本辑特稿

新形势下社会治理创新的难点及对策

赵凤岐[1]

【内容提要】新形势下推进社会治理创新，首要的是树立全新的社会治理理念，同时还要大力加强社会治理能力建设。在社会治理理念方面，必须坚持治理为民、系统治理、源头治理、依法治理、综合治理“五个原则”，牢固树立以人为本、服务为先，党政主导、多方参与，标本兼治、重在治本，法治国家、法治社会，统筹兼顾、综合施策“五种理念”。在加强社会治理能力建设方面，要按照“民生为先、矛盾调处、危机管理、重心下移、延伸领域”的思路，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，建立科学有效的利益协调和矛盾化解机制，提高应对、处置突发公共事件的危机管理能力，加强基层社区治理和服务体系，提高对虚拟社会的管理水平。

【关键词】社会治理 社会治理理念 以人为本 社会治理能力建设

推进社会治理创新、提高社会治理水平，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。当前，我国经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，社会治理也随之面临许多新情况、新挑战。新形势下推进社会治理创新有一个前提，即要对社会治理现状进行辩证分析和全面把握。社会治理理念建立在这种辩证分析和全面把握的基础之上，是运用哲学思维对社会治理现状深入思考的产物。社会治理理念虽然是思维的产物，是社会存在的反映，但是它一经形成，即具有指导实践的力量。推进社会治理创新，关键在于以科学的治理理念为指导，大力加强社会治理能力建设。

一 社会治理面临的新挑战新难题

社会治理是指政党和政府、社会组织和公众为促进社会和谐发展、有序运行，运用行政、经济、法律、道德规范等综合手段，对社会领域各个系统及各个环节进行服务、管理、协调、控制的过程和活动。这个定义突出了社会治理的主体、客体、目标、方式、内涵，也揭示了社会治理与传统社会管理的区别。

从主体上看，社会治理的主体多元，既包括党政部门，也包括企事业单位、各类社会组织和公民个人等；而传统社会管理的主体比较单一，主要是指各级党委、政府及其职能部门。从客体上看，社会治理的对象是全面的，包括社会系统的各个领域和各个环节；而传统社会管理主要侧重于对社会生活、社会秩序的管理。从目标上看，社会治理的目标是凝聚社会共识、优化社会秩序、推动社会发展、促进社会和谐，最终实现全社会共治共享，其终极目的是和谐；而传统社会管理的目标则在于解决社会问题、规范社会秩序、维护社会稳定，其终极目的是稳定。从方式上看，社会治理的方式是刚性管理与柔性管理相结合，刚柔相济，由政府和社会以法治为原则、以相互信任为基础，共同推进上下互动、平等协商的协同治理；而传统社会管理则具有刚性，主要是依托公共权力，对社会实行自上而下的管控。从内涵上看，社会治理是主体对社会治理对象进行服务、协调、组织、控制的过程和活动，服务被摆在第一位；而传统社会管理则主要是对管理对象进行管理、控制，管理被摆在第一位。

我国正处于“五化并举、四转齐动”的历史进程中。“五化并举”是指我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展。“四转齐动”是指我国社会处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从传统计划经济向完善的社会主义市场经济、从总体小康到全面小康的转型期。“五化并举、四转齐动”是我国基本国情在社会治理领域的综合反映和集中概括。“五化四转”[2]给我国经济社会发展带来了深刻的变革，各种变革速度之快、范围之广、影响之深前所未有。社会治理也面临着一些突出矛盾和问题。随着我国经济社会的快速发展，一些发达国家在不同发展阶段逐渐出现的诸多社会矛盾和社会问题在我国较短时期内集中出现。这些新情况、新问题深刻说明了推进社会治理创新的重要性和紧迫性。对于客观存在着的矛盾和问题，我们不能视而不见。看不到社会治理问题的复杂性，对社会治理任务的艰巨性估计不足，把社会治理简单化，那是不对的；夸大社会治理的艰巨性，对社会治理采取悲观失望、放任自流的态度，也是不对的。科学合理、恰如其分地评估社会治理现状以及社会治理的艰巨性和复杂性，是在新形势下坚持实事求是思想路线的必然要求。

