三、新一轮要素市场化改革的新突破

新一轮要素市场化改革是地方政府构建新发展格局、推动高质量发展的必然之举。如何根据地方资源禀赋优势推动要素市场化改革、如何聚焦要素市场化改革的重点领域、如何在统一大市场上发挥地方制度创新优势，通过深化要素市场化改革形成新发展优势是摆在地方政府面前的难题。与以往不同，新一轮要素市场化改革要在要素市场化定价和要素流通的堵点难点问题上寻求重点突破。

土地要素：打破“二元体系”

土地要素一直是我国要素改革的重点领域，自新中国成立以来我国农村和城市土地经历了多轮改革。在城市土地上，1978年前城市土地实行无偿使用，1988年国务院发布《城镇土地使用税暂行条例》，对城镇土地按不同等级征收土地使用税，土地开始有偿出让和流转，国有土地有偿出让为国家财政及城市基础设施建设提供了大量的资金支持。1996年以来我国逐步形成了“土地收购—储备—开发—出让”的完整机制，土地出让方式也实现从协议出让向招拍挂的转变。在农村土地上，1953年起我国探索将农户土地交归集体所有，1979年《关于加快农业发展若干问题的决定》首次提出允许实施“包产到户”，1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》明确了家庭联产承包责任制，1993年家庭联产承包责任制写入《中华人民共和国宪法》。借助家庭联产承包责任制，我国推进农村土地所有权与经营权分离，极大提高了农民生产积极性，提高农业产出效率。党的十八大以来，为有效应对农民外出务工引发的土地抛荒弃耕等问题，党中央坚持从实际问题出发，以农民实际利益为出发点和落脚点，积极探索农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”，引导土地经营权有序流转。

当前土地要素市场化的核心难点在于如何打破城乡土地市场的二元体制，提高土地资源的自主配置权，实现土地资源跨区域流动，减少土地资源闲置，构建城乡统一的土地市场。新一轮土地要素改革要从四方面寻求重点突破。

一是建立健全城乡统一的建设用地市场，推动集体经营性建设用地入市。我国城乡土地不具有同等的建设用地使用权，农村土地长期被排除在土地市场之外，解决城乡土地制度不统一、权能不一致是缓解我国城乡发展不平衡问题的关键所在。要借助推动农村集体建设用地合法依规进入土地市场，降低用地成本、盘活农村土地资源、完善配套激励机制和收益分配机制，从根本上改变城乡二元结构。

二是扩大土地配置自主权，探索城乡建设用地增减挂钩指标跨省域调剂使用机制。当前我国土地供给与需求的区域结构不匹配，西部、东北地区耕地资源较为丰富，但建设用地需求较少，而建设用地需求较高的主要是东部经济发达地区，但后备耕地资源较少，此前增减挂钩指标交易局限在省域乃至市域，跨区域交易局限在乡村振兴等领域，且采用行政定价机制，在一定程度上造成资源扭曲。要重点探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，探索更大程度的土地配置自主权，减少农村低效闲置土地，让经济发达地区不因土地指标受限而延缓发展，也让欠发达地区的土地资源发挥更大价值作用。

三是盘活宅基地，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置的实现形式。我国农村宅基地不具备完整的用益物权和担保物权，同时还面临确权难度较大等问题。要积极探索宅基地“三权分置”的实现形式，推动具备条件的地方放活农村宅基地使用权，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径，支持更多地方创新宅基地改革方式，尽快形成可复制的经验。

四是优化城市用地供给结构，加强土地集约利用。我国城市居住用地供给不足，工业用地供应过高且集约利用水平较低。要持续优化城市用地供应结构，加大居民用地供地，切实缓解部分大城市面临的高房价、高地价难题，此外要加强土地精细化管理和节约集约利用，细化完善城镇低效用地认定标准，鼓励市场主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发。

