第一章 绪论

第一节 公文概述

一、公文的概念

公文是公务文书的简称，有广义和狭义之分。广义的公文是指党政机关、社会团体、企事业单位在公务活动中所形成的，具有规范体式和直接效用的文字材料。狭义的公文是专指党政机关在处理工作事务过程中写作的具有法定效力和规范体式的公务文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。换句话说，凡是党政机关用于处理公务的文书，都是公文。否则，就不能称之为公文。本书采用狭义公文的观点进行讲解。

对于公文的基本概念，我们要注意法定性公文和一般性公文的区别。所谓法定性公文，是指有关文件规定各级机关要规范使用的主要文种，具体是指《党政机关公文处理工作条例》（中共中央办公厅、国务院办公厅2012年4月16日发布）规定的15种公文。

所谓一般性公文，是泛指机关单位除法定性公文以外的一切处理公务的文书，其包括的范围很广，可以将它们细分为许多类别，如管理性公文、事务性公文、技术性公文等。而它们中的每一类别，又都可包含若干种文书在内。管理性公文如规定、办法、细则、章程、制度、守则等，事务性公文如计划、总结、调查报告等，会议性公文如会议记录、讲话稿、开幕词、闭幕词等，技术性公文如技术鉴定书、说明书、投资预测等。总之，它可以说是机关单位除15种公文之外处理一切公务的文书。很显然，对这些公务文书的分类是很繁多的。不过，我们需要注意，对这些公务文书的分类，有时有交叉的现象发生。以材料公文为例，它有典型材料、考核材料、综述材料等的区别，但是，在许多情况下，其他的公文也可成为行政事务某一专题的材料，如述职报告是汇报性质的，但它又可以作为上级对某一机关单位或某一个人的考核材料。

一般性公文和法定性公文是有区别的。首先，它们不是《党政机关公文处理工作条例》规定各级党政机关要规范使用的主要文种，因此，它们的制作格式与后者比较有很大的不同，它们一般不需要文件的版头，也不需要加盖印章。其次，它们的使用范围也往往是内部性的，一般不能在公务沟通方面和其他机关发生联系。例如一个单位的总结或规定，不能发给其他机关，作机关之间沟通公务、处理公务用。最后，两者在写作的各方面也有一定的区别，例如仅就标题而言，法定性公文标题的事由项要用“关于”二字引出，而其他公文标题的写作则不必使用“关于”二字，前者如《关于××××××报告》《关于××××××的请示》等，后者如某学会《×××学会200×年工作总结》等。

综上所述，“公文”一词，从文体适用的范围看，是包括法定性公文和其他一般性公文在内的。

二、公文的特点

公文是属于说明文范畴的一种应用文体，与其他文体有着明显的区别，其主要特征是：

（一）法定性

公文是由法定作者制成和发布的。所谓法定作者，是指依法成立并能以自己的名义行使权利和承担义务的组织和个人。如党政机关、社会组织、企事业单位，都是依据一定的法律、条例、决定等建立和合法存在的。它们都是法定的作者，均可根据工作需要，在自己的职能和权限范围内制作并发布文件。如中共中央文件、国务院文件、财政部文件、××省人民政府文件、×××市财政局文件。用领导人的名义作为文件的作者，并不是以个人的身份出现。领导人的职务是经过委任或经过选举程序后，由上级批准的，所以，也是法定的作者。如国务院令、财政部令。但机关和其他社会组织从事公文撰拟的人员不能视为法定的作者。

（二）政策性

党和国家的方针政策是一切工作的生命线，也是公文写作的准则和依据。各级党政机关作为各级党委、政府的组成部门，它们所制发的规章和规范性文件等公文，反映政治、经济、社会活动，传递相应的工作要求、标准和信息，其本身就是党和国家的政治经济方针、政策和法律、法规的载体。如有关工作的通知、决定和意见，以××部令名义颁布的有关规章等，规定有关单位和个人应该做什么、不应该做什么、鼓励做什么、反对做什么，等等，这些内容都充分体现了公文具有鲜明的政策性。

（三）权威性

公文是党和国家权力与意志的体现，代表着行文机关的意图、要求，是机关的喉舌，具有权威性，具体体现在两个方面：一是其作者具有法定的权威性；二是其内容具有法定的权威性。于是，公文就具有行政领导、行政指挥的权威和行政上的约束力，一经发布施行，就具有明显的法定效力，例如，财政机关在其职权范围内所制发的财政公文，受文机关或个人都必须严格遵守，认真贯彻实施。有的机关公文本身就是命令、决定、法规、规章，其约束力极强，有令必行，有章必遵。违者，即追究法律和行政责任。

（四）规范性

为维护机关公文的权威性，其写作必须遵照有关规定和要求。无论是公文的体式（包括公文的文体、文种、格式等），还是公文处理的程序，都有严格、统一的规范，必须共同遵循，不能自行其是，随心所欲地使用文种名称、设置行文关系或更改其固定的制发程序和行文体式，以便写作、阅读、承办、归档、查询，最终达到行文的目的。例如，财政机关作为国家党政机关，其公文的体式必须严格按照《党政机关公文处理工作条例》及其有关规定执行。由此可见，规范性是公文特有的属性。

（五）时效性

制发公文的目的是处理公务活动中的实际问题，它是上下联系和沟通的桥梁。公文一般是针对已经办、正在办或将要办的事情起草的，它的办理过程和执行效用均有明显的时间限度，即公文应当在一定时限内办理完毕。公文都是在一定的时间范围内有效，而不是永远有效。虽然有的公文具有历史文献价值，但从总体上说，它还是着眼于现实效用的。公文在现行工作中形成，在现行工作中使用，为推动现行工作服务。一旦它们的执行使命完成，那些对日后工作有查考利用价值的文件资料就将转化为档案保存，对今后的工作仍然起着查考、凭证作用。

（六）求实性

公文是为解决实际问题而写，它强调的是方针政策的正确和客观事实的真实，反映在写作态度和文风上，必须具有求实的特点。该特点要求：一是写作态度要认真。公文是以组织的名义发布的，体现的是党政机关的意志和意图，必须对组织负责。二是写作的材料要真实。公文中所反映的事实不仅要真实准确，容不得半点虚假，而且所引数据要反复核对，准确无误。三是提出的办法、措施要切实。公文大多是针对实际问题而写的，具有较强的目的性、针对性和实用性，文中提出的办法、措施要切实可行，不可超越现实条件搞跳跃式发展。四是语言要朴实。公文写作有时需要对材料进行综合和概括，但就总体而言，其语言要朴实无华，实实在在，主要使用叙述、说明、议论这三种表达方式。

（七）专业性

专业性主要表现在：一是内容的专业性。介绍专业性特点，我们以财政机关的公文为例进行说明。不管是反映财政实践活动的，还是透视并传递财政经济信息，抑或是表述财政经济研究的成果，其内容的专业性特点都十分突出。如果不以财政活动为内容，也就不称其为财政机关的公文了。二是作者的专业性。财政机关的公文要求作者必须具有经济学、财政学、管理学方面的专业知识，谙熟财政管理之道，是财政管理方面的行家里手。三是理论术语的专业性。处理财政工作离不开财务、税收、会计、审计、经济法等学科的原理和方法，于是写作财政公文就经常使用财政直接支付、税基、税率、会计准则、会计制度等专业术语。四是表达形式的专业性。财经公文写作中常常大量运用数据和专业术语。如财经公文在反映财政实践活动的过程中，需要运用大量的数据做定量分析，人们往往要从数据中发现问题，并运用数据来说明、分析、解决问题。