1.社会结构剧烈变动，社会治理任务艰巨

从社会学的角度看，社会结构主要包括经济结构、阶层结构、组织结构、管理结构等方面。当前我国社会结构剧烈变动，有力推动了经济社会发展，同时也带来了一系列社会矛盾和社会问题。

（1）经济结构发生重大变化。改革开放以来，我国社会经济成分日益多样化。我们党从社会主义初级阶段的基本国情出发，逐步确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。多种所有制经济共同发展，彻底打破了计划经济体制下单一的公有制格局，形成了公有制经济、集体经济、合作经济、混合所有制经济、个体经济、私营经济以及外资等不同经济成分平等竞争、相互促进的新格局。但是，多种经济成分的发展，形成了多种利益群体；在党政机关和企事业单位之外，出现了新的经济组织和社会活动领域；人们在不同所有制之间的流动加速，就业方式日趋灵活，大量从业人员在新经济组织和新社会组织中工作，不少人自谋职业。在这种情况下，如果仍然沿用以往的方式、囿于过去的范围实施社会治理，显然是不够的。如何使社会治理更加切实有效地覆盖全社会和市场发展的广泛领域，是一个必须认真研究解决的重大问题。

（2）阶层结构发生深刻变化。随着社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，“原有的利益分化较小的、由工人阶级、农民阶级、干部和知识分子组成的简单阶层结构，已经转化成利益分化较大的、由许多不同利益群体组成的复杂阶层结构”[3]。如何有效整合社会各阶层资源、协调好各阶层关系，形成充满活力、各得其所而又和谐相处的秩序，是社会治理面临的重大挑战。

（3）组织结构发生显著变化。伴随着社会主义市场经济的发展和较为宽松的社会环境的出现，我国社会组织大量涌现。尤其可喜的是，第三部门即非营利组织迅猛发展，广泛参与到社会事业发展和社会公共服务中来，承担了许多政府无力顾及的社会工作。大量社会组织的存在和发展，从一定意义上说，是经济发展、政治民主和人们思想活跃的反映，只要加强管理和引导，就可以起到促进社会和谐的作用。但是，有些社会组织过多过滥，有些部门对社会组织疏于管理、缺乏引导，影响到社会稳定。尤其值得注意的是，一些带有宗教色彩的组织和怀有政治意图的组织有所增加，如引导、管理不善很可能成为影响群众、影响和谐的负面因素。如何推动社会组织健康有序发展，是社会治理面临的新课题。

（4）管理结构发生新变化。一方面，随着就业市场化、保障社会化、后勤服务市场化等改革的推进，作为传统管理体制基础的单位组织，其解决社会事务的能力在弱化，有些单位组织已彻底解体。另一方面，就业方式的多样化使社会流动加快，大量新产生的社会组织大都采取了非单位的管理体制。由此导致个人的单位归属意识弱化，社会意识增强，传统的“单位人”逐步向“社会人”转变。在政府和分散的“社会人”之间，原有的单位组织管理网络在弱化，而新的社区管理网络还不够完善，政府往往要直接面对分散的个人。这不仅加大了治理的成本，而且极易导致社会整合效力的缺失。

2.利益格局深刻调整，社会矛盾增多

在计划经济条件下，利益主体相对单一，主要表现为国家、集体和个人三者之间的利益关系。然而在社会主义市场经济条件下，伴随着利益关系和分配方式多样化的趋势，出现了利益主体多元化和利益诉求多样化的现象。从利益主体多元化来看，除了国家、个人之外，集体作为一个利益主体已经呈现出多元化发展趋势。除了传统意义上的机关、企事业单位之外，还涌现出大量民营的、合资的、外资的企事业主体，以及各种形式的社会组织。它们的利益和诉求同传统的企事业单位存在很大的差异，甚至会因为资源、市场等方面的竞争而产生直接或间接的利益冲突。从总体上讲，全国人民的根本利益是一致的。但是，由于劳动性质、就业方式、收入分配等条件的差别，不同地区、不同行业、不同方面群众的具体利益也会有这样那样的差别。因此，如何代表全体人民的根本利益，兼顾不同社会群体的具体利益，妥善处理千丝万缕的利益关系，成为社会治理的深层次问题。

