第一部分 工业经济篇

1 关于山东省稳定制造业占比的分析及建议

稳定制造业占比研究课题组

摘要 制造业是实体经济的主体，是供给侧结构性改革的重要领域和技术创新的主战场，也是现代化经济体系建设的主要内容。山东省是制造业大省，制造业基础雄厚，但近年来制造业占比不断下降，年均降幅大于全国平均水平和苏浙粤三省。虽然制造业占比下降是工业化进程的规律，但在制造业还未实现高端化的前提下，制造业占比下降过早、过快，必须予以高度重视。按照山东省委经济工作会议提出的“稳定制造业占比”要求，本文对山东省制造业占比现状、下降原因进行了分析并提出相关政策措施和建议。

关键词 山东；制造业；占比

一、全球和中国制造业占比分析

（一）全球主要发达国家制造业占比

中国制造业规模已经连续多年保持世界第一，2020年占世界制造业增加值比重达到28.55%，在民生保障、科技创新、强国建设中发挥着不可替代的重要作用。近10年来，我国制造业增加值占国内生产总值（GDP）比重明显高于德国、日本等制造业强国，更是超过美国1倍以上（见图1），但同发达国家已普遍完成工业化进程相比，我国仍处于工业化后半段，制造业仍是国民经济的重要组成部分。根据世界银行数据，当主要发达国家制造业比重下降到20%以下时，人均GDP均超过2万美元，尤其是美、德、日、韩等国达到了3万美元以上。据国家统计局初步核算，2021年我国人均GDP仅为1.25万美元，与共识的发达国家门槛（人均GDP达到2万美元）仍有较大差距。

图1 2011—2021年中国和部分发达国家制造业占比变化趋势

注：美国、德国2020年、2021年制造业占比数据，日本、韩国2021年制造业占比数据世界银行均未公布。
资料来源：国家统计局和世界银行数据库。

（二）中国制造业占比

中国制造业占比已经连续多年下降，“十三五”期间，年均降幅达到0.38%，直到2021年才实现回升，达到27.40%。同时，中国制造业城镇就业人口占比（制造业城镇单位就业人员占城镇就业人员的比重）自2014年起也呈现连续下降趋势（见图2）。需要关注的是，与制造业占比和制造业从业人员占比双下降形成对比的是，我国金融业规模扩大，从业人员占比连续上升，这间接说明了我国产业结构变化过程中存在“脱实向虚”倾向，即制造业与虚拟经济间发展不平衡。中国社会科学院工业经济研究所课题组研究认为，当前我国制造业占比下降是早熟型“去制造业化”的表现。

图2 2011—2021年中国制造业占比和制造业城镇就业人员占比变化趋势

注：2021年全国制造业城镇单位就业人员数据尚未公布。
资料来源：根据国家统计局和世界银行数据库数据计算。

（三）国内先进省制造业占比

“十三五”期间，江苏省制造业占比由36.7%下降到32.3%，下降了4.4个百分点，年均降幅为1.1%；浙江省制造业占比由36.6%下降到34.5%，下降了2.1个百分点，年均降幅为0.5%；广东省制造业占比由36.4%下降到32.7%，下降了3.7个百分点，年均降幅为0.9%（见图3）。可以看出，苏浙粤三省制造业占比数值和趋势均比较接近，较大幅度领先山东省和全国平均水平，为制造业高质量发展打下坚实基础。

图3 “十三五”期间全国及鲁苏浙粤四省制造业占比变化趋势

资料来源：国家和各省统计局。

二、山东省制造业占比分析

2021年，山东省制造业增加值实现23516.14亿元，同比增长9.3%，低于全国制造业增速0.5个百分点，高于全省GDP增速1.0个百分点。“十三五”以来，山东省制造业增加值平均增速为3.2%，低于全国制造业增速5.1个百分点，低于全省GDP增速3.7个百分点。通过调研分析看到，山东省“十三五”期间制造业表现出发展速度放缓、投资景气度走低、盈利能力下降、从业人员流失等特征，“十四五”开局之年呈现企稳向好发展态势，动能转换取得一定突破。

（一）制造业呈现“四个下降”现象

1.制造业占比下降

2021年，山东省制造业增加值占GDP比重为28.3%，比上年提高1.1个百分点，高于全国平均水平0.9个百分点，但与江苏（2020年32.3%）、浙江（2020年34.5%）、广东（2020年32.7%）等制造业相对发达的省份相比还存在一定差距。在变化趋势方面，“十三五”期间，山东省制造业增加值占比年均降幅为1.6%，远高于全国平均水平（0.5%），与江苏（1.1 %）、浙江（0.5%）、广东（0.9%）相比也存在降幅过快的现象（见图4）。

