四 翼城县二孩化生育政策的历史变迁

（一）1985年《翼城县计划生育试行规定实施细则》

翼城县农村二孩化生育试点工作始终在地方性政策的指导下展开，随着情况的变化对相应的政策及时作出调整。1985年7月23日，翼城县委常委扩大会议通过《翼城县计划生育试行规定》。不久，翼城县人大出台了《翼城县计划生育试行规定》的原则性文件，其内容主要有：继续提倡晚婚晚育、少生、优生。继续提倡一对夫妇只生一个孩子。农民要求生二孩经批准后，一对夫妇可以生两个孩子；对农民夫妇自愿只生一个孩子的给予奖励，奖励的内容有：①继续实行过去奖励独生子女户的办法，②定期给独生子女体检并享受公费医疗，③优先入重点学校学习；农民家庭要求生育二孩者，需提前提交申请，经批准后按时发给准生证；生育要有计划，凡生两个孩子的家庭，建议第一胎在妇女24岁左右生育；党政机关、群众团体和各行各业，都要做好工作，保证本规定在农村的贯彻执行；执行本规定的乡村，可进一步制定确保本规定实行的具体办法。《翼城县计划生育试行规定》只有12条，500字左右，这一规定的内容很原则。此后不久，由县委和县政府名义转发了县计划生育委员会《翼城县计划生育试行规定实施细则》，这一细则对相关要求作了具体的规定。

《翼城县计划生育试行规定实施细则》对试点政策作了详细的解释和阐述，主要内容如下。

第一章，提倡晚婚。提倡比法定年龄推迟3年以上结婚，除特殊情况经批准外，凡要求生二孩的农民都应实行晚婚。不满晚婚年龄结婚者，需填写民政局统一设计的申请结婚登记表。由本人提出需在晚婚年龄之前结婚的理由，本单位和乡镇分管领导签署意见。凡符合以下情况之一者，经过办理计划生育合同手续，可在法定年龄之后晚婚年龄之前结婚。这些条件是：申请结婚的男性或女性为孤儿或孤女；申请结婚的家庭无男性或女性劳力；自愿终生只生一个孩子。凡男女未领结婚证书而长期同居者，为非婚合居，对当事人除给予法律或行政处罚外，处一次性罚款300元。凡未达到晚婚年龄而非婚合居者，要追究所在单位党政主要领导的责任，并根据情况予以处分。

第二章，提倡晚育。男女双方于晚婚年龄之后生育者为晚育。妇女的初次生育指标和结婚证书同步发放。凡因特殊情况准予在晚婚年龄以前结婚者，一般将生育指标规划在妇女24周岁的年度内。未经批准的计划外头胎，需缴纳一定数量的罚款。非婚合居未达到晚婚年龄而生育者，要追究所在单位党政主要领导的责任，并对当事人处一次性罚款500元。凡符合以下条件的农民家庭，可以经批准生两个孩子：①自愿实行晚婚或晚育者；②生第一胎后实行长期节育者；③保证在生第二孩后实行永久性避孕措施者。凡被批准生育二孩的妇女，应在30岁左右生育，凡在妇女30岁之前未经批准生育二孩者，为计划外二孩，要根据不同情况处以一次性罚款。

第三章，提倡少生。每对夫妇终生最多生两个孩子。严禁三胎及以上生育。凡出现三胎及以上生育的单位，必须追究该单位党政主要领导、分管领导和计划生育助理员的责任，并要给予必要的行政处分和经济处罚。凡生一个三胎，该家庭需缴纳一次性罚款1400元，四胎及以上2000元。

第四章，奖励一对夫妇只生一个孩子。每年由乡镇卫生院为农民家庭的独生子女进行两次免费体检。由县计划生育服务中心建立独生子女健康档案制度。每月由县财政给农民家庭的独生子女补助5元，用于医疗保健。农民家庭的独生子女，报考乡一级的重点小学和县重点中学时，可降低一个分数段录取。

第五章，提倡优生。逐步开展婚前检查和继续完善育龄妇女的身体普查工作，确保妇女的身体健康。劝阻患有严重遗传疾病的人不婚或不育。争取每年由乡镇卫生院对学龄前儿童、幼儿进行一次健康普查，体检费用可由接受体检儿童的家庭负担。

