第1章 内容提要

政府与社会资本合作，也即Public-Private Partnerships，简称PPP，是指政府与社会资本之间为了持续且具有生命周期取向性的合作，通过正式的公法或私法契约，彼此之间分担风险与责任的公共任务执行模式。2015年5月19日，国务院办公厅转发了财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。该意见明确指出，将要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老等公共服务领域广泛采用PPP模式，将PPP提升至前所未有的战略高度。历经六年多的发展，截至2021年4月末，我国PPP累计入库项目10094个、投资额15.6万亿元。累计签约落地项目7286个、投资额11.9万亿元，落地率72.2%。累计开工建设项目4423个、投资额6.8万亿元，落地项目开工率60.7%。如此大的PPP项目体量，对我国相关的产业和行业起到积极的推动作用，能够带动“一带一路”沿线国家PPP项目的快速发展。但由于我国PPP模式是在“调结构、惠民生、补短板”的急迫需求和经济下行压力之下而推介和发展的，前期理论研究准备不足、法律法规不健全等问题，从而导致PPP项目存在质量减损等一系列弊病，如何从法律上建构一套规范政府依法行使行政权和促进公私双方良善合作的规制立法迫在眉睫。本项目就是在这种背景和使命的感召下，从法学角度对PPP行政法规制和纠纷解决机制的基本理论问题进行研究论证，以冀望为我国PPP立法提供制度建构之参考。

在研究范围上，本书研究范围限定在传统的基本设施和公用事业领域的PPP行政法规制与纠纷解决问题。

在研究思路上，本书在行政法理路下，采取“理论先行，实践导向，制度建构”的研究路径。立足于中国PPP实际，以国家担保责任为理论基础，采用多学科的知识背景和研究方法对我国PPP行政法规制的基本理论和实践问题进行研究。首先，运用文献分析法对规制PPP的基础理论进行研究，在此基础之上，运用规范分析法深刻地检视和剖析我国规制PPP的相关立法存在的问题及规制困境。其次，就PPP法律关系和合作契约规制工具进行了详述。再次，依据国家担保责任理论实现构建PPP行政法规制体系的目标。最后，从纠纷解决多元化的角度对PPP纠纷解决机制进行法律构造。

在研究内容上，本书主要对PPP及其行政法规制的基础理论、我国PPP行政法规制的现实需求与规制困境、PPP行政法规制中的法律关系、PPP合作契约规制手段、我国PPP行政法规制体系之具体构建和PPP纠纷解决机制六个核心理论问题进行研究。具体来说，首先，研究了PPP及其行政法规制的基础理论，明确提出了国家担保责任应该作为PPP行政法规制的理论基础，并就行政法规制的行政效率、行政合作等六大原则进行了论述；其次，对我国PPP的现实需求与规制困境进行了比较全面的梳理和总结，为规制体系构建提供着力点；再次，对PPP行政法规制中的法律关系的主体和角色定位，以及各相关主体的权利义务内容进行了深层次的剖析，并对作为PPP主要规制手段的合作契约进行了比较详细的规制研究；复次，从法律规制体系建构的理念、目标定位和具体制度设计等方面对政府与社会资本合作的行政法法律规制体系进行了科学的构建；最后，就政府与社会资本合作的多元纠纷解决机制进行了法律构造。

在研究方法上，首先，采用跨学科的研究方法。PPP的行政法规制应当是一个综合性的科学研究过程，应当借鉴其他学科的研究成果和广泛吸收其他学科的形式、方法与知识来予以解决，甚至可以针对特定的问题或者课题进行跨学科的行政法研究。本课题借用了经济学上的规制理论来分析政府对PPP进行规制的必要性和合理性，同时运用担保国家理念和国家担保责任理论来进行理论分析和制度的具体建构，这在以往对PPP的规制研究中尚不多见，且本课题站在行政法的角度，运用新的行政管制工具分析和解决问题。其次，采用调查问卷、现场查看、深入访谈等调查研究方法深入民间对PPP模式运行过程中存在的问题、政府和社会资本方履约等情况进行调研和分析，根据调研结果确定了行政法规制的主要内容。再次，通过文献研究方法和比较研究方法，归纳整理出PPP行政法规制的基本理论，为PPP行政法规制体系建构提供理论根基。最后，通过比较方法和归纳分析方法重塑我国的PPP纠纷解决机制。