从一定意义上讲，全面深化改革的过程，也是利益格局不断调整的过程。当前，我国改革已经进入关键时期，社会利益关系更趋复杂，统筹协调各方面利益关系难度加大。我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，地区之间、城乡之间的发展差距以及不同社会阶层之间的收入差距不断拉大，许多不公平现象引起群众不满，由此引发大量社会矛盾。随着改革不断推进，对利益关系的触及必将越来越深，波及面也将越来越大。如何有效化解错综复杂的社会矛盾，已经成为社会治理面临的重大课题。

3.公共需求急剧增长，社会治理难度越来越大

在经济社会发展的同时，人们共享改革发展成果的愿望日益强烈。但是由于我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是社会的主要矛盾。

当前，我国社会的主要矛盾呈现一些新的形式和特点，其中人民群众日益增长的公共产品、公共服务需求同公共产品、公共服务供给不足之间的矛盾日趋突出。近年来，城乡居民在教育培训、劳动就业、医疗卫生、社会保障、食品安全、环境保护等方面的公共需求大幅上升，人民群众的公共需求正逐步由生存型向发展型升级，我国公共需求呈现增长迅速、主体多元、结构复杂、需求多样的特点。然而，在人们的公共需求急剧增长的同时，社会一时还没有能力提供更好的满足人们公共需求的条件，上学难、上学贵、看病难、看病贵、住房难、住房贵等诸多民生问题还没有得到解决。一些部门、个人不仅不能维护好广大人民群众利益，反而损害甚至侵犯人民群众利益，引起人民群众的强烈不满。因而，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题，满足人民日益增长的物质文化需要，是社会治理创新的当务之急。

4.价值观念发生重大变化，社会软件建设滞后

社会存在决定社会意识，有什么样的社会存在，人们就会有什么样的思想观念。经济社会的深刻变革势必反映到人们的思想活动中来。当前，我国社会生活多样、多元、多变的特征日益凸显，各种思潮相互激荡，影响人们思想和行为的因素增多、渠道扩大、程度加深，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显加大。由此出现了种种两极背离现象：市场经济条件下人们的价值观念发生深刻变化，但与这种变化相适应的社会道德和诚信体系建设明显滞后；个人利益的追求获得了正当性和合理性，但约束、监督追求个人利益的行为规范系统还不完善；在经济快速发展、物质财富增加的同时，人际关系淡化、部分社会成员心理失衡，而思想教育、人文关怀和心理疏导等工作跟不上；等等。这表明，在社会治理过程中，不仅要重视硬件建设，而且要重视软件建设。因而，大力推进社会主义核心价值体系建设，完善与新型社会治理体制相适应的道德秩序、诚信体系和行为规范，是与其他社会治理措施同等重要的一项任务。

5.社会不稳定因素大量存在，维护和谐稳定的任务加重

当前，我国社会大局稳定，总的形势是好的。但是，维稳形势呈现境内外因素相互联系、虚拟社会与现实社会相互影响、敌我矛盾与人民内部矛盾相互交织等新特点，影响社会和谐稳定的问题大量存在。一些社会问题的关注度和敏感度日益凸显，而且触点增多、燃点降低，即便是一起简单的治安纠纷、刑事案件、灾害事故、食品问题，如果应对处置不当，也有可能迅速发酵蔓延，有的还可能转化为影响和谐稳定的突出问题。唯物辩证法告诉我们，量变引起质变。对各种社会不稳定因素，决不能掉以轻心，决不能听之任之。

当前一个突出的现象是群体性事件突发、多发、易发。有关资料显示，1993年全国群体性事件0.87万起，2005年上升到8.7万起，2006年逾9万起，2008年后进入群体性事件突发、多发阶段。群体性事件对我国经济社会发展的冲击和影响是很大的。一些起源于局部的地区性“小事件”也往往演变为举国关注的“大事件”，如2004年重庆万州事件、2005年安徽池州事件、2008年贵州瓮安事件、2009年湖北石首事件、2010年江西宜黄事件、2011年广东乌坎事件等等。

群体性事件的发生看似偶然，但这种偶然后面隐藏着必然。一些群体性事件的发生，是由于当事方的利益诉求表达渠道不畅，得不到及时有效的回应，致使矛盾激化。还有一些事件，是由于非利益相关群体的积极卷入和参与，使得群体性事件表现形式日益复杂化。近几年来，基层的一些社会矛盾纠纷无法在基层解决，导致上访案件增多。在一些地方，有些社会问题由于多年积累，形成民怨，很容易因意外事件演化为大规模群体性事件。应对、处置和化解突发群体性事件，是一项维护社会和谐稳定的艰巨任务。

