第2章 土地权属争议裁决的原则

行政机关运用其行政职权，依法处理特定民事纠纷的行政行为，称为行政裁决。[5]土地权属争议处理即属于行政裁决。土地权属争议裁决的难点在于事实认定和证据采信，主观性强，不可预测性高，行政自由裁量权和司法自由裁量权宽泛。因此，必须分析和了解土地权属争议裁决中的处断原则，才有助于对权属争议处理结果的预测和判断。

一、“三个有利于”原则

根据《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”该行政规章规定了处理林权必须遵循的“三个有利于”原则，鉴于林木林地权属争议和山地权属争议处理的事实认定和法律适用并无二致，林地权属争议处理的“三个有利于”原则，应当上升为土地权属争议处理的原则。即土地权属争议处理，应当贯彻有利于群众安定团结，有利于土地资源的合理利用，有利于群众生产生活的原则。

典型案例 1.2.1 土地权属争议裁决应当贯彻“三个有利于”的处理原则

——陆川县珊罗镇珊罗村水井头一、二村民小组诉陆川县人民政府土地行政管理纠纷案[6]

裁判要旨

人民政府在处理当事人的土地权属争议时，应当通过调查取证、现场勘查等方式并根据本案证据及争议土地的管业事实，依据相关法律法规的规定和本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行裁量，作出处理决定。

基本案情

再审申请人（原审第三人）：陆川县珊罗镇珊罗村水井头一村民小组（以下简称水井头一组）。

再审申请人（原审第三人）：陆川县珊罗镇珊罗村水井头二村民小组（以下简称水井头二组）。

再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：陆川县珊罗镇珊罗村北立坡村民小组（以下简称北立坡组）。

一审被告、二审被上诉人：陆川县人民政府。

一审被告、二审被上诉人：玉林市人民政府。

争议土地位于陆川县珊罗镇中心幼儿园后面，北立坡组称为“三角坡”，水井头一、二组称为“沙泥塘尾”，二者称谓均没有历史档案记载。四至界址为：东至珊罗镇中心幼儿园，西南至珊罗村养老院及养老院出珊罗街小路，北至珊罗街至平乐公路，面积约5亩，没有土改、合作化、“四固定”时期的书证材料。北立坡组持有的000908号《陆川县山林权证》（以下简称908号山林权证）登记“屋背岭”20亩，“东至地坪边学校路面，西至山朱塘成界，北与15队关塘莫屋占界”，没有记录南面界址。北立坡组提供的《北立坡队拍卖木记录簿》是该组记录清册，记载该组拍卖“三角坡”牛瓜利木的情况。水井头队于1979年分立为水井头一组、二组。1988年6月25日，北立坡组村民李某清与叶某德签订《关于转让零星坡地的协议》，将争议地范围内一小块地转让给叶某德作建房使用，但叶某（叶某德之子）建房屋基础时因水井头一组、二组阻止未能进行。陆川县政府在调处过程中，对李某清、胡某武、赖某才、谭某秋、叶某、李某光、李某泉、吴某生、赖某才、吴某云、王某烈作出的调查笔录，记载北立坡组有对争议地的管业的事实；对刘某奇、温某、温某权、覃某基、温某海、温某君、陈某兰作出的调查笔录，记载水井头一组、二组对争议地也有管业的事实。2014年，陆川县政府作出陆政处字〔2014〕3号《关于珊罗镇珊罗村北立坡村民小组与水井头一组、水井头二村民小组山岭权属纠纷的处理决定书》（以下简称3号处理决定），将争议地全部确权归北立坡组所有。玉林市政府作出玉政复决字〔2014〕第33号行政复议决定（以下简称33号复议决定）、陆川县人民法院作出的（2014）陆行初字第11号行政判决，均维持3号处理决定。水井头一组、二组不服提起上诉，玉林市中级人民法院作出（2014）玉中行终字第86号行政判决，撤销（2014）陆行初字第11号行政判决和3号处理决定，判令陆川县政府重新作出行政行为。陆川县政府经重新调查，以傅某振于2001年1月15日出具的证明材料、2015年3月25日对李某光的询问笔录以及陈某兰和庞某臣的证明材料为主要依据，认定争议地在“四固定”时期已固定给水井头一组、二组，在二十世纪八十年代之前是旱坡地，一直由水井头队管理使用。2015年5月8日，陆川县政府作出陆政处字〔2015〕6号《关于珊罗镇珊罗村北立坡村民小组与该村水井头一村民小组、水井头二村民小组山岭权属纠纷的处理决定书》（以下简称6号处理决定），将争议地确权归水井头一组、二组集体共同所有。北立坡组不服，申请行政复议。2015年8月30日，玉林市政府作出玉政复决字〔2015〕第39号行政复议决定（以下简称39号复议决定），维持6号处理决定。2015年10月15日，北立坡组提起本案诉讼，请求撤销6号处理决定和39号复议决定。