第六章，政策延续性。除《翼城县计划生育试行规定》中有明文规定者外，其他仍按有关政策执行。在《翼城县计划生育试行规定》正式试行前抢生多胎的农民家庭，仍按原规定作一次性的罚款处理；对抢生二孩的农民家庭，仍按过去规定处罚。计算年限可截止到母亲30周岁时为止。罚款额也作一次性处理。对过去只生一个孩子的农民家庭，要求生第二孩者，经按规定批准后可按计划生育第二个孩子，但原享受独生子女的费用需一次性退回。

第七章，其他。各级计划生育专干队伍，要模范地执行有关规定，并尽职尽责做好思想教育、药具发放、节育措施落实、统计信息等工作。对孕情掌握不准，特别是计划外怀孕要追究责任，情节严重者要给予必要的纪律、行政和罚款处分。对于破坏计划生育工作、偷取节育环的人，要发动群众及时揭露，依法严惩。在本县范围内规定的执行原则不变，凡有多胎生育的自然村暂时不试行此规定。

在当时全国一胎化的大背景下，放开农民二孩生育试点的设计者和执行者都承担着风险，承受着很大的压力，因此《翼城县计划生育试行规定实施细则》中的规定相对比较严格。

（二）1991年《中共翼城县委员会翼城县人民政府关于农村计划生育的若干规定》

进入90年代，翼城县农村二孩化生育试点的实验工作正处在关键时刻，经过6年的艰苦工作，计划生育的思想已深入人心，但二孩生育的高峰期来临，无论是出生的人口数还是出生人口的性别比都处于上升的状态。经过6年的检验，《翼城县计划生育试行规定》和《翼城县计划生育试行规定实施细则》的部分内容需要调整。而且，随着社会情况的变化，特别是市场机制的深入、流动人口的增加，使农村二孩化试点的实施难度增加。1990年，《山西省计划生育条例》颁布实施，提出了以宣传教育为主、避孕节育为主、经常性工作为主的“三为主”方针。为此，翼城县委县政府对政策及时作了调整。新的政策规定重申了1985年有关规定的内容，增加了一系列新内容，主要的新增内容如下。

第一章，总则。总则中突出“三为主”方针。推行计划生育应坚持以宣传教育为主、避孕节育为主、经常性工作为主的方针。加强人口理论和计划生育法规、方针、政策的宣传，普及优生、优育、优教的科学知识。加强计划生育科学研究，培训技术人员，积极推广科研成果，提高避孕节育的科学技术水平。计划生育工作的好坏，应作为考核各级党委、人民政府和部门领导干部政绩的重要内容之一。计划生育工作是一项社会系统工程，各部门应各负其责，相互配合，做好计划生育工作。县、乡（镇）、村、机关、团体均应组织计划生育协会，积极发展会员，实行群众自治。

第二章，计划生育。继续提倡一胎，严格控制二胎，坚决杜绝多胎。晚婚晚育，延长生育二孩间隔时间。妇女初育之后，从30周岁起生育二孩为间隔时间。再婚夫妇有下列情况之一的可申请再生育一个孩子：①一方丧偶生育过两个孩子，另一方未生育的；②再婚夫妇双方再婚前各生育过一个孩子，均依法判随前婚配偶，新组合家庭无子女的。

第三章，优生、优育、节育。推行优生、优育，禁止近亲结婚。逐步开展婚前检查和产前检查，对有遗传病的应终止妊娠。县计划生育服务站、各级医疗卫生部门开设优生咨询门诊，加强围产期保健工作。已有两个孩子的夫妇，一方应做绝育手术。实行绝育手术后，独生子女死亡或符合本规定允许再生育一个孩子的，由本人申请，经村委会、乡（镇）政府同意，县计划生育管理部门批准，可免费施行复通手术。夫妇一方施行绝育手术，确需另一方护理的，经计划生育服务站和手术医疗单位证明，农民可免去部分当年的集体义务劳动。手术中出现医疗事故的，由手术单位按国务院颁布的《医疗事故处理办法》进行处理。经县级以上计划生育技术指导小组鉴定，确因计划生育手术引起的并发症、后遗症，应给予治疗。生活确实困难的，由当地人民政府予以经济补助。