劳动力要素：解决结构性失衡

我国劳动力要素市场经历了从无到有、劳动力主体不断丰富、劳动力要素定价逐步市场化的转变。从劳动力构成看，城镇居民、农民工及大学生先后成为我国新增劳动力的主体。改革开放伊始，城镇知青返城成为我国第一批待就业主体，1992年的国企改革推动国企及事业单位下岗员工成为新的就业主体。2000年以来，东部地区制造业快速发展，大批农民工从中西部地区流入东部，为东部就业市场贡献大量新增劳动力。近十年来，高校持续扩招推动大学生成为重要的劳动力群体。从劳动力定价看，改革开放以来伴随民营、乡镇及外资企业的发展，劳动力逐步实现市场化定价，城乡就业的收入差异也吸引大批农民外出务工，形成我国特有的农民工迁移现象。从劳动力社会保障看，1994年我国颁布《中华人民共和国劳动法》，为劳动力要素市场化提供法律保障，2008年颁布《中华人民共和国劳动合同法》，明确用人单位与劳动者双方的权利和义务，2010年颁布《中华人民共和国社会保险法》，要求企业和劳动者签订稳定的书面劳动合同，劳动者法律保障体系不断完善。

与过去劳动力市场面临的供给不足相比，当前我国劳动力市场的总量相对稳定、劳动力素质明显提升，制约劳动力要素配置效率的关键在于青年就业难、灵活就业保障不全、农民工短缺以及高端企业家人才市场空缺等结构性难题。当前新一轮劳动力要素改革要重点解决五大难题。

一要进一步破除城乡二元户籍制度限制。我国劳动力跨区域流动仍面临户籍、土地、公共服务等一系列制度障碍，部分地区户籍制度门槛依然较高，居住证等市民化改革难以解决核心社会保障问题，住房、子女教育等社会福利区域分割明显，导致农村劳动力“不完全城市化”。要进一步放松大中型城市的落户条件，完善大城市及特大城市的落户基本制度，推动城市群内的户籍准入年限累计互认，推动城乡劳动力自由流动，切实缓解农民工及其他群体在城市就业面临的养老、医疗及教育等公共服务不均等的难题，提高劳动力市场配置效率。

二要加快解决劳动力要素市场供需不均衡问题。近年来，我国就业市场结构性失衡问题突出，一方面城镇失业率有所提升，另一方面制造业企业缺工现象严重。要从劳动力市场供求的社群结构、技能结构、区域结构出发，长短期相结合，逐步缓解“招工难”和“就业难”的结构性矛盾，有效解决制造业用工不足、用工成本上升以及青年群体就业难问题。

三要解决新业态下灵活就业群体的社会保障机制不足的难题。当前我国平台经济灵活就业者的权益保障存在界定难、保障难、监管难及维权难等问题，要尽快清晰界定新型劳动关系，健全平台经济灵活就业者的劳动保护和社会保障制度，完善灵活就业市场监管体系，保障灵活就业群体的基本权益。

四要解决企业家及高端人才市场空缺难题。我国目前缺乏统一的企业家市场，民营企业家、国有企业负责人以及职业经理人群体之间存在显著的割裂，缺乏统一的企业家定价、评价、沟通机制，难以通过市场机制实现企业家要素的优胜劣汰。要尽快打破我国各类企业家群体之间的分割，形成统一的企业家市场，优化企业家资源的市场化配置，打通制约我国各类企业家作用发挥的核心堵点。此外，要激发人才创新创业活力，加强技术转移专业人才队伍建设，探索针对科技成果转化人才、知识产权管理运营人员等专业人才的评价与激励办法。

五要激发“泛劳动力”市场活力。当前我国劳动力数量红利逐步消散，与此同时呈现明显的老龄化趋势，要积极应对人口老龄化的挑战，打破传统劳动力的概念界限、年龄界限、劳动关系界限、劳动方式界限、城乡界限和技能界限，激活潜在要素，推动形成全民共享共发展的新型劳动力要素市场格局。

资本要素：强化枢纽配置作用

在改革发展历程中，我们对资本要素的认识及资本在社会生产中的作用发生了较大的变化。党的十一届三中全会以来，我们破除所有制观念束缚，明确资本作为重要生产要素，是市场资源配置的工具和手段。党的十八届三中全会明确市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用，鼓励国有资本、民营资本、外国资本及混合资本等各类资本共同发展。近年来针对部分领域出现的资本垄断及无序扩张问题，我国出台一系列举措引导和规范资本要素发展，推动资金脱虚向实，牢牢守住不发生系统性重大风险的底线。经历40多年的改革发展，我国明确了资本同土地、劳动力、技术、数字等生产要素同等重要的地位，鼓励多种形态的资本共同发展。