玉林市中级人民法院一审判决：驳回陆川县珊罗镇珊罗村北立坡村民小组的诉讼请求。

广西壮族自治区高级人民法院二审判决：判决撤销一审判决，撤销39号复议决定，撤销6号处理决定，责令陆川县政府在法定期限内重新作出处理决定。

最高人民法院再审裁定：驳回陆川县珊罗镇珊罗村水井头一村民小组、二村民小组的再审申请。

法院观点

最高人民法院再审认为：

根据《林木林地权属争议处理办法》第三条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，调处土地山林权属纠纷，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。本案中，北立坡组及水井头一组、二组均未提供对涉案土地具有权属依据的有效凭证，陆川县政府在处理当事人的争议时，应当通过调查取证、现场勘查等方式并根据本案证据及争议土地的管用事实，依据相关法律法规的规定和本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行裁量，作出处理决定。陆川县政府作出第一次处理决定将涉案土地确权给北立坡组，被法院撤销后，作出本次的6号处理决定，将争议地确权给水井头一组、二组。但根据陆川县政府两次处理过程中调查的证人证言以及证据显示，北立坡组及水井头一组、二组均不能排除对方的管用事实。陆川县政府直接将全部争议地确权给水井头一组、二组，依据不足。玉林市政府作出复议决定，维持6号处理决定，亦属认定事实不清。二审判决撤销陆川县政府的6号处理决定及玉林市政府的39号复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，本院予以支持。

律师点评

土地权属争议处理的行政裁决以及行政诉讼过程中，对争议的处理需要贯彻有利于群众安定团结，有利于土地资源的合理利用，有利于群众生产生活的原则。尤其是在缺乏有效的书面证据，在调查核实过程中不得不依靠彼此冲突的证人证言、残缺不全的历史材料等证据得出结论的案件中，更需要严格贯彻“三个有利于”的处断原则。上述典型案例中，行政机关先后作出两次处理决定，均被人民法院判决予以撤销，主要原因就在于未贯彻土地权属争议裁决的“三个有利于”原则。

有利于群众安定团结，一是需要考虑到土地权属争议发生的历史原因，是否涉及家庭成员、宗族亲属等成员之间的纠纷，避免造成亲人反目的结果，要多做说服和协调工作。二是如果双方当事人提交的证据材料和证明效力旗鼓相当，则需要考虑采取均分或大体均分的权属划定，力求做到不偏不倚，让争议双方的纠纷案结事了。三是在处理时把握能调则调、不调再判的方式，以确保争议各方的安定团结。四是尽量避免权属争议得到处理后，争议各方又产生地役权、相邻权纠纷的可能性，埋下纠纷重启的隐患。

有利于土地资源的合理利用，要求在裁决时对争议土地的面积、用途、使用现状做到充分了解，对争议各方的人口数量、劳动能力心中有数，要权衡如何划分和确权才能促进土地资源的有效利用。土地权属争议处理，既不能仅考虑使用现状，也不能不考虑使用现状。如果在裁决和诉讼中没有充分证据的前提下，确权造成所有权和使用权不一致的，则争议土地上的植被和作物就有可能需要立即发生变动，势必会影响土地利用的效益。因此，在土地权属争议处理过程中，为有效利用土地资源，还要考虑土地上植被和作物的生长周期，并尽可能地在裁决结果中对争议双方移交土地使用权作出清晰的指引。