6.社会管理手段简单粗暴，治理效能低下

事物是普遍联系的，又是变化发展的。无视事物的普遍联系和变化发展，将会导致僵化、片面的治理模式，由此出现顾此失彼、畸轻畸重的状况。比如，一些地方、部门片面强调发展经济，盲目追求GDP指标，重经济建设、轻社会治理的思想仍然存在；一些政府部门管控思想仍然严重，习惯于采取行政审批办法来管理社会事务，服务意识淡薄；有些职能部门习惯于采取行政手段解决社会矛盾，不善于通过协商对话、平等沟通等方式来倾听群众诉求；一些干部侧重于强制、强行、强迫式的管理，习惯于通过管、卡、压、罚实施社会管理，不注重法律、仲裁等多种综合手段，也不善于运用群众路线的方式、民主的方式、说服教育的方式来解决社会问题；等等。这就使得社会治理绩效大大降低，虽付出了巨大努力却收效甚微。

总之，当前我国全面建成小康社会进入决胜阶段，改革进入攻坚期和深水区，经济发展进入新常态，社会治理面临着许多新挑战、新难题。从哲学的角度看，上述这些问题都是发展之中或发展起来之后出现的新问题。我们讲一切从实际出发，就是要从经济社会发展的新形势、新情况出发。客观实际是我们制定路线方针政策和措施的依据，想问题、办事情，都不能脱离所处的客观实际。我们必须在清醒认识这些新问题的基础上，顺应经济社会发展的新要求，大力推进社会治理创新。

二 切实转变社会治理理念

社会治理创新主要指顺应经济社会发展要求，尊重社会运行规律，融合新理论、新经验、新技术，推进社会治理的理念、体制机制、方式方法和路径变革，实现由传统社会管理向现代社会治理转变，以激发社会活力、提升治理效能、促进社会和谐发展。

思想是行动的先导。认识到位，行动才能自觉。经验告诉我们，有什么样的治理理念，就会形成与之相应的治理行为。社会治理理念主要来源于三个方面：一是汲取中国传统文化中丰富的社会管理思想资源；二是总结我们党在改革开放进程中的社会治理实践经验；三是学习借鉴国际上好的社会治理理念和做法。推进社会治理创新，首要的是转变治理理念。必须破除不适应时代要求的传统观念，树立与社会主义初级阶段基本国情相适应，与社会主义市场经济体制相适应，与开放、动态、信息化社会环境相适应的社会治理理念。具体地说，就是要坚持“五个原则”，树立“五种理念”。“五个原则”是：治理为民、系统治理、源头治理、依法治理、综合治理。它们相互联系、相互作用，是辩证统一的整体。“五种理念”与“五个治理”对应，分别是：以人为本、服务为先，党政主导、多方参与，标本兼治、重在治本，法治国家、法治社会，统筹兼顾、综合施策。

1.在价值目标上，坚持治理为民，牢固树立以人为本、服务为先的理念

人类社会的发展，归根到底是要实现每个人的全面发展。社会治理，说到底是对人的服务和管理。社会治理必须始终坚持治理为民，把增进人民福祉、实现人的全面发展作为社会治理的出发点和落脚点，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。任何服务和管理最终都要体现到人身上，其成效也要落实到人身上。因此，社会治理创新必须树立以人为本的理念，把人民满意不满意作为判断各项社会治理措施的标准。由此决定了社会治理要始终以人民群众利益为重，以人民群众期盼为念，实施人性化治理。

当前，在实际生活中，过去那种重管理、轻服务的倾向及影响仍然存在。一些人往往认为“管理在先，服务在后”或“先有管理，后有服务”。一些单位和部门奉行“管理就是收费、管理就是办证、管理就是罚款”，这些其实是计划经济条件下的社会管理思维方式。在发展社会主义市场经济的条件下，我们必须彻底扭转这种传统的、不合时宜的观念，辩证地处理管理和服务的关系。必须树立服务为先的理念，寓管理于服务之中，以服务促管理，努力实现管理与服务的有机统一，做到“该服务的服务好、该管理的管到位”。在实际工作中我们要切实做到变“管字当头”为“服务为先”，从管制型管理向服务型治理转变，使人民群众在社会生活中切实享受到优质的公共服务，让发展的成果更多、更公平地惠及全体人民。