第四章，优待与奖励。独生子女从领取《独生子女光荣证》之月起，到14周岁止，由县财政每月发给保健费5元。有条件的乡（镇）、村委会每月发给独生子女父母奖励费3～5元，条件差的可采取减少集体提留，多给口粮田和承包田，或通过帮助优先致富的办法加以解决。独生子女在同等条件下，可优先入托（园）、入学。对独生子女的学杂费、医疗费，有条件的地方可给予减免或补贴。独生子女户在同等条件下，村委会应优先划分住房地基，或优先、优惠卖给独生子女户商品房。在计划生育中取得显著成绩的单位和个人，各级政府应给予表彰、奖励。

第五章，计划生育管理。县计划生育委员会是计划生育工作的管理部门，在县人民政府的领导下开展工作，各部门和事业单位，各乡（镇）、人民政府应设置计划生育管理机构，配备专兼职工作人员。各村民委员会应推行计划生育承包责任制，要确保计划生育承包组责、权、利的落实。村委会要为承包组开展工作创造有利条件。各乡（镇）、村委会要建立计划生育信息、服务网络，加强计划生育管理，做好孕前服务工作。用“四表一笺”的形式按年度将人口计划落实到人，并与婚龄、育龄对象分别签订晚婚、晚育、间隔生育二孩合同。每年要进行一次人口计划执行情况大检查。计划生育所需经费列入财政，予以保证。县、乡（镇）民政部门要严格执行婚姻登记手续。

第六章，流动人口的计划生育管理。流动人口计划生育工作，由户籍所在地和居住地共同负责，计生、工商、公安、城建等有关部门应密切配合，加强流动人口计划生育管理。已婚育龄夫妇双方或一方离开户籍所在地到异地从业、居住的，外地到翼城县从业的，须持户籍所在地乡（镇）人民政府的计划生育证明书和计划生育合同书，到现居住地的计划生育管理部门办理登记手续，公安、工商、城建等有关单位和部门审查其计划生育证明书和计划生育合同书后，方可准予登记暂住户口、租用房屋或摊点、承包工程、签订劳务合同、领取营业执照。未落实节育措施和计划外怀孕的流动已婚育龄人口，户籍所在地和现居住地有关部门应令其就地落实节育措施或补救措施。外地从业、暂住人口要求生育的，须持户籍所在地的生育证明书和准生证，经现居住地乡（镇）计划生育部门审查核准后，方可生育。外地从业、暂住人口超计划生育的按本规定处罚，并可注销暂住户口，吊销营业执照或辞退。

第七章，限制和处罚。对不足晚育、间隔年限怀孕计划外一胎、二胎及多胎，经说服教育仍不采取补救措施的，可分别一次性征收怀孕费500元、1000元、2000元，采取补救措施后，所征收款额全部退回本人。违反规定，生育计划外一胎、二胎、多胎的按生育年龄年限，每提前一年分别一次性征收超生子女社会抚养费300元、500元。违反规定生育三胎的，一次性征收超生子女社会抚养费2000元，超生三胎以上者，每多一个胎次加征1000元。未经计生部门批准，私自收养孩子的按照超计划生育处理。对超生夫妇双方除征收超生费外，一胎3年，二胎7年，三胎14年，不得评模和享受救济，不得由农村户口转为城市户口，不得由农民招为干部、工人，被招用的应予以辞退。超生子女户不得增加口粮田，不批给宅基地，农村干部超生三胎的应予以撤职，是党员的开出党籍。对领取《独生子女父母光荣证》后又超生的除追回过去享受的一切待遇外，并按有关规定处罚。不到法定结婚年龄结婚生育和非婚生育的，除一次性处罚1000元外，再按违反生育规定处罚怀孕费和超生费。除有禁忌症者外，凡一胎妇女不上节育环者每检查一次罚款200元，凡已有两个孩子，女方年龄在40周岁以下的夫妇要有一方做绝育手术，否则每检查一次罚款500元。