图4 2016—2021年山东省制造业增加值及占GDP比重情况

资料来源：国家统计局、山东省统计局。

2.制造业投资占比下降

2021年，山东省制造业投资占全部投资的比重为27.5%，比上年提高1.7个百分点，两年平均提高1.3个百分点。从行业来看，24个行业投资实现正增长，增长率为77.42%；高技术制造业投资快速增长，两年平均增长30.2%；“四新”经济投资占比超过一半，达到51.2%。从四省对比来看，山东省制造业投资增速低于全国制造业0.4个百分点，分别低于江苏、浙江、广东制造业3.0个、6.7个、5.6个百分点。

3.制造业利润有所下降

受中美经贸摩擦升级、新冠疫情、新旧动能转换阵痛等多重因素影响，全省规模以上制造业利润总额在2019年出现断崖式下滑，同比下降32.52%。2020年，企业经营状况企稳回升。2021年，制造业利润总额超过疫情发生前水平，两年平均增长31.53%。但由于原材料价格上涨、物流成本提高、招工困难、订单减少等因素影响，当前制造业盈利基础尚不牢固，一些中下游制造业利润被挤压，“铁公机”运输设备制造、部分轻工产业、纺织服装等行业利润总额两年平均增速仍未转正。

4.制造业从业人员规模下降

与其他行业相比，制造业具有更高的就业乘数。根据MAPI数据，每增加1个制造业装配线上的岗位，就能刺激增加6个供应链的岗位以及3个其他行业的岗位。2021年，山东省规模以上制造业从业人员478.23万人，同比下降1.11%；比2018年减少144.27万人，3年平均下降7.73%。在31个行业大类中，文教、工美、体育和娱乐用品制造业，纺织服装、服饰业，印刷和记录媒介复制业等10个行业3年平均降速超过10%。从业人员流失主要集中于轻工、纺织行业，新冠疫情散发和防控工作对劳动密集型行业的影响程度之深远可见一斑。

（二）16市制造业发展情况

1.制造业增加值增速放缓

2016—2021年，山东省16市制造业增加值总体呈上涨态势，但增速从2018年开始放缓，2018—2020年，90%的地市制造业增加值增速低于GDP，其中2020年降幅尤为明显，有9个地市出现了负增长，直至2021年开始逐步恢复为正增长。

2.制造业占比先降后升

制造业占比总体呈下降趋势，大部分地市的制造业占比在2016—2020年处于下行区间，降幅从0.24%至56.68%不等，但从2021年开始，除日照市外的地市均实现了制造业占比的正增长。

3.区域分化较为明显

2021年，济南、济宁、泰安、枣庄、青岛5市制造业占比低于全省平均水平，其中济宁市占比最低，为20.02%。东营、滨州两市制造业增加值占比波动较为剧烈，年均振幅分别为33.3%和21.4%，与两市的制造业结构有一定关系；其余14市的制造业增加值、制造业占比及变化基本一致，呈先降后升的态势且幅度较小。

三、山东省制造业占比下滑原因分析

（一）百年变局和发展规律叠加的客观因素

1.国际高低两端挤压，维持制造业比重压力倍增

在百年未有之大变局背景下，全球制造业竞争格局呈现制高点抢先、中高端对抗、中低端重塑等现象，在发达国家推动制造业回流和其他发展中国家承接产业转移的双重挤压下，维持制造业比重压力倍增。一是发达国家“再工业化”布局，引导制造业振兴和回迁。近年来，发达国家纷纷进行“再工业化”布局，促进本土制造业发展，推动制造业回流，并通过限制高端技术、设备、产品（如芯片）等的转移遏制我国制造业的发展升级。二是发展中国家工业化进程加速，承接中低端制造业转移。东南亚国家借助资源和成本优势，承接中低端制造业崛起态势明显。如山东省纺织业龙头骨干企业鲁泰集团、迪尚集团等均在柬埔寨、越南、缅甸建有生产工厂。

2.生产要素短缺，制造业比较优势发挥受限

按照已完成工业化的发达国家经验，生产要素组合方式需要随着工业化进程不断调整，进而推动经济增长。“十三五”以来，山东省制造业的生产成本优势持续减弱，生产要素制约经济发展的问题愈加凸显。一是劳动力方面，缺口不断显现，成本不断攀升，劳动力技能供求不匹配，均制约着行业的正常运行和发展。二是土地方面，有限的指标集中在大的重点项目上，“小而好”的项目得不到保障，加上批而未供、闲置低效土地整治利用推进不快等土地要素制约都增加了企业成本。三是原材料方面，山东省制造业对原油、铜、铁矿石等对外依存度较大。近年来，煤炭、油气、新能源原材料价格暴涨，导致企业成本上升明显。四是资金方面，受外部经济环境和新冠疫情影响，制造业企业的流动资金普遍紧张，融资成本相对较高。