2.在治理结构上，坚持系统治理，牢固树立党政主导、多方参与的理念

社会治理是一项庞大复杂的系统工程，必须坚持系统论、合力论，动员社会力量广泛参与、共同治理。“系统治理明确了社会治理的主体及其相互关系，即社会治理由谁领导、由谁主导以及社会治理主体间怎样互动。”[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[5]

当前我国社会结构发生深刻变化，各种社会组织大量出现，很多社会组织积极参与到社会公共事务治理上来，这是好事。但是，实际工作中也存在这样一种倾向，认为社会治理只是党和政府的事，其他社会组织可以不必承担任何社会责任，不用参与到社会治理中来。另一种倾向则认为，党政可以包揽社会治理的全部事务，无须动员其他社会力量参与社会治理。这两种倾向都是极端的，前者忽视党政之外的其他社会主体，后者则是由党政包揽一切。这两种倾向表现不同，但实质都割裂了社会治理主体的统一性、完整性，导致党和政府在大量的社会治理事务面前疲于奔命，影响了社会治理的整体效能，使其他社会治理主体的主体性、积极性得不到发挥和体现。

作为社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心，各级党委担负着重大职责。政府要切实履行好自身应该承担的职能，在党委领导下，共同承担起社会治理的主要责任。必须树立党政主导的理念，这样，社会治理才能沿着正确的方向前进。

社会治理既是对全社会的治理，也是全社会共同参与的治理。仅有党政主导而无其他社会主体参与的社会治理是单向的、片面的、不健全的社会治理模式，结果只会导致治理低效、越位、错位、缺位。因此，必须树立多方参与的理念，在发挥好党委领导核心作用和政府主导作用的基础上，充分发挥各类主体（包括各类企事业单位、基层群众自治组织、人民团体、社会组织以及广大人民群众）在社会治理中的协同、自治、互补、互动作用，使各种社会力量形成协同治理的合力。

多方参与的实质是协同治理，而协同治理又必须坚持党政主导。党政主导与多方参与紧密结合、互相推动，由此形成党政善治、社会共治的良好局面。

3.在工作布局上，坚持源头治理，牢固树立标本兼治、重在治本的理念

任何社会都不可能没有矛盾，人类社会总是在矛盾运动中发展进步的。在我们这样一个快速发展的变革时代，发生一些前所未见的社会矛盾和问题是难以避免的。关键是要及时发现矛盾和问题，对矛盾进行全面、充分的分析，弄清其产生的原因、发展的规律。解决社会问题、减少社会分歧、应对社会风险，不能光看表面现象，不能就事论事，不能认为只要是满足了人民群众提出的具体要求就完事大吉了。更重要的是应该从根本上、源头上想办法，从深层次思考如何解决人民群众提出的合理要求。现实生活中，很多社会治理措施往往是等到矛盾爆发之后才开始制定应对之策。一些部门对矛盾的萌芽状态视而不见，信息不及时、处理不得力，因而陷入了事后应对、事后救急的被动境地。因此，要变被动为主动，从“消极被动的管理”走向“积极主动的治理”。

“为之于未有，治之于未乱。”社会治理必须防患于未然，未雨绸缪。必须坚持源头治理，切实改变重事后处置、轻源头治理的倾向。经验告诉我们，源头治理是治本之举，有助于从根本上铲除产生社会矛盾和问题的土壤。要树立标本兼治、重在治本的理念，既治标——着力解决较为突出的问题，又治本——用更多精力研究解决深层次问题。在坚持治标的同时，要不断加大治本的力度，把工作重心从治标转向治本，把社会治理的关口从事后移到事前、事中，不断增强工作的前瞻性，从源头上主动解决问题，尽可能防止、减少、弱化严重社会问题和社会冲突产生，尽可能使已经产生的社会矛盾和问题不转化、不恶化、不激化。加强源头治理，从根本上讲，就是要坚持马克思主义的生产力标准，把发展作为第一要务，在发展中解决问题，特别是要着力解决好民生问题。

