须从政府的价值定位、职能方向等方面进行转换。(82)

第四，机制转换。杨正刚在《论市场经济条件下我国农村政策运行机制的转换》一文中提出，当前我国某些农村政策已经不能完全适应市场机制的需求，要使农村政策运行机制适应发展需求，必须按市场需求进行政策转换。(83)

第五，政策转换。赵登辉分析了现阶段国家实施的土地政策对农户生产生活的影响，其以土地利用为切入点，提出了改革当前经济体制、增加农业投入等政策转换的路径，以期实现土地的可持续发展和利用。(84)周满生和陆瑜在《聚焦21世纪人才基本技能的培养——美国的政策转换与实践》中指出，进入21世纪以来，社会各层面都要求人才具备一定的知识和技能，原有的人才技能教育已不适应时代的步伐，因此计划在不同州根据自身情形制定和实施人才培养方案。这种及时的政策转换与实践对21世纪人才技能教育具有积极借鉴作用。(85)莫志斌通过分析新中国成立以来党就非公有制经济从思想认识到实践政策上的突破、前进和飞跃，非公有制经济的被允许、动摇、否定、解冻、发展五个阶段的过程，认为“这个不断深入、不断前进与不断发展的过程，根本原因在于政策转换，而政策转换就要不断与时俱进、解放思想、认知规律和着眼发展”。(86)

如果社会政策是解决社会问题的准则，那么政策转换就是为了达到政策意图和政策目标的具体方式。社会政策作为社会结构和社会关系相互作用的产物，对于进一步推动社会发展和人类进步具有积极意义。对于整个社会发展而言，社会政策目标的实现与否决定了政策转换在整个社会参照系中的实践作用，以及在社会具体情境下以价值取向和发展取向为基础进行的运作。

对于社会政策而言，本质就在于目标的实现，以及在实际背景下政策执行的转换。因为这些行为在整个社会政策执行过程中都是为了一系列的目标、计划和意图，但是，在执行当中，不见得所有的活动都能够计划好，所谓“计划赶不上变化”。因此，政策转换是某个时代或背景下具有一定价值与目标取向的社会行动的积极产物。