相关处罚。有下列阻碍和破坏计划生育行为之一的，可根据情节轻重，给予经济处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任：玩忽职守，造成计划生育手术严重责任事故的；采取窝藏、躲生或其他弄虚作假等手段不执行计划生育规定的；围攻、阻碍计划生育工作人员执行公务或辱骂、诽谤、报复、伤害计划生育工作人员及故意毁坏其财产的；做假手术、开假证明或偷取节育环等影响和破坏落实节育措施的；干涉他人实行计划生育，虐待生女婴的妇女或弃女婴的；教唆、包庇计划外怀孕或超生的；计划生育部门和计划生育专干违反规定，徇私舞弊、弄虚作假的加重处罚。出现超生三胎的，村委会不得评为先进单位和文明单位，并根据情节轻重，对单位负责人或直接负责计划生育工作的领导人，给予必要的处分和罚款。对超生不报，统计数据不实的，经查证落实后应对其主要负责人和直接负责人予以处罚。

对按本规定作出的处罚决定不服的，可在接到处罚决定通知之日起，15日内，向作出处罚决定的单位的上级机关申请复议，对复议决定不服的，可在接到复议决定通知之日起15日内，向人民法院起诉，逾期不申请复议的，处罚决定生效。当事人对处罚决定不执行的，作出处罚的单位可申请人民法院强制执行。

总之，《中共翼城县委员会翼城县人民政府关于农村计划生育的若干规定》比1985年制定执行的《翼城县计划生育试行规定》的制度更加完善。首先，表现为1991年的规定更加系统全面。如增加了流动人口计划生育管理一章，再如在限制和处罚一章中对处罚的事又作了详细的列示。其次，实行计划生育的方法更科学。如在计划生育工作中坚持“三为主”的原则和群众自治，即以说服教育为主，使节制生育、计划内生育成为农民的自觉行为。再次，使计划生育工作更加富有人文情怀，如对再婚生育的规定中有这样的内容，一方丧偶生育过两个孩子，另一方未生育的，再婚夫妇还可生育一个孩子。最后，更加规范化。将计划生育经费列入财政，予以保证；对按规定作出处罚决定不服的，可以复议，对复议决定不服的可以向人民法院起诉，为其提供正当的法律途径。综观翼城县有关农村二孩生育试点的规定，1991年的规定最为严厉，因为1985年放开农村二孩生育后，二孩生育的间隔期已到，1990年出现了一个二孩生育的高峰期，且由于“胎次效应”，这时人口性别比也出现了失衡，所以在1991年修改相关规定时强化了一些管理措施。

（三）2003年《关于农村晚婚晚育加间隔生育的试行规定》

在全国一胎化背景下，翼城县农民只要按规定，到30岁时一对夫妇可以生育两个孩子，而且是优生，这基本满足了翼城县农民的生育愿望。所以“优生、优育、少生快富”成了翼城县农民的共识，二孩生育试点管理进入了常态。为了贯彻落实中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，中共翼城县委、县人民政府制定了《关于农村晚婚晚育加间隔生育的试行规定》，在新规定施行之日起废止了1991年6月制定的《关于农村计划生育的若干规定》。新规定是对1991年规定的更新，主要内容如下。

第一章，总则。明确指出本规定适用于户籍在本县行政区域内的农业人口，夫妻双方有一方为非农业人口和本县行政区域内的外来流动人口不适用本规定。强调农村晚婚晚育加间隔生育试点工作实行目标管理责任制。坚持党政一把手亲自抓、负总责，把目标管理责任制的实施情况作为对乡（镇）、行政村主要负责人政绩考核的重要内容，实行一票否决制。

第二章，生育调节。要求村民生育必须符合晚婚晚育加间隔的生育政策。提倡一对夫妻生育一个子女，严格控制生育第二个子女的间隔年限，坚决杜绝生育计划外第三个子女。明确指出年满30周岁生育第二个子女为间隔生育。指出凡要求生育第二个子女的，必须年满30周岁，并持证生育。