4.在治理方式上，坚持依法治理，牢固树立法治国家、法治社会的理念

依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略，法治是国家治理最基本的形式。法治兴则国家兴，法治衰则社会乱。法治，形象地说就是用法律的准绳去衡量、规范、引导国家和社会生活。随着我国经济社会快速发展，我国社会呈现结构多层化、主体多样化、利益差别化、矛盾复杂化的新格局，法治愈益成为加强社会治理、实现社会善治的必然选择。坚持依法治理，就是要善于用法治精神引领社会治理，用法治为社会治理保驾护航，用法治思维谋划社会治理，用法治方式破解社会治理难题，把社会治理纳入法治轨道。运用法律调节社会关系、维护社会秩序、规范人的行为，在法治轨道上解决各种社会问题、协调各种利益关系、推动各项社会事业发展，这不仅是依法治理的基本内容，更是提高社会治理法治化水平的必然要求。

法治国家、法治社会的特征是：法治理念、法治思维、法治精神得到全体人民的真心拥护和真诚信仰，尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求，法治成为国家和社会治理的基本方式，依法治国、依法治理在国家和社会生活各领域得到彻底贯彻。建设法治国家、法治社会，最关键的是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。要深入推进科学立法，切实加快社会治理领域的立法工作，确保一切治理于法有据。要严格执法，切实解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题，加大关系人民群众切身利益的重点领域中的执法力度。要以事实为根据、以法律为准绳，积极推进公正司法，维护社会公平正义，捍卫法治的生命线。要加强法治教育，推进全民守法，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境。

5.在治理手段上，坚持综合治理，牢固树立统筹兼顾、综合施策的理念

以往的社会管理也好，社会治理也好，之所以效果不尽如人意，一个重要原因就是治理手段单一。解决今天的社会矛盾和问题，单凭一种手段是难以奏效的，必须注重多种手段综合并用。综合治理是指治理手段从单一手段向多种手段综合运用转变，通过强化道德约束、规范社会行为、调节利益关系、协调社会矛盾等，切实解决社会问题。

社会矛盾说到底大多是利益矛盾。当前，我国社会各种利益关系错综复杂，这就要求我们善于处理局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，以系统思维、辩证方法正确处理各方面利益关系。必须树立统筹兼顾的理念，充分考虑、兼顾不同地区、不同行业、不同群体的利益诉求，准确把握各方利益的交会点和结合点，积极回应各方面群众关切的问题，既“左顾右盼”，又“瞻前顾后”，使社会治理能够体现维护公平正义的“刚性”、协调各方利益的“柔性”、应对新情况新问题的“弹性”，促进社会动态平衡，保障国家长治久安。[6]

面对社会矛盾和社会问题，一些领导干部习惯于运用高压、管控的办法解决问题。这样的办法运用起来虽然比较简单，可能见效快，但是当事人心里往往并不服气，问题并没有真正解决，而是积累了矛盾和怨气，为社会和谐稳定埋下了隐患。处理社会矛盾和社会问题，要综合运用多种手段，通过协商沟通、协调引导，通过满足正当合理的利益诉求来化解矛盾。因此，必须树立综合施策的理念，努力改变社会治理手段单一、过于依赖行政手段的倾向。在运用行政手段进行社会治理的同时，应更多地运用法律规范、经济调节、思想教育、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段调节社会关系。运用教育、对话、协商、谈判等方式解决不同主体间的利益冲突，也是更好地协调和保护各方利益的重要形式。

三 加强社会治理能力建设

社会治理能力是国家治理能力的重要体现。社会治理一头连着经济社会发展，一头连着千家万户，工作千头万绪，不能眉毛胡子一把抓，必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，按轻重缓急、先后顺序，突出重点、有序推进。既要立足当前，也要放眼长远；既要治标，也要治本。要处理好社会治理中的重大关系和问题，做到统筹兼顾、辩证施策。针对我国社会发展出现的新情况、新趋势，我们建议按照“民生为先、矛盾调处、危机管理、重心下移、延伸领域”的思路，着重从以下五个方面加强社会治理能力建设。