有利于群众生产生活，要求在确认争议土地权属时，考虑争议各方自有土地的坐落情况和争议土地的相邻状况，与争议各方居住或劳动场所之间的距离，当地道路的分布，以及地形地貌的特殊性，以利于确权后权利人有效利用争议地块。

上述案例中，申请人和被申请人就争议地产生纠纷，但案件事实认定缺乏书面证据材料，主要依靠证人证言，而依据陆川县人民政府对证人的调查结果，证人之间的证言内容差异很大。陆川县人民政府机械采纳证人证言，第一次处理确权归被申请人，被人民法院撤销重作后，又直接将争议地确权归被申请人，再次被人民法院判决撤销。陆川县人民法院对争议地的权属争议作出的裁决，未考虑争议双方对争议地均有使用和管理的事实，只有将争议土地均分或大体均分给争议双方，才有利于争议双方的互谅互让、安定团结，促进争议土地的有效利用。

二、诚信原则

土地权属争议经常发生在农村集体经济组织之间，农村集体经济组织存在档案保存机制不完善、组织机构更迭频繁的特点。档案保存机制不完善，会造成历史材料的缺失，造成证据查实的困难。组织机构更迭频繁，会造成新旧机构对土地权属看法不一，易引发土地权属争议。新修改的《村民委员会组织法》规定，每届村民委员会的任期为5年，较之于修法之前每届任期3年的规定，已经作出了很大的改变，但频繁的集体经济组织机构换届，就造成了每届组织机构都会为争取村民支持而去为村民争取可能的权益，从而造成了之前从未发生过，或者已经处理过的争议被重提。这就导致经常出现上一届村民委员会或村小组参与土地权属变更或者权属争议调解时，对于已签署的协议或者会议记录，下一届村民委员会村小组不予承认的现象。这些严重违背诚实信用原则的行为，是引发土地权属争议的一大重要因素。

典型案例 1.2.2 土地权属争议各方曾达成的协议可以作为裁决的依据

——上思县那琴乡龙楼村六何村民小组诉上思县人民政府、防城港市人民政府林地权属处理及行政复议纠纷案[7]

裁判要旨

根据《土地管理法》第十六条（2020年修正后为第十四条，后同）、《森林法》第十七条（2019年修订后为第二十二条，后同）之规定，土地、林地所有权和使用权争议由人民政府依法处理，当事人对人民政府的处理决定不服的可依法向人民法院起诉。根据《土地权属争议调查处理办法》第九条，《林木林地权属争议处理办法》第十条、第十一条、第十三条之规定，对于土地、林地权属争议，争议当事人之间可以依法达成土地、林地权属争议处理协议，该协议可以作为人民政府处理土地、林地权属争议的依据。