第三章，组织管理。进一步明确县、乡（镇）、村各级党政一把手是实施晚婚晚育加间隔生育试点政策的第一责任人，负责本单位试点工作的落实。县计划生育局负责本规定的实施、检查、监督工作，村党支部、村民委员会负责本村的计划生育工作。要建立健全管理机构，制订工作计划，配备工作人员，落实人员待遇，搞好优质服务。村民委员会应当定期公布生育服务证发放、人口出生、社会抚养费征收、计划外生育处理等情况，接受群众监督。已有一个子女的，一方应当采取长效节育措施；已有两个子女的，一方应当采取绝育措施；计划外怀孕的，应及时采取补救措施。

第四章，优待和奖励。增加了独生子女父母奖励费，规定从领取《独生子女父母光荣证》起，到独生子女16周岁止，夫妻双方各自应享受每月不低于10元的独生子女父母奖励费。其费用由所在行政村予以解决。增加了独生子女妇女办理养老保险的条款，规定有条件的乡（镇）、村可以为年满40周岁的妇女办理养老保险。规定村级计划生育服务员，由县人们政府每月发给20元补贴。

第五章，限制和处罚。规定生育计划外一孩的，以不到晚育年龄为年限，每提前一年，按夫妻双方上年总收入的10%征收社会抚养费；生育计划外二孩的，以间隔到30周岁为限，每提前一年，按夫妻双方上年总收入的20%征收社会抚养费；生育计划外三孩的，按夫妻双方上年总收入的40%，合计征收14年的社会抚养费，其总额不得低于20000元；生育三个以上子女的加重处理。对不到法定结婚年龄生育或非婚生育的，除一次性处罚1000元外，并按规定征收社会抚养费。对违反规定生育的，所享受的权利受限制：不得评先、评模、入党、提名为村级干部候选人；不得招聘为国家干部、工人；不得批给宅基地；不得享受困难救济。并对限制的年限作了规定，生育计划外第一个子女的限制3年；生育计划外第二个子女的限制7年；生育计划外第三个子女及以上子女的限制14年。党员生育计划外三孩的，给予开除党籍处分；干部生育计划外三孩的，应依法予以罢免或撤换。2003年规定未作规定的其他事项，按照国家和省有关法律、法规执行。

与1991年规定相比，2003年规定内容少了，由原来的8章减少为6章，优生、优育、节育一章取消了，部分内容合并到生育调节一章中。有关流动人口计划生育的专章被取消，外出流动的农民很少出现超生现象，流入翼城县的农民的计划生育工作主要由户籍所在地负责，仅在总则中提到本县行政区域内的外来流动人口不适用翼城县农民二孩生育试点的规定。文件文字表述精炼，内容从原来的10页减少到6页；有关再婚夫妇家庭生育的规定取消了；要求村委会定期公布计划生育试点的相关情况，组织管理中的透明度提高了；优待和奖励的力度加大了，行政村每月向独生子女夫妇发放不低于10元的独生子女奖励费，直至独生子女年满16周岁。要求有条件的乡（镇）、村为年满40周岁的妇女办理养老保险。要求县人民政府每月给村级计划生育服务员发20元补贴；取消了1991年规定中对阻碍和破坏计划生育行为依法追究刑事责任的内容。总之，到2003年翼城县农村二孩生育试点已经开展18年了，主要通过教育、宣传、引导和奖励改变了农民的生育观念，每个农民家庭生育两个孩子基本满足了农民的生育愿望，最多生育两个孩子成为农民的自觉行动，2003年规定为农村二孩生育试点工作创造了宽松和谐的环境。

（四）2007年《关于农村晚婚晚育加间隔生育的试点规定》

为了贯彻落实《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，按照《中华人民共和国人口与计划生育法》和《山西省人口与计划生育条例》等法律法规的要求，中共翼城县委县人民政府制定和实施了《关于农村晚婚晚育加间隔生育的试点规定》。这一规定的总纲内容同2003年等规定基本相同。

第二章，生育调节一章的内容更为精简，主要是缩短了间隔年限，将原来的妇女30周岁可申请生育第二孩，改为妇女年满28周岁可申请生育第二孩，表明翼城县放开农村二孩生育之后，人口自然增长率比预期的要好，也是翼城县农村二孩生育试点成功的重要标志之一。