与过往相比，当前新一轮资本要素改革更侧重发挥资本要素在资源配置中的枢纽作用，以资本要素的发展来带动其他要素的资本化和证券化，建立和完善各类要素市场体系和市场化配置机制。新一轮资本要素改革要在五方面寻求重点突破。

一是推进多种形态的资本共同发展，充分发挥资本在推进共同富裕上的重要作用。当前我国各种形态的资本快速发展，但不同资本在分布领域及公平竞争上面临一些结构性失衡，要推进各类资本的公平竞争，解决好资本集中化趋势与共同富裕强调机会均等之间的矛盾，推进生产资本与生活资本的分离，提升劳动要素在初次分配中的占比，借助再次分配和三次分配机制来推进共同富裕建设。

二是引导和规范资本发展，在最大程度上发挥资本正向作用，抑制负向作用。要在尊重资本运行规律的基础上加强引导规范，打破行业垄断，引导更多资本流向科技创新、绿色转型等新领域。要引导资本规范化运作与国家战略目标相结合，创造良好营商环境，提升资本对传统制造业和服务业的支持。要运用市场化机制，推动资本外部成本内部化，在保障资本获得正常投资收益的同时提升资本的社会属性和社会收益。

三是适应资本逻辑的新变化，做好风险防范和化解。近年来我国资本运行的逻辑逐步演变，在提升资源配置效率的同时也带来一些新型金融风险，资本创新导致金融风险从单点爆发变为多点交叉爆发，境内外市场联动导致跨境风险日益显著，金融、房地产和互联网平台之间出现一定风险联动。应对百年未有之大变局，要做好跨市场、跨境、跨界及多种风险的交叉叠加，要在新一轮开放中确保国家金融安全和经济安全。

四是完善资本制度体系，构建现代新型资本监管体系。当前金融业务的复杂化及泛交易化对资本监管的全面及时性提出更高要求，资本的快速扩张使得资本在不同领域交叉叠加，要重视资本创新发展对资本监管全面性、专业性、及时性提出的新要求，坚持制度先行，健全事前、事中和事后的全链条资本管理体系，适度提升对资本创新的风险容忍度，借助资本监管优化来提升竞争力。

五是利用资本市场加速推进要素市场化配置机制改革。要推进资本要素与其他要素的协调发展，充分发挥资本市场利益共享、风险共担机制来推进创新资本形成，推进资本要素与其他要素的协调发展，助力提升全要素生产率。

技术要素：打通成果转化堵点

我国技术要素改革经历了从观念转变到战略转变再到体制机制转变的过程。新中国成立初期，我国建立起了以行政管理为核心的科技体制，科技管理机构权限高度集中，人事制度僵化。改革开放后，社会各界对于科学技术在经济发展中的作用形成广泛共识，1985年中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》，提出要促进技术成果的商品化，开拓技术市场。1985年《中华人民共和国专利法》、1987年《中华人民共和国技术合同法》、1993年《中华人民共和国科学技术进步法》的颁布标志着技术要素市场化配置的法律体系初步健全。1995年中共中央、国务院《关于加速科学技术进步的决定》，提出在全国实施“科教兴国”战略，成为技术要素市场化改革的指导思想，这一时期我国全面推进科研院所的管理体制改革，企业技术创新意识明显增强，技术要素市场化程度提高。党的十八大以来，在创新驱动发展战略下，我国持续深化科技体制改革，党的十八届三中全会明确新时期深化科技体制改革的目标，要摒除深层次的体制机制障碍，提高自主创新能力，以创新驱动经济和社会发展，完善国家创新体系，建设创新型国家。2020年《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，要从产权激励、科技创新资源配置方式、中介服务机构、技术要素与资本要素融合以及国际科技创新合作五方面加强技术要素市场建设，为新一轮技术要素市场化改革指明方向。

当前我国建设创新型国家稳步推进，科技强国战略深入实施，以企业为主体、产学研相结合的技术创新体系基本确立，但与此同时，技术要素依然存在产权归属和认定的不清晰、科技研发和技术市场主体间相互分割、技术成果转化不畅等问题，当前新一轮技术要素改革要着力突破四大难点，更好实现科技创新驱动转型发展。