基本案情

上诉人（一审原告、二审上诉人）：上思县那琴乡龙楼村六何村民小组（以下简称六何组）。

被上诉人（一审被告、二审被上诉人）：上思县人民政府、防城港市人民政府。

争议地那细山（又称岽行山）、声荣山，面积约1200亩，四至界限范围为：东以岽伯河为界；南以水面桥往西沿山沟上至叫那马；西从叫那马往东北沿山脊至汤炼鸡；北从汤炼鸡往东南沿高峰集团与上思县林业科学研究所（以下简称上思县林科所）被申请人承包的北面界线下至岽伯河。1979年7月，一审第三人上思县林科所与当时的那板大队征用汤妈山时，双方在没有协议的情况下，把升荣山（声荣山）和那细山扩大征用管护。后上思县人民政府向上思县汤妈林场和上思县林科所颁发了《山界林权证》，该山权证记载的山场是否包含现争议山不能确定。1985年，上思县林科所在争议山开防火线并砍伐山上的松树时，一审第三人板柏屯（上思县那琴乡龙楼村板伯村民小组，以下简称板伯组）群众对山界林权提出争议、引起纠纷。1992年8月12日，上思县人民政府作出上政裁〔1992〕3号《上思县人民政府关于对县林科所与龙楼村板柏组、六何组争议的升荣山和那细山的山林权属的处理决定》，认定1979年7月上思县林科所与当时的那板大队征用汤妈山时，错误地把升荣山和那细山扩大征用管护，并作出决定：（1）确认升荣山和那细山为板柏组集体所有；（2）将升荣山和那细山正式转给县林科所征用经营，由双方向县土地局申请补办土地征用手续，并由林科所按照政策规定给予板柏组合理利用。1993年12月30日，上思县人民政府作出上政发〔1993〕62号《关于撤销上政裁〔1992〕3号文件的通知》，撤销上政裁〔1992〕3号处理决定，并决定由有关部门补充调查取证，重新作出处理。1994年7月13日，在上思县调处办的主持下，一审第三人板伯组和上诉人六何组签订《山林权属调解协议书》，就声荣南面山和那细山山林权属达成协议：（1）声荣南面山和那细山山林权属板伯组和六何组共有；（2）若县林科所需征用声荣南面山和那细山，则应补偿板伯组和六何组叁万捌仟元整（￥38000元）；（3）若县林科所放弃征用权，声荣南面山和那细山山林权属由属板伯组和六何组对半划分，双方各分管一半；（4）声荣南面山和那细山承包采脂合同继续生效。1994年9月15日，在上思县调处办的主持下，板伯组、六何组与上思县林科所签订了《关于那细山、声荣南面山山林权归属协议书》，协商决定：（1）那细山和升荣山山林权属归上思县林科所所有；（2）那细山和升荣山补偿费为叁万捌仟元整（￥38000元）。1994年11月16日，在上思县调处办的主持下，板伯组、六何组与上思县林科所签订了《关于那细山、声荣南面山山林权归属协议书的补充协议书》，确定1994年9月15日签订的《关于那细山、声荣南面山山林权归属协议书》第一条继续生效，并明确了支付补偿的方式。上思县林科所按协议支付了补偿款，并实际管理使用争议地。2014年10月8日，板伯组向上思县人民法院起诉，请求确认《关于那细山、声荣南面山山林权归属协议书》及《关于那细山、声荣南面山山林权归属协议书的补充协议书》无效。2014年12月18日，上思县人民法院作出（2014）上民初字第765号裁定，因两份协议不具有民事合同性质，裁定驳回板伯组起诉。板伯组不服，提起上诉，防城港市中级人民法院于2015年2月13日作出（2015）防市立民终字第9号裁定，驳回板伯组上诉，维持原裁定。被上诉人上思县人民政府受理六何组的确权申请后，于2017年5月16日作出上政裁〔2017〕10号《驳回确权申请裁定书》（以下简称10号驳回确权申请裁定），认为上思县人民政府已向上思县汤妈林场和上思县林科所颁发了《山界林权证》，该证记载的山场已包含现争议山，1994年，在上思县调处办的主持下，六何组、板伯组与上思县林科所又达成《关于那细山、声荣南面山山林权归属协议书》，约定争议的那细山和声荣南面山林权属归上思县林科所所有，六何组要求对那细山和声荣南面山进行确权缺乏事实与法律依据，不予支持，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条的规定，裁定：驳回六何组关于要求对“那细山、声荣山”的确权申请。六何组不服，向被上诉人防城港市人民政府申请行政复议，防城港市人民政府于2017年9月25日作出防政复决〔2017〕28号《行政复议决定书》（以下简称28号复议决定），维持上思县人民政府作出的10号驳回确权申请裁定。六何组仍不服，向防城港市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销上思县人民政府作出的10号驳回确权申请裁定、防城港市人民政府作出的28号复议决定，责令上思县人民政府立案处理，并将那细山、声荣山权属确定归其组集体所有。