第三章，组织管理这一章的内容有所增加。这一章的前半部分保留了2003年规定的主要内容，着重从县、乡（镇）、村三级纵向生育管理方面作了要求。这一章的后半部分是过去几个规定所没有涉及的内容，主要是从横向方面，即对县委县政府下属各部、委和局有关计划生育工作作了规定，协调各部、委、局与计划生育相关的工作。要求计划生育技术服务和从事计划生育技术服务的医疗保健机构及其技术人员，应当指导村民自觉落实避孕节育措施。财政部门要将人口和计划生育事业费、奖励扶助费、计划生育转移支付资金、流动人口管理费列入财政预算，及时拨付到位。民政部门要严格按《婚姻法》办理农村人口婚姻登记手续，并配合人口计生部门查处早婚早育和非婚生育问题。卫生部门要加强医疗单位接生工作的管理，对接生婴儿如实出具出生医学证明，如实登记夫妇双方身份证、出生胎次、工作单位和详细地址，并建档备案，每季度向人口计生部门反馈一次；配合人口计生部门搞好技术服务、避孕药具市场管理和整顿工作，对无证施术、偷取节育环、非法进行胎儿性别鉴定和无证销售人口计生用品的单位和个人依法进行查处。劳动保障部门要在办理劳动用工有关手续时，查验人口计生婚育证明，配合做好流动人口的计划生育管理工作。宣传部门要组织各级党委认真学习人口理论，并纳入学习规划；组织协调有关部门和大众媒体开展形式多样的计划生育公益宣传。县法院要对人口计生部门申请移交的案件积极处理，确保社会抚养费足额征收到位。公安部门要按照片警治安责任辖区，配合人口计生部门搞好本辖区内的常住人口和流动人口计划生育登记管理工作；新生婴儿报户口时要查验计划生育证明，方可办理。工商部门要协助人口计生部门做好个体工商户、私营企业经营者的计划生育管理工作；对申办个体营业执照的已婚育龄流动人员，要查验其计划生育证件，并建档备案；协助计生部门做好避孕药具市场的管理和监督。中小企业局要配合人口计生部门做好全县中小企业流动人口计划生育的清查摸底、《婚育证》查验等管理与服务工作。

第四章，优待和奖励幅度加大。凡符合晚婚规定，依法办理婚姻登记手续的，按育龄妇女年龄计算，每人奖励50元。凡符合晚育规定的，按育龄妇女年龄计算，每人奖励100元。夫妻只生育或收养一个子女，并领取《独生子女父母光荣证》的，从领取《独生子女父母光荣证》之月起，到独生子女16周岁止，按月各发给夫妻双方不低于10元的独生子女父母奖励费。符合《条例》规定的退二孩指标的独生子女父母，每户一次性奖励1000～3000元。独生子女伤残丧失劳动能力或死亡，其父母不再生育的，每户一次性奖励不低于5000元。

第五章，限制和处罚一章中限制和处罚的程度有所减轻。取消了2003年规定中所要求的生育计划外第一个子女的限制享有4项权利的内容；降低生育两孩之间的间隔年限，由原来的妇女30周岁可申请生育二孩改为28周岁。强化了对违反新的间隔年限的处罚力度，规定生育计划外二孩的，以间隔到28周岁为年限，每提前一年，按夫妻双方上年总收入的20%征收社会抚养费，对不能自觉缴纳或拒绝缴纳社会抚养费的，按照2007年《条例》规定强制执行，其征收总额不能低于5000元。

2007年《规定》的公布和实施标志着翼城县放开农村二孩生育试点制度的成熟，翼城县农村二孩生育管理步入了常态化管理。翼城县不仅坚持县、乡（镇）、村三级纵向计划生育管理责任制，而且实行县委县政府所属各部、委、局横向协调管理联动制。对计划生育管理坚持以宣传、指导和引导为主，加大优待和奖励的力度，如对符合二孩生育条件，但退回二孩生育指标的农民给予一次性奖励1000～3000元，对独生子女伤残丧失劳动能力或死亡，其父母不再生育的，每户一次性奖励不低于5000元，表明制度设计更加人性化。