1.民生为先：加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设

民生问题，是社会治理中实施源头治理的根本所在，是标本兼治、重在治本的具体体现。加快推进以保障和改善民生问题为重点的社会建设，切实改变经济发展和社会发展“一条腿长、一条腿短”的状况，是社会治理创新的重大课题，也是以人为本、民生为先的必然要求。

推进社会治理创新，必须从人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题入手，多谋民生之利、多解民生之忧，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。学有所教就是要深化教育领域综合改革，全面实施素质教育，大力促进教育公平，努力办好人民满意的教育。劳有所得包括就业和收入分配两个方面。在就业方面，就是要实施就业优先战略和更加积极的就业政策，促进创业带动就业，推动实现更高质量的就业。在收入分配方面，就是要深化收入分配制度改革，形成合理有序的收入分配格局。病有所医就是要加快医疗卫生事业改革发展，为群众提供安全有效、方便价廉的公共卫生和基本医疗服务，不至于使群众因贫困看不起病，也不至于因病致贫、因病返贫。老有所养就是要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，使所有人都能够共享改革发展成果。住有所居就是要加快完善符合国情的住房体制机制和政策体系，逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局。

2.矛盾调处：建立科学有效的利益协调和化解矛盾机制

利益关系是一切社会关系的基础。抓住了利益关系，就抓住了事物的根本。统筹协调好利益关系，就把握住了社会治理创新的关键。我国经济社会生活中存在的许多深层次矛盾和问题，追根溯源，都与利益协调机制不完善有关。比如，一些地方政府直接充当经济建设的主体，直接干预企业经济活动，代替企业投资决策、招商引资，导致企业经营效益低下，其中背后更深层次的原因，就在于政企之间权责不分，政企之间科学规范的利益协调机制还没有真正建立起来。又如，当前不同地区之间、行业之间和不同社会群体之间收入差距明显扩大，分配不公问题突出，这背后是不同利益群体争取和维护自身权利的差异，是有效调节收入分配的机制不健全。无论从当前还是长远看，都必须把统筹协调各方面利益关系放在社会治理的重要位置。

矛盾运动规律表明，矛盾会发展变化，不及时解决，就会积少成多，进而转变性质，酿成激变。必须加快建立和完善“三个机制”，尽早、及时解决各种社会矛盾，力争把矛盾消除在萌芽状态，解决在基层。一是建立和完善方式多样、规范有序、畅通高效的利益诉求表达机制，引导群众依法、有序、理性地表达诉求。二是建立和完善动态化的矛盾排查预警机制。这是有效预防社会矛盾和社会问题积累、激化、转化，促进社会和谐的重要措施。三是贯彻调解优先的原则，把人民调解、行政调解、司法调解和思想教育、对话协商等手段有机结合起来，建立和完善综合化的矛盾调处化解机制。

3.危机管理：提高危机管理能力，妥善应对和处置突发公共事件

当今世界，人类面临的发展机遇增多，但面临的挑战也在增加。重大自然灾害频繁发生，重大疫情传播范围扩大，能源资源紧缺和生态环境恶化，事故灾难接连不断。这些都表明公共危机现象已由某种不经常化的偶发转变为经常化的频发。如何科学应对和及时有效地处置各类突发公共事件，成了社会治理中不可回避的重大课题。公共危机管理能力已成为衡量社会治理水平的一项重要指标。

所谓突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的公共事件。突发公共事件主要包括四大类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。近年来，我国重大自然灾害、重大事故灾难、重大公共卫生事件和社会安全事件时有发生。比如，2008年南方低温雨雪冰冻灾害、四川汶川特大地震，2010年青海玉树地震、甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害，属于重大自然灾害；2003年重庆开县川东北气矿井喷，2008年山西襄汾县尾矿库溃坝，以及近年来一些地方接连发生的煤矿安全事故、道路交通事故、建筑物和桥梁垮塌事件，属于重大事故灾难；2003年非典型肺炎疫情，2008年三鹿牌婴幼儿奶粉事件，属于重大公共卫生事件；2008年拉萨“3·14”事件，2009年新疆乌鲁木齐“7·5”事件，以及近年来各地频繁发生的群体性事件，都属于重大社会安全事件。在应对这些重大公共事件的过程中，我们积累了经验，在实践中提高了预防和处置突发公共事件的能力。