防城港市中级人民法院一审判决：驳回六何组的诉讼请求。

广西壮族自治区高级人民法院二审判决：驳回上诉，维持原判。

法院观点

广西壮族自治区高级人民法院二审认为：

1994年，在上思县人民政府的调处下，上诉人六何组、一审第三人板伯组、上思县林科所签订《关于那细山、声荣南面山山林权归属协议书》及《关于那细山、声荣南面山山林权属协议书的补充协议书》，之后，各方即按协议实际履行。根据《土地管理法》（1988年修正）第十三条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，以及参照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（七）项“当事人达成的协议”可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料的规定，争议地自协议签订后已为上思县林科所所有。

对于上诉人六何组提出协议的签订系六何村民小组组长的个人行为，协议无效的上诉意见，因村民小组组长由村民委员会召集该村民小组会议由村民直接选举产生，符合民主议定程序，村民小组组长作为小组的主要负责人，代表村民小组发表意见、协商并在相关文书上签字，具有法定效力，且协议是在政府组织下进行的，合法有效。故六何组提出协议无效，理由不成立，本院不予采纳。

律师点评

诚信原则，原本是民法中的“帝王规则”，是指民事主体在民事活动中应当讲究诚实、恪守信用，并依照善意的方式行使权利、履行义务。德国学者指出：“诚信原则之作用力，世罕其匹，为一般条项之首位。”[8]土地权属争议裁决处理的对象实质上是民事纠纷，因此，在土地权属争议裁决中，对当事人的行为同样应当贯彻诚实信用的原则。

在土地权属争议裁决过程中，遵守诚实信用原则，主要目的在于对相关证据的辨别和质证时，要求当事人不能出尔反尔，言行不一，应当言出必行，诚实守信。争议各方应当自觉遵守签署的各类协议或者签名确认参加会议时发表的意见，不能以种种不合理的理由否定已确认的事实。

首先，对于村主任或者村小组长签署的协议或者发表的意见，从诚实信用的原则出发，村主任或者村小组长作为集体经济自治组织的负责人，有权代表全体村民发表意见，村主任或村小组长发表的意见不是村主任或村小组长本人的意见，不能以村委会或村小组个别人员私自签署，或者村主任、村小组长签署之前未经村民会议或村民代表会议集体讨论为由，不承认已签署的协议或会议意见。

其次，经村委会或村小组盖章确认的协议，即代表村委会或村小组集体的意志。从诚实信用的原则出发，集体经济组织的负责人签名或盖章具有同等的效力，不能以个别人员私自签章，或者公章不在手中，仅有盖章没有签名等理由，否定盖章确认的协议的效力。

最后，如果认为协议上的签名或盖章属于受到胁迫而盖，或者协议属于伪造，或者不是本人签名，则应当提交证据证明。如果认为在签名盖章时尚不了解协议的内容，则明显有违常理。

总体而言，集体经济组织的负责人或者经授权的人员，以及集体经济组织的公章，均代表着集体经济组织的集体意志，如果集体经济组织内部意见有分歧，应当由村委会内部成员按照少数服从多数的民主集中制原则确定其集体意志，而不能随意否定已签署的协议或者会议记录的效力。上述案例中，上诉人声称涉案协议的签订是村小组长个人所为，不能代表村小组的意见，即违背了诚实信用原则，其意见不应当采纳。

三、利益平衡原则

相当数量的土地权属争议案件中，会出现各方当事人均未能提交有效证据证明其对争议土地享有所有权，或者双方提交的证据证明力旗鼓相当，或者双方对争议地先后都有使用和管理的事实。这种情况下，争议处理机关需要在平衡或者大体平衡各方利益的前提下，考虑均分或者大体均分的划分原则，以确保争议各方息讼止争。而不能偏听偏信，或者有选择性地采纳证据，将争议土地划归一方则说服力不足，势必造成土地权属争议陷入案结事不了的窘境。从这一意义上来说，利益平衡原则要求土地权属争议裁决兼顾争议各方权益的内核其实和“三个有利于”原则有一定的相同之处。

在现行有关土地权属争议的法律规范中，也同样体现了处理纠纷时应当把握利益平衡原则。例如，《林木林地权属争议处理办法》第十一条就规定：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”该条款确定的“双方各半”即体现了利益平衡的处断原则。

