三、城乡“二元体系”下的土地供给方式

我国城市土地国有、农村土地集体所有的基本土地制度决定了城市土地要素与农村土地要素在配置方式及配置机制上存在较大差异，形成了我国特有的城乡土地“二元体系”。

城市土地供给方式：划拨与招拍挂

目前我国城市土地的供应方式分四种，分别为划拨、出让、租赁和其他方式，其中划拨及出让为主要方式，后两种方式的占比较小。

划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为，划拨形式的供地一般用于公益事业用地。

出让是国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。目前土地出让形式主要包括协议出让和招拍挂两种形式，协议出让受行政干预影响较大，而招拍挂采用更加市场化的方式，包括招标、拍卖、挂牌，其中招标及拍卖一般底价不公开，前者只能进行一次报价，后者可进行多次报价，挂牌一般公开底价，可由多个主体多次报价。《中华人民共和国土地管理法》规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

从城市土地供给方式体量来看，划拨是城市土地资源配置最主要的方式。2021年以划拨方式供应的城市土地达3800平方公里，占当年城市土地供应的55%，主要由于我国基础设施、公益性设施及重大工程建设用地占比较大。在出让方面，2021年以出让土地使用权方式供应的土地为3075平方公里，占当年城市土地供应的44.5%，其中招拍挂形式和协议出让占比分别为40.6%和4%。2002年起我国大力推广城市建设用地的招拍挂制度，颁布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂方式出让，2007年进一步明确工业用地也需纳入招拍挂范围，招拍挂逐渐成为土地出让的重要形式。

从城市土地供应类型看，主要分为工矿仓储、商服、住宅以及其他公共用地。虽然商服及住宅用地对城市发展、人口布局有重要意义，同时也是地方土地出让收入的重要来源，但工业用地对地方经济发展、产业布局比例分配有显著影响，是地方政府招商引资、发展经济的主要手段，地方政府基于土地节约集约利用最大化原则，逐步推进住宅用地、工业用地的均衡配置。整体来看，近年来城市土地供给中，其他公共用地规模最大，2021年供应规模达3793平方公里，占比达54.9%，工矿仓储用地供给规模持续提升，2021年达1748平方公里，占比达25.3%，住宅用地供给自2016年起整体提升，占比约为15%—17%，商服用地占比保持在5%—6%的水平。

农村土地供给方式：“三块地”

我国农村土地为集体所有，根据用地性质的不同，我国农村土地主要包括“三块地”——耕地、集体经营性建设用地和宅基地，“三块地”在供给形式上也存在较大差异。

农村耕地供给要守住18亿亩红线。我国人口众多，耕地质量总体不高，后备耕地资源稀缺，为保障粮食供应，2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出要明确18亿亩耕地红线。永久基本农田是耕地的精华，划定永久基本农田并实行特殊保护是耕地保护工作的重中之重，2008年党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出划定永久基本农田，建立保护补偿机制。2014年，原国土资源部、农业部下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，进一步严格划定永久基本农田保护红线。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》明确，永久基本农田包括：（1）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研、教学试验田；（5）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。根据中共中央、国务院印发的《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田保护目标任务要保持到2035年不变。

推动农村集体经营性建设用地入市。1998年出台的《中华人民共和国土地管理法》规定，农业用地如果要转化为建设用地，必须实行征地，将集体土地征用为国有土地，才能进入市场流通，导致大量农村建设用地无法纳入城乡统一规划，长期大量闲置、粗放式利用。此外，在城市化进程中，部分地方政府征地对农民补偿较低，而地方政府通过招拍挂获得的土地增值收益较高，导致土地收益在城乡之间分配不均衡，由此引发的社会问题增加。2015年针对农村集体经营性建设用地试点改革提出，“存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，与国有用地同等入市”，并明确在33个县级行政区划内实行试点。

农村宅基地的供给与盘活。社会主义改造后，我国建立土地公有制，农村宅基地属于集体所有，宅基地形成“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期使用”的供给机制。随着我国城镇化水平提升，农村人口大量流出，宅基地闲置问题日益突出。2015年起，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点，主要围绕完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度等方面开展试点。大部分试点地区主要通过宅基地复垦，以节余指标、地票、集地券等方式有偿交易，允许农民自愿退出宅基地。2020年中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出，以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。2020年9月中央农办、农业农村部明确新一轮农村宅基地制度改革试点在104个县（市、区）和3个地级市启动，核心是要探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，保护进城落户农民宅基地权益，探索农户宅基地资格权的保障机制，鼓励农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、电子商务等乡村产业。同时，通过探索宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等，增加农户的财产性收入。

城乡土地供给的两种调剂方式

在满足国土空间规划的基础上，为在最大程度上提升土地供给及配置的使用效率，推动城乡土地市场融合发展，目前我国在城乡土地供给上有两种调剂方式，一是城乡建设用地增减挂钩，二是土地指标交易。

随着我国城镇化不断发展，农民外出务工经商人员增加，村庄“空心化”、农民住房闲置的问题逐步显现，由此催生了“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的思路。城乡建设用地增减挂钩指标，是依据土地利用总体规划，将“空心房”等农村建设用地进行整理复垦成耕地，经验收合格后置换出等量的建设用地指标，用于农村和城镇发展，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积增加、质量提高，促进土地节约集约利用，优化城乡用地结构布局。2005年原国土资源部组织启动了城乡建设用地增减挂钩试点工作，目前已扩大到全国。此外，长期以来我国土地资源的区域性不平衡问题较为显著，耕地资源较为丰富的西部、东北地区，建设用地需求较少，而建设用地需求较高的东部经济发达地区，后备耕地资源较少。在保护耕地红线要求下，占用农用地必须坚持“占补平衡”原则，东部发达地区在建设过程中，普遍存在大量补充耕地缺口的情况，而在西部及东北地区，由于经济欠发达，土地价值难以显现。为更好缓解土地要素的区域不均衡问题，城乡建设用地增减挂钩指标试点范围从原先仅局限在县域内逐步拓展至跨区域调剂，2018年起“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用，北京、上海、天津、浙江、广东、福建、山东等省市为主要对口地区。

在原城乡建设用地增减挂钩机制下，城乡之间指标调剂需先预定城市建设用地项目，再实施复垦及指标置换，且挂钩指标需在项目区封闭流转和使用。2008年12月重庆农村土地交易所正式挂牌成立，成为全国首家农村土地交易所。重庆农村土地交易所在城乡建设用地增减挂钩政策的基础上放松要求，一是不再严格要求挂钩，即复垦形成的建设用地指标无需事先挂钩城市建设用地项目，指标产生后形成“土地指标证书”，又称“地票”，可在市场上流通。二是突破区域限制，指标可在全市范围内跨区域交易。土地交易市场实现了指标在时间和空间上的调配，提升土地资源配置效率。复垦后用地指标丰富的地区可以通过交易市场将指标出售给土地指标相对不足的地区，实现了用地指标的空间置换。根据国家发改委数据，截至2021年下半年，重庆市交易“地票”35万余亩、近700亿元，其中在脱贫区县交易了25万余亩、近500亿元，有效助力了脱贫攻坚。“地票”纯收益按85∶15的比例分配给农户和农村集体经济组织，惠及40余万农户。