当前，我国公共安全问题更加复杂化，呈现自然和人为致灾因素相互联系、传统安全和非传统安全因素相互作用、社会既有矛盾和社会新矛盾相互交织等特点。公共安全问题新隐患增多，各类潜在危险源增多，防控难度加大。可以说，我国正处在公共安全事件易发、频发、多发期，维护公共安全的任务十分艰巨。

提高危机管理能力，妥善应对和处置突发公共事件，最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，是社会治理的常规化任务。要坚持以防为主、防抗救相结合的方针，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。牢固树立发展不能以牺牲人的生命为代价的观念，深化食品药品、安全生产监管体制改革，努力构建安全生产防控体系。坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的方针，完善社会治安防控体系。

4.重心下移：以基层一线为主战场，加强基层社区治理和服务体系

“上边千条线，下边一根针。”社会治理的各项政策措施，最终都要落实到基层。基层是社会的细胞，也是整个社会和谐稳定的基础，没有基层社区、基层单位这些最基础、最基本的社会单元的和谐，就不可能实现全局的和谐。城乡社区是社会治理的第一线，基层社区的治理和服务能力增强了，社会治理的基础就夯实了。

加强和完善基层社区治理和服务体系，是我国社会深刻变革提出的必然要求。随着改革的不断深化，社会结构深刻变动，越来越多的“单位人”转变为“社会人”，大量退休人员、下岗工人和流动人员、老年人进入城市社区，每年有大量的农业人口转变为非农业人口，有大量离开土地而在全国范围内流动的人口。特别是随着基层社会结构的发展变化，城乡社区越来越成为社会生活的支撑点、社会成员的聚集点、各种矛盾的交会点，构建以城乡社区为重点的基层社会治理和服务体系越来越成为当务之急。因此，推进社会治理创新，必须坚持重心下移、力量下沉，把基层一线作为社会治理的主战场。

应建立、健全以社区党组织为核心、以社区自治组织为主体、以政府部门派驻社区力量为依托、以物业管理机构和社区社会组织为补充、驻社区单位和社区群团组织密切配合、社区居民广泛参与的新型社区治理和服务体系。核心要义在于，充分发挥行政机制、自治机制、互助机制、志愿机制、共建机制、市场机制的作用，并注重各种机制之间的相互衔接，达到治理更加科学、服务更加到位、群众更加满意的目标。

5.延伸领域：加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平

当今时代，互联网不仅成为人们获取信息的重要渠道，而且成为民意表达和参政议政的重要平台。越来越多的人首先通过网络获取信息、发表看法，信息网络成为各种信息的集散地和社会舆论的放大器。信息网络的飞速发展，使得社会治理领域从现实社会拓展至虚拟社会。网络虚拟社会是现实社会在信息网络中的映射和延伸。现实社会中的违法犯罪以及其他治安问题已经开始向网络虚拟社会蔓延，并且随着信息网络的进一步普及和发展，形势将变得更加严峻，给社会治理带来网络安全、网络犯罪、信息污染、信息知识产权等一系列问题。网络空间是个虚拟社会，但其秩序同样需要维护。网络空间的秩序该怎样建立和维护，这是迥异于现实生活问题的新课题。

信息网络、虚拟社会的健康发展，离不开科学有效的治理。必须坚持协调发展理念，把对网络虚拟社会与对现实社会的治理统筹起来抓，做到既顺应社会信息化发展的大势，又能有效解决虚拟社会治理中出现的各种复杂问题，积极构建和谐的网络虚拟社会。

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[1] 赵凤岐，中国社会科学院哲学研究所研究员。

[2] 也有学者认为，中国处在“五化两转”的进程中。“五化”与笔者的概括一致，“两转”则是指传统社会向现代社会转型、计划经济向市场经济转轨。参见人民网《国家行政学院龚维斌教授解读当前社会管理五大问题》，http：//politics.people.com.cn/GB/14018164.html。

[3] 李培林：《创新社会管理是我国改革的新任务》，《人民日报》2011年2月18日。

[4] 郑杭生、邵占鹏：《牢牢把握“四个治理”原则》，《人民日报》2014年3月2日。

[5] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2014，第539页。

[6] 参见马凯《努力加强和创新社会管理》，《求是》2010年第20期。