典型案例 1.2.3 土地权属争议双方无权属凭证的，行政机关在处理权属纠纷时应当兼顾双方利益

——来宾市兴宾区城厢乡福隆村委莲塘村诉来宾市兴宾区人民政府、来宾市人民政府土地行政管理纠纷案[9]

裁判要旨

根据《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请人申请调查土地权属争议的，应当举证证明其与争议的土地有直接利害关系。申请人不能举证证明的，应承担举证不能的不利后果。行政机关在裁决双方均无权属凭证的土地权属纠纷时，也应当向有关人员调查取证，进行现场勘查，制作现场勘查笔录、现场勘验图，并根据本案证据及争执土地的管业事实，依据相关法律法规的规定合法合理地作出裁决。

基本案情

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：来宾市兴宾区城厢乡福隆村委莲塘村（以下简称莲塘村）。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）：来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：来宾市人民政府。

被申请人（一审原告）：来宾市兴宾区城厢乡福隆村委福隆村（以下简称福隆村）。

本案争议地瓦窑岭（莲塘村又称之为甘村岭），面积约160亩（包括A、B两处，其中A处面积约80亩、B处面积约80亩）。1964年，福隆村、莲塘村、岜宁村三村联合办三村集体林场，并由三村共同经营管理，争议地瓦窑岭在三村集体林场范围内。集体林场经营至1980年解散。1982年办理林权登记时，福隆村要求把瓦窑岭登记为归其所有，莲塘村对此提出异议。1988年7月18日，原来宾县城厢乡人民政府（以下简称城厢乡政府）对瓦窑岭作出处理，确认瓦窑岭面积约52亩的土地权属归福隆村集体所有，莲塘村称没有收到该处理决定，城厢乡政府也没能提供该案件的档案材料。1998年两村因猴子岭至灵寺庙一带土地权属发生纠纷，1998年12月29日，来宾县人民政府作出来政处〔1998〕37号处理决定，确认猴子岭至灵寺庙××土地权属归××村集体所有。2000年5月24日，福隆村把莲塘村种在猴子岭至灵寺庙一带及瓦窑岭的农作物毁掉，莲塘村村民向来宾县人民法院提起民事赔偿诉讼，来宾县人民法院作出（2001）来民字第0187号民事判决，由福隆村赔偿村民损失，同时查明双方均未取得瓦窑岭土地承包证、山界林权证。原柳州地区中级人民法院作出（2001）柳地民终字第534号民事判决，维持一审判决。此后莲塘村陆续在瓦窑岭A处开荒耕种部分土地。2005年，福建人林增明欲租用瓦窑岭建砖厂，福隆、莲塘两村均主张瓦窑岭权属归自己所有，经城厢乡政府做工作，两村同意把瓦窑岭租给林增明建砖厂，但租金存放于城厢乡政府。2005年9月15日，福隆、莲塘两村与林增明签订租地合同。2010年5月17日，莲塘村向兴宾区政府申请调处；2012年1月12日，福隆村向兴宾区政府申请调处。2015年2月9日，兴宾区政府作出兴政处〔2015〕3号《来宾市兴宾区人民政府行政处理决定书》（以下简称3号《处理决定》），主要内容为：“莲塘村以其持有1953年政府颁发的《广西省来宾县土地房产所有证》为由主张瓦窑岭土地权属，因该证文字和内容模糊不清，又没有其他相关证据佐证，不予采信。福隆村以其持有1982年《山界林权登记表》为由主张瓦窑岭土地权属，因没有其他相关证据佐证，其真实性无法认定，不予采信。1988年7月18日城厢乡政府对瓦窑岭权属作出处理，确认争议地瓦窑岭面积约52亩的土地权属属福隆村集体所有，城厢乡政府不能证实已经送达莲塘村，对莲塘村没有约束力。双方当事人提供的证据均不足以证实争议土地权属为其所有，可以兼顾双方利益作出处理。根据《土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（二）项的规定，决定确认争议地A处面积约80亩土地权属归莲塘村集体所有；确认争议地B处面积约80亩土地权属归福隆村集体所有。”莲塘村、福隆村不服3号《处理决定》，提起行政复议。来宾市政府作出来政复决字〔2015〕29号《来宾市人民政府行政复议决定书》（以下简称29号《复议决定》），维持3号《处理决定》。2015年6月18日，莲塘村、福隆村均向来宾市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求撤销3号《处理决定》及29号《复议决定》；责令兴宾区政府重新作出处理决定，争议地瓦窑岭160亩土地权属归莲塘村（福隆村）集体所有。

