五、土地要素市场化改革的四大突破

工业用地强化集约利用

过去在经济高速发展过程中，为最大限度保证工业用地供给，我国对工业用地支持力度较大，地方政府通过零地价或负地价的工业用地招商引资，导致工业用地闲置和低效利用问题突出。当前我国城市发展已从增量扩张转向存量优化的阶段，推动工业用地集约利用，一方面可以腾出闲置土地加强住宅及商业用地供给，极大优化土地要素配置效率，另一方面可以通过合理规划，调整城市产业结构和用地结构，在促进城市用地结构优化的同时提升土地增值收益，扩大地方政府土地出让金来源。

从具体方向来看，一是要适当提高工业用地容积率、建筑密度、土地投资强度，考核工业用地单位产出，提升工业用地集约利用水平。二是建立工业用地退出盘活机制。建立健全闲置土地监督、评价和责令退出机制，制定明确的续期费用、逾期处罚等相关规定，对构成闲置的工业用地，依法对其征收闲置费直至收回土地使用权，并且适当降低土地流转税费，提升土地长期持有的税费成本，通过市场手段引导闲置占地有序退出。三是完善工业用地定价机制。充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，严格执行工业用地招拍挂出让制度，推动更多的一般性工业用地以市场价格进行出售或出租。

住宅用地强化供需匹配

与国际水平相比，我国城市住宅用地供给整体不足，供需不匹配在一定程度上是部分城市高房价、高地价的重要原因之一。当前我国房地产供需关系已出现根本性变化，商品房年销售面积已从过去的18亿平方米降至11—12亿平方米，需求中枢显著下移，要利用好房地产市场转型这一时间窗口，优化住宅用地供需匹配，建立健全与房地产新发展模式相匹配的土地供给框架。

对于人口流入的大城市、一线城市，要着力缓解住宅用地供求不匹配的问题，在符合规划前提下允许工业用地有条件地转为居住用地，在新增城镇建设用地中适度增加居住用地比例。同时要推动建立更加公开的招拍挂信息交易公示平台，制定城市招拍挂信息的统一公示规则，减少信息不对称，完善招拍挂机制，稳定供地预期。

加快推动集体经营性建设用地入市

解决城乡土地制度不统一、权能不一致是缓解我国城乡发展不平衡问题的关键，集体经营性建设用地入市是我国农村土地要素改革的重点和难点。要借助推动农村集体建设用地合法依规进入土地市场，降低用地成本、盘活农村土地资源、完善配套激励机制和收益分配机制，从根本上改变城乡二元结构。

要加快完善《中华人民共和国土地管理法》相关配套细则，重点研究集体建设用地在入市与征地两种模式下的土地增值收益分配问题，构建政府、集体、个人之间的利益平衡机制，按照两种模式下分配比例大体平衡的原则，以经济手段调动地方政府推动集体土地入市的积极性。

完善城乡建设用地增减挂钩指标定价及交易机制

长期以来我国土地资源的区域性不平衡问题较为显著，而城乡建设用地增减挂钩是我国探索土地要素跨区域平衡的重要实践，也是推进土地要素优化配置的重要举措。要进一步完善城乡建设用地增减挂钩指标定价及交易机制，探索更大程度的土地配置自主权，提高农村低效闲置土地资源利用效率。

要从地方实际出发，合理推动对闲置的农村宅基地或者价值较低的集体经营性建设用地采取复耕措施，减少农村低效闲置土地。制定更加市场化的指标定价机制，充分调动市场主体参与的积极性。在跨区域交易方面，进一步探索建立全国性或区域性补充耕地指标、增减挂钩指标交易机制，探索扩大“跨省换地”试点范围，从当前“三州三区”及深度扶贫地区，扩大至更多的经济欠发达地区。