3.制造业部分板块剥离，占比被动统计降低

随着制造业企业加工技术水平不断提升，传统制造业中的部分板块发展为新的细分行业，抢占了原有的制造业比重。一是生产性服务业抢占比。近年来，随着制造业行业分工的不断细化，其中的设计、技术服务、品牌、销售等生产服务部门从制造业剥离出来，挤占了原有制造业的统计份额。二是税收政策加速转变。由于我国服务业增值税率一直低于制造业，促使一些制造业企业加速将服务性板块剥离，造成制造业占比下降。

（二）结构主动调整和产业生态不足并存的主观因素

1.产业结构阶段调整，缺少增长内生动力

山东省大力推进新旧动能转换，淘汰落后产能，严控环境容量，倒逼一批企业改造升级设备和技术工艺、关闭生产线或撤销生产基地，短期内对全省工业经济增长造成了一定影响。一是从产业层次来看，山东省产业结构低端过剩与高端不足的矛盾依然存在。比如，制造业营业收入排前三名的均为资源型行业，高附加值和高科技产品少。在产业结构调整还未到位的阶段性时期，制造业占比下降不可避免。二是从发展质量来看，山东省制造业质效不高。受产业结构偏重等因素影响，山东省工业企业产品附加值偏低、运营成本偏高，效益水平整体不高。三是产业链条短板明显，制约制造业发展。山东省内制造业产业链发展不充分，对外依赖度高，抗风险能力弱，因此容易受国内外市场波动的影响，导致近年来制造业占比持续下降。

2.投资环境不足，拉动制造业增长能力减弱

投资是拉动经济增长的主力军，近年来，受外部环境趋紧、内需拉动不足、生产成本上升，以及山东省加大高耗能行业产能压减力度等因素影响，制造业投资景气度走低。一是制造业盈利水平下降，影响投资能力。山东省制造业投资资金主要来源于企业自筹，受利润率下滑和负债过高影响，企业新增投资能力不足。2021年，全省规模以上制造业营收利润率为5.3%，低于全国1.2个百分点。二是投资限制条件较多，影响投资意愿。近几年，山东省着力摆脱高能耗、大投入、低层次的发展模式，不断优化资源要素配置，大幅压减能耗、煤耗，严控环境容量，在一定程度上影响新建和改、扩建项目实施。三是投资回报率低，影响投资导向。由于投资回报率走低、部分投资限制较多，民间资本在制造业领域的投资减少，金融、房地产投资的高额收益诱使大量制造业企业的资金“脱实向虚”，产业投资出现结构性失衡。

3.产业生态建设滞后，制造业外移显现

促进产业、支撑发展的产业生态构建不到位，营商环境、配套能力和体系发展没有跟上行业发展需求，部分行业出现产业外迁现象。一是营商生态没有最好只有更好。前几年的凤岐茶社出走浙江乌镇，由山东起源，却成长于浙江，最终发展成服务全国的“国家级众创平台”，这足够警醒山东省要努力打造“体制顺、机制活、审批少、流程优、效率高、服务好”的营商环境。二是产业链生态建设滞后制约制造业发展。山东除家电和电解铝等产业链较完备、具有良好生态外，多数产业生态建设滞后。三是环境容量承载力不足以致制造业外迁。作为“2+26”通道城市，山东有7个地市位列其中，承载力不能满足行业扩张发展，新增产能只能转移。

四、稳定山东省制造业占比的措施建议

（一）加强对发展制造业的重视和提振信心

“制造业是国民经济的主体。”一是以更大力度推进传统优势产业改造提升。以供给侧结构性改革为主线，通过强化创新驱动、提升质量和品牌、提高劳动生产率和全要素生产率，以智能制造为主攻方向，加快向产业价值链中高端升级。二是加快发展先进制造业。在现有产业基础上厘清前进方向，努力扩大高技术、高端制造业投资，优化供给结构，培育新的增长动能。三是宣传推广制造业品牌提振发展信心。深度挖掘山东制造业品牌底蕴，讲好山东制造业品牌故事，宣传推广好山东制造业品牌产品。建立制造业占比评价体系，并谋划召开制造业大会，向社会传递制造业振兴发展重要信号。