广西壮族自治区来宾市中级人民法院一审判决：判决驳回福隆村、莲塘村的诉讼请求。

广西壮族自治区高级人民法院二审判决：驳回上诉，维持一审判决。

最高人民法院再审裁定：驳回莲塘村的再审申请。

法院观点

最高人民法院再审认为：

根据《林木林地权属争议处理办法》第三条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，调处土地山林权属纠纷，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。本案中，莲塘村及福隆村均未提供对涉案土地具有权属依据的凭证，兴宾区政府在处理当事人的争议时，分别向有关人员调查取证，进行现场勘查，制作现场勘查笔录、现场勘验图，并根据本案证据及争议土地的管业事实，依据相关法律法规的规定和本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行裁量，作出3号《处理决定》，将160亩土地均分后分别确定由莲塘村和福隆村所有，证据确凿，处理得当，应予维持。来宾市政府作出的29号《复议决定》，程序合法，亦应予以维持。一审判决驳回莲塘村及福隆村的诉讼请求，二审驳回莲塘村的上诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。

莲塘村主张1953年房产证足以证明案涉争议地自1953年就依法属于莲塘村所有。莲塘村提供的两份1953年土地房产所有证，其中记载有“坐落于莲塘乡岭”的土地，但是两宗土地面积加起来不足1亩，且字迹模糊不清，难以辨认，无法判断其准确位置。案涉的争议土地有160亩，仅凭该两份记载不足1亩的土地房产所有证，无法证明在当时莲塘村即已对全部争议土地具有权属。莲塘村的该项主张缺乏事实根据，不予支持。

律师点评

上述案例中，兴宾区政府对福隆村和莲塘村之间就160亩争议土地产生的纠纷，最终作出了平均划分的处理，解决了双方之间的纠纷和矛盾。从上述案例的处理经过，可以抽象和总结出行政机关在处理土地权属争议时如何把握利益均衡原则的一些标准和需要考虑的因素。

第一，在土地权属争议中，如果争议双方提交的证据的证明力大小旗鼓相当，行政机关应当考虑兼顾各方的利益。争议各方提交的证据既可以是书面材料，也可以是使用和管理争议地的事实。例如，使用土地一方将涉案土地出租或对外承包给他人，双方签订的协议材料等。该案发生地广西壮族自治区制定的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》同样规定了利益均衡原则。该条例第三十条第一款规定：“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理……（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。”案例中，莲塘村在争议土地上种植作物被福隆村毁坏，民事诉讼判决福隆村赔偿莲塘村的损失，说明莲塘村对争议土地有使用和管理的事实。双方均同意将争议土地外包给案外人建砖厂，说明福隆村也有对争议土地有使用和管理的事实。双方均取得争议土地的权属凭证，因此可以说案例中争议双方福隆村和莲塘村提交的证据证明力大体均衡。

第二，行政机关贯彻土地权属争议裁决的利益平衡原则，并非机械地要求一定要对争议土地作平均划分。行政机关在作出土地权属争议裁决时，可以充分考虑地形地貌的特点，以及各方对争议土地利用和管理的便利性，对争议土地作出大体平均分配的结果即可。

第三，尽管行政机关在处理土地权属争议时如何阐释利益平衡原则属于行政自由裁量的范畴，但处理机关仍应当结合案件事实，充分阐述作出这一处理结果的理由，只有这样作出的裁决才具有说服力，才有助于解决各方的争议，平息各方的纠纷。