一要解决基础技术“卡脖子”难题。近年来我国对基础研究的重视度越来越高，无论是基础研发投入还是自然科学等方面的基础积累都在稳步提升，但在芯片、通信、生物医药、新能源、装备制造等产业链底层基础技术和开发工具上仍面临一定的“卡脖子”问题。要积极构建政府、市场及多元主体共同参与的资金支持体系为基础科研提供持续的长期资金支持，在基础技术研发上获得突破。

二要加大知识产权保护，解决产权归属和认定不清晰的难题。当前我国大部分科研单位和科研机构是国有事业单位和高校，在科技成果行政管理体制中受制于国有资产管理和科技成果转化行政审批，难以拥有独立自主知识产权，也难以对个人劳动者进行确权。近年来，我国陆续开展科研人员职务科技成果所有权或使用权试点，要通过试点加快健全职务科技成果产权制度，推进相关科技成果所有权、使用权的相对分离，加强知识产权保护，完善激励机制，进一步释放技术创新能力。

三要解决科技成果转化率不高的难题。当前我国高校知识产权及专利的转化率仅为6%左右，与欧美发达国家大学专利转化率50%左右的水平相比，存在较大差距。要加快完善技术要素交易体系，推进科技成果进场交易，形成全国统一的技术交易市场，尤其要重点打通西部技术优势与东部市场优势之间的衔接，形成技术要素交易后的长期技术合作机制，实现共同开发和产业化发展。

四要完善支持科技创新的资源配置体系。当前我国企业分头分散创新特征明显，核心龙头企业的创新引领作用不突出，企业间同质化布局及产业链内无序竞争的现象突出。要构建项目、平台、人才、资金等全要素一体化配置的创新服务体系，通过政府引导与集中攻关、揭榜挂帅制、组建企业创新联合体三大方式推进创新组织管理。要推动技术和资本要素融合发展，加大对科研成果转化和创新创业人才的金融支持力度。

数据要素：夯实基础制度基石

我国数据要素改革的重点已从支持技术创新、产业发展，到全面加强数据要素市场化配置，构建数据要素市场。随着互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术快速发展，数据要素逐步成为现代社会重要的要素之一。党的十八大以来，我国顺应数字信息革命的新浪潮，高度重视数据要素市场化改革。2014年“大数据”概念第一次写入政府工作报告，2015—2016年的相关发展规划及纲要主要围绕“强化大数据技术产品研发”“发展核心技术”“加快大数据产业主体培育”“推动产业创新发展”等方面。随着我国数字经济快速发展及产业不断壮大，数据作为生产要素的重要性逐步凸显。2017年中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习，明确要推动大数据技术产业创新发展，构建以数据为关键要素的数字经济。2019年党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度　推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，首次明确将数字作为生产要素参与社会分配。2020年4月中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据要素确认为五大要素之一，要求加快培育数据要素市场。

由于数据要素被单独提出的时间较短，当前在数据确权、定价、交易环节均存在诸多难点，与数据要素市场发展配套的机构和服务还不够完善，数据要素市场化改革要在四方面寻求重点突破。

一是解决数据确权难题。数据确权是推动数据要素市场发展的基础，但当前我国数据确权主要为原则性规定，缺乏清晰的产权规则。2022年12月中共中央、国务院出台《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），在产权方面提出要建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，要加快完善产权制度细则，尽快在全国范围内形成统一的数据确权标准。

二是积极完善数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系。当前我国与数据要素相关的配套服务机构体系还相对匮乏，地方政府要加大力度培育数据市场的专业中介服务体系，带动一批数据评估、撮合、审计、仲裁、担保、保险等数据交易市场服务，激活数据要素市场活力。

三是加快建立健全数据流通交易规则。当前我国数据交易所在运行过程中面临数据定价难，市场交易主体互信难、入场难、监管难等一系列痛点难点问题。当前各级政府要进一步规范大数据交易的运行机制，在技术实现、法律保障、要素质量方面明确规则框架，加快推进数据的开放共享机制，以公共数据的开放共享为基础，推进公共数据归集整合、有序流通和共享。

四是在数据要素市场化改革的同时，加强数据安全保护。近年来，数据泄露事件频发，未来随着数据量持续提升、数据要素产业链发展不断深化，对数据存储和访问的安全性要求越来越高。地方政府要探索运用技术手段构建数据安全风险防控体系，在数据流通的环节保护数据价值不泄露、信息不丢失，继续完善大数据安全保障法规，推动大数据安全产业向集群化发展。