（二）新旧动能转换推动制造业提质增效

抓住新旧动能转换“牛鼻子”，努力转方式、调结构、增效益，持续增强制造业新优势。一是坚定不移加快新旧动能转换。落实“四个区分”要求，严格执行“五个减量替代”，坚决遏制“两高”项目盲目发展。二是加快淘汰低效落后产能。开展用能预算管理，坚持“上新压旧、上大压小、上高压低、上整压散”原则，实施好高耗能行业细分方案，推进轮胎、化肥、氯碱等行业节能降耗、提档升级。三是积极推进智能化技术改造。以实施智能化技改三年行动计划为主线，开展工业技改提级专项行动，抓好重点项目库建设，纵深推进“万项技改、万企转型”，巩固“一县一策”成效，探索“一业一策”新路径。

（三）创新驱动培育壮大制造业新动能

创新是引领发展的第一动力，是山东省制造业发展核心的支撑力量。一是坚持创新驱动重点突破。推动科技创新、产业创新与制度创新协调互促，加大对制造业硬科技的研发投入力度，加强制造业产业基础、产业链短板和堵点环节重点攻关。二是加快培育壮大新动能。深化完善“六个一”推进机制，以工程化、项目化的方法推动新一代信息技术、高端装备、高端化工、新材料、现代轻工纺织等“十强”产业发展。三是积极培塑强企方阵和支柱产业。加快培育壮大动力装备、轨道交通、智能家电、海洋装备等优势产业集群，提前布局研发数字经济、低碳经济等新兴产业的前沿技术，围绕创新链布局产业链，培育壮大战略性新兴产业和未来产业。

（四）数字经济重塑制造业竞争优势

强化工业大数据、工业互联网、物联网等的发展应用，重塑制造业竞争新优势。一是加强关键数字核心技术攻关。提高数字技术基础研发能力，加快互联网、大数据、人工智能同各产业融合发展，发挥数字技术的放大、叠加、倍增作用，提升行业应用赋能水平。二是打造工业大数据平台。聚焦数据共享、数据开放、数据交易和公共服务等领域，打造工业大数据平台，在机械、化工、纺织、食品、医药等行业，开展智能车间、数字孪生、远程监控诊断等创新应用。三是进行数字化转型。加强支撑制造业数字化转型的移动互联网、大数据中心等新型基础设施建设。围绕丰富的制造业应用场景，大力发展智能装备、智能系统，建设智能车间、智能工厂和智慧供应链。

（五）优化布局增强产业链供应链韧性

增强产业链供应链韧性，“链主”企业带动产业链整体发展。一是要绘好制造业“画像”。重新建立山东省制造业图谱，明确总体目标、重点任务、推进方式、保障措施等，统筹推进产业链供应链发展、协同合作、招商引资、项目建设、人才引进、科技创新等重大事项，加快形成有利于制造业发展的生态环境。二是加强产业链分工合作。通过园区对接、产业链招商等模式引导产业由沿海地区向中西部有序转移，形成三大经济圈发挥各自优势、产业链分工合作的格局；深度参与“一带一路”建设与国际产能合作，建立可自主掌控的产业链供应链体系。三是培育国家级、国际级“链主”企业。支持“链主”企业持续夯实自身长板，从供需渠道与规模、专利技术制衡、品牌影响等角度入手，形成对产业链上省外、国外重要节点的控制力。灵活运用资本手段，综合施策突破难以自主研发的“卡脖子”环节，夯实山东省“链主”地位，争取国家级、国际级“链主”影响力。

（六）互动聚集推动制造业园区化、集群化发展

发挥园区集聚效应，促进各类产业规范有序发展。一是引导制造业企业入园发展。加强园区基础设施功能配套，推出一批数字化转型示范园区、绿色化转型示范园区等具有推广示范作用的产业载体，支持更多的传统产业园区探索转型发展新模式。二是探索智慧园区建设。应用数字化手段提高空间集约高效利用效率，建立产业园区智慧管理平台，探索符合规划要求的精准供地模式，形成数据驱动的园区发展模式、三是建立评价体系促进园区发展。研究制定工业园区高质量发展评价体系，加强对制造业转型升级、自主创新、绿色发展等方面的考评，每年发布工业园区高质量发展评价报告，建立以评促建、以评促改的机制，引导各类工业园区升级发展。

五、政策建议

（一）健全工作机制，凸显支柱产业地位

以新旧动能转换为契机，建立由山东省委、省政府主要领导挂帅的工作机制，将制造强省建设作为“一把手”工程，建立健全跨层级、跨区域、跨部门的制造业高质量发展推进机制，切实推进山东省制造业占比优化工作。参考先进省市在制造业发展“十四五”规划中提出稳定或提升制造业占比目标的方式，制定山东省优化制造业占比实施方案和考核标准，引导地方将此项工作纳入年度重点工作。谋划召开省级制造业大会，向社会传递重要信号。

