四、西部大开发的利益实现秩序

西部大开发将涉及一系列利益关系，各种利益的实现及关系的结构状态既形成于具体的开发过程，又制约着开发过程。协调开发过程的利益关系，建立良好的利益实现秩序，是西部大开发战略顺利实施的重要保障。面向21世纪的西部开发与20世纪80年代东部地区的率先发展，无论在发展背景，还是具体的利益实现过程上都有很大差异。东部地区的率先发展既依赖于国家政策的倾斜配置，也接纳了其他地区的资金、技术、人力资源等要素，对外来资源基本采取融入的方式，成为东部地区经济的有机组成部分。如深圳特区兼容并包，汇集四海资财快速成长为新兴城市。特区虽“特”，但与珠江三角洲经济融为有机整体，相互支持，并无“飞地”经济之嫌。究其原因，东部地区原本就是能“广引凤凰”的“梧桐林”。东部地区乡村经济的较快发展和城镇化也缩小了利益主体之间的差距，有利于外部发展因素的融入。西部地区恰恰缺乏东部地区广泛发展的基础，投资环境不如东部地区，西部开发不可避免地面对较多困难。如发展要素相对短缺，特别是资金严重不足和技术落后，外部要素进入顾虑较多；环境相对闭塞，价值观念和行为方式存在一定差异。这些困难都对西部开发的利益实现方式产生影响，表现出更广泛地动员各方面开发力量的必然性，当地的发展力量、国家的支持力量、其他地区的介入力量将会形成多元利益主体的格局。西部开发必须有吸引其他地区力量介入的利益引力，形成必要的利益妥协和风险政策。因此，西部开发过程中外部力量的进入和利益实现的方式必然有别于东部地区，外部力量的进入所构造的利益主体更为明显。这样，西部开发便涉及西部当地开发能力与外部开发能力和国家推动力之间的利益关系，以及各自的利益实现方式。

从利益需求来看，西部地区自身需要争取一种可持续的发展利益，近期利益与长期利益的安排必须符合当地居民的生存发展需要；外部开发利益的本质在于争取直接的投资收益，而且倾向于中近期利益；国家则更侧重于争取政治利益，通过促进东、西部地区的相对均衡发展，巩固民族团结，维护社会稳定。在这一利益三角中，国家利益具有平衡、协调意义，西部地区利益与外部开发利益则存在相互约束的关系。如果西部地区靠自身能力足以在区域发展中争取到有利的竞争态势，就不需要对外部开发西部进行广泛动员，也就不存在外部开发利益主体的介入关系。问题在于，这一假设不具有现实意义，外部开发利益不介入不符合西部地区的发展利益。这样便存在西部地方利益主体与介入的外部利益主体之间关系的协调问题。

协调西部地方利益主体与介入的外部利益主体之间的关系，就西部地区而言，应有长远眼光，从地方经济长期发展的角度权衡利益得失的结构，尽可能为参与西部开发的投资营造获利的机会和安全的环境，增强西部开发投资的吸引力。对参与西部开发的投资“不求所有，但求所在”，以博大的胸襟、诚恳的态度、优惠的政策、灵活的方式，鼓励、保护外部资金参与西部开发。就介入西部开发的外部投资而言，则应从西部开发的历史之镜中洞察利害关系，调整投资策略和姿态。外部投资虽然更倾向于获得中近期利益，但是无论投资期长短，投资总面临该地方的经济背景。地方经济对外部投资的接纳有一条底线，即不削弱地方经济总体利益，有利于地方经济可持续发展。其具体含义就是不降低当前地方经济的利益和当地居民的生活质量，不损害地方经济赖以持续发展的生态环境，有利于改善地方经济的发展条件，有利于增强地方经济长期发展的能力。外部投资可以不完全融入地方经济中，但其利益实现和分配必须有助于当地居民利益的改善，特别是通过投资对人力资源的动员，在实现投资利益的同时，提高当地居民的收入水平。这是避免外部投资与当地居民发生利益冲突最基本的方式。理想的方式是利益主体相互渗透，外部投资直接融入地方经济中，成为其有机组成部分，或二者结合为新的利益主体。但这取决于双方对长期利益的认同和合作基础。

国家在协调西部开发利益关系中充当着重要角色。在我国现行的经济管理体制下，国家对区域经济发展的格局和资源配置状态仍有重要影响。特别是在局部区域或利益主体存在局部利益偏好的情况下，国家的政策配置和协调是促进东、西部地区合作和进行广泛社会动员的重要力量。国家也有政治利益，即体现为国民的共同利益。国家政策承担着两个方面的责任：一方面是对西部开发的推动，既包括对西部内在潜力的动员，也包括对外部开发能力的动员，促进东、西部合作和境外对西部地区的开发投资；另一方面是纠正西部开发过程中局部利益偏好的局限性和偏差，譬如对生态环境等公共利益的维护、对符合长期发展利益的资源配置方式的支持等。事实上，国家政策导向对西部开发具有战略性意义，国家的政策原则上是西部开发的重要纲领。

根据我国经济发展的态势，从协调西部开发投资的利益关系来看，笔者认为西部开发的国家政策原则上宜调整为社会公平和经济效率双优先。所谓社会公平和经济效率双优先，就是区分国家投资行为与企业投资行为两种行为的功能和性质，区别两种行为的利益实现方式和目标，分别采取社会公平优先与经济效率优先两种行为倾向。国家投资行为侧重于社会公平，国家对西部地区的投入、政策供给、资源配置以培育西部地区经济发展基础为目标，着眼于改善西部地区的基础设施，增强西部地区对外部资金、技术的吸引力，推动民间投资；企业投资行为遵循市场规律，经济效率优先，企业投资的目标就在于获得利润，并争取利润的最大化，体现为优胜劣汰的激励机制，形成有竞争活力的投资，发展有竞争活力的经济。

国家投资行为的社会公平优先与企业投资行为的经济效率优先并不矛盾。国家投资行为的社会公平优先对西部地区基础设施的改善，将为企业投资创造一个有利于降低成本、提高经济效率的环境，有助于对西部开发力量的广泛动员；而开发投资规模扩大、经济效率提高，也为国家财政收入增加奠定了基础，增强了国家维护社会公平的能力。因此二者相辅相成。应当看到，实施西部大开发战略必须有开发启动力为常规投资开辟道路。这种启动力只能来自国家投资行为，只有国家才有能力从区域经济均衡发展的整体利益出发进行奠基式的投资建设，也只有国家才可能从广泛的社会发展过程中获得利益补偿。国家奠基，为企业投资盈利创造条件；企业赚钱，纳税反哺国家投资行为。这将有利于建立西部大开发投资的良性循环，达到社会公平与经济效率的高度和谐。

实行社会公平与经济效率双优先原则，从国家宏观政策的区域差异来看，则倾向于对东部地区予以自由、开放的发展政策，突出效率对资源配置的引导、调整；对西部地区则在予以自由、开放的发展政策的同时，侧重基础设施建设，加大经济技术援助力度，增强其参与市场竞争的能力。从宏观政策和国家可控财力的角度看，协调东、西部地区发展格局和民族利益关系，争取中华民族整体利益的和谐。

---

[1]本文原载于《中央民族大学学报》2000年第6期。