（二）加强要素保障，做大高端产业增量

省、市、县三级联动，制定要素保障政策体系，加强制造业要素供应，充分释放制造业发展动能，促进高端产业体量膨胀，稳步提升制造业占比。在工业用地方面，结合国土资源规划，大力整顿批而未供、供而未用等各类低效利用土地，有序收回低效或腾退的产业用地；探索开展工业用地保护试点，划定保护红线，为先进制造业发展留足空间。在人力资源方面，加大企业社保减免力度，适时研究“五险一金”缴存比例差别化的调整机制，实现有升有降动态调节；鼓励企业搭建员工职业上升阶梯，打通从生产线向技术人员和管理人员转型通道。在金融服务方面，制订保障制造业融资行动计划，鼓励金融机构针对企业不同需求设立“融资服务大礼包”，探索通过订单、股权、专利等抵押物融资模式，深入企业开展“点对点”金融服务，丰富设备融资租赁、专利融资等金融产品。

（三）优化营商环境，遏制优质产业流出

对标江浙沪等领先省市，着力打造“国内一流”营商环境。持续提升政务服务水平，全面推行项目代办制、网上审批制，实现“一站式”办公和“一条龙”服务。营造良好的产业发展氛围，解决区域同质化竞争，在全省推广“一园多区”“跨区托管”试点、“飞地经济”试点、“标准地”改革试点，鼓励企业错位发展、抱团发展，促进产业链式发展、协同发展。引导企业扎根山东，各级政府关注企业发展需求和运行波动情况，及时发现企业因上下游配套、地方性补贴等因素转出产能动向，提前协调完善区域配套能力、提升服务水平，减少与遏制优质产业、企业向周边省份和南方省份流出。

（四）强化区域合作，招引省外活水流入

积极融入“双循环”新发展格局，着力塑造开放型经济发展新优势。持续深化省际产业融合，把握黄河流域生态保护与高质量发展战略契机，依托山东东部龙头作用，引领横向省际产业融合，吸引高端产业向山东流动；发挥京沪高铁“经济大动脉”产业与要素牵引作用，积极对接京津冀、长三角等高端产业集聚区，承接优质产业转移。积极融入国际区域合作，紧抓“一带一路”、《区域全面经济伙伴关系协定》战略机遇，鼓励各市结合自身产业特色与区位特点，制订国际区域合作方案，发挥全产业基础和产业链优势，强化与欧洲、东盟地区的交流合作，在促进经贸往来的同时，吸引优质国际资本和产业入驻山东、融入山东产业链。打破既有思维定式，借鉴南方省份市场化经验，强化山东企业市场意识，摆脱“不找市场找市长”惯性思维，突破山东与南方省市产业融合的思维模式障碍。

（五）落实扶持政策，助力中小民营企业脱困

着力应对受新冠疫情影响所面临的企业停工、资金短缺、用工难等问题和挑战。制定加强版民营企业扶持政策，省市协同发力，促进各级政策和细则及时出台、加快落地。采取更有效的措施推动民营企业健康、快速发展，对保持就业岗位基本稳定的企业尤其是中小微企业，适当延长还本付息时间，并创设政策工具支持银行更多发放信用贷款。着力细化落实惠企政策，鼓励各市实现惠企政策信息平台化、数字化、清单化，开发专用App，实现随时查询、快速办理，提高政策兑现时效。破解企业用工难问题，鼓励各市搭建企业用工信息服务平台，鼓励各类融媒体平台、中介机构开展企业用工专项服务。通过相关政策制定与实施，助力民企纾解困境、渡过难关。

参考文献

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［3］郭克莎，彭继宗.制造业在中国新发展阶段的战略地位和作用［J］.中国社会科学，2021（5）：128-149.

［4］ADB.Global Value Chain Development Report 2021：Beyond Production［EB/OL］.https://www.adb.org/publications/global-value-chain-development-report-2021，2021.

课题组成员简介

邵磊，工业经济研究室主任，副研究员，山东省工业和信息化研究院。

王玉禄，副研究员，山东省工业和信息化研究院。

刘际宁，副研究员，山东省工业和信息化研究院。

王巧婧，经济师，山东省工业和信息化研究院。

李尚达，工程师，山东省工业和信息化研究院。

李国芹，院党委委员、副院长，山东省工业和信息化研究院。