第二节　相关研究文献综述

一、国外文献综述

对于政府经济职能的研究，国外主要体现在西方经济学各个流派的理论与政策之中，这是根植在西方国家长期发展演变的市场经济之中的。这些理论和对策对于政府的经济行为及其职能，在学理上作出了非常有启发的解释和总结，成为世界各国经济发展的理论依据和政策指南。当前，世界经济持续震荡，各国政府纷纷出台刺激措施，为维护经济持续健康发展，可谓各显其能。但是，各国民众基于公共利益与社会公平的考量，对政府经济干预的争议与批评从未停息，这引发了人们对政府经济职能的内涵边界与实现路径的深入反思。目前，国外对于政府经济职能研究的基本理论主要有三种：第一种是干预最小化理论，包括斯密的经济自由理论、萨伊的政府职能理论、马歇尔对经济自由主义的发展以及新经济自由主义的观点等；第二种是积极干预经济理论，包括李斯特的国家干预理论、凯恩斯的政府干预经济理论等；第三种是自由放任与政府干预相结合理论，包括新古典综合学派的混合经济论、新制度经济学的相关理论等。上述理论，在政府干预经济的客观必要及其积极作用方面的认识是高度一致的，只不过在政府经济职能的范围、力度、方式上存在政策建议上的差别。随着经济社会生活的全球化、复杂化，政府干预经济的作用不是减弱了而是不断加强，对于政府经济职能的广度和深度及其实现方式的争议仍将长期持续。因此，对于西方政府经济职能演进及其法治化的经验教训，我国学术界和实务界应持审慎的理性态度，进行理论扬弃和实践甄别，科学合理地界定有利于完善市场经济体制的政府经济职能，逐步推进其法治化的进程。

二、国内研究状况

国内对于政府经济职能的研究是在比较与借鉴西方先进经验的基础上，基于发展与完善市场经济体制的需要，对我国政府经济职能的现状与问题进行理性分析，对于完善政府经济职能的理论与对策进行了指向中国实际的研究。我国学者对于政府经济职能进行了深入研究，在借鉴西方有益的理论和经验的基础上，产生了相当丰富的成果，对政府经济职能的完善起到了重要的推动作用。笔者通过中国知网检索统计发现，以“政府经济职能”为篇名的检索结果有836篇，其中期刊文章672篇、博士论文11篇、硕士论文93篇、会议论文19篇、报纸论文3篇、学术辑刊2篇、特色期刊36篇；在国家图书馆的馆藏资源中检索以“政府经济职能”为篇名的专著，也只有27部。[6]而且，这些大都是近二十年来发表的研究成果，很多研究夹杂在经济法制类的研究成果中。

通过对文献的梳理，笔者发现对于“政府职能、政府经济职能、经济法治、市场经济法治”，再具体到“政府法制、政府法治、法治政府”，进而明确具体到“政府职能法制化、政府职能法治化、政府经济职能法治化”等专题领域的研究成果，肇始于改革开放初期。政府经济职能研究的兴趣和热潮也是与我国党和政府推动市场化改革的进程息息相关的，其显著特色是政界与学术界的互动影响，党和政府为学术界的研究指明方向，向学术界传递研究信息的同时寻求智力支持，学术界也学以致用，积极投身于改革的研究，建言献策。

对于政府职能的研究，第一次高潮集中在1992年前后，以邓小平同志南方谈话为标志，重要成果是在党的十四大上正式明确“发挥市场经济配置资源的基础作用，建立社会主义市场经济制度”。这一时期的研究，主要集中在社会主义市场经济中政府经济职能的具体内容以及实现方式等领域，初步探讨了法制在政府经济职能履行中的理论与实践意义。第二次高潮出现在2002年前后，以加入世界贸易组织为标志。为进一步改革政府职能适应市场经济，党的十六大提出了“完善社会主义市场经济”“依法治国”的基本目标。这一时期的研究，主要集中在政府经济职能如何更好地服务于市场经济的要求，政府要退出微观经济领域，为市场经济的运行提供制度环境等方面，尤其是着重研究了政府如何为市场提供有序的法治环境，在宏观调控、市场监管、社会保障、收入分配等具体政府经济职能的领域也开始了有价值的研究。第三次高潮出现在2012年，至今仍在向纵深掘进。完善社会主义市场经济过程中所产生的问题引发了关于改革的大讨论，以解决改革中出现的问题和回应社会思潮的分歧为标志，党的十八大明确提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，此后在2013年十八届三中全会上对于市场的作用作出了突破性的表述，提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”[7]。为此，党中央还指出必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，建设法治政府和服务型政府，实现科学的宏观调控和有效的政府治理。此后的研究主要集中于市场决定条件下，如何通过政府经济职能的全面履行，进一步完善市场经济，解决发展中存在的深层次经济社会问题，着重研究了政府具体经济职能的法治化问题以及实现方式，尤其是政府宏观调控的责任以及可诉性、市场监管体制改革及其法律机制等。

改革开放的时代需求推动了我国学术界对政府职能的研究，经过40多年的探索与借鉴，随着市场经济的建立与完善，政府经济职能的轮廓已经显现。这是政府经济职能及其法治化研究的时代背景，纵观上述研究成果，理论创见主要集中在三个领域：一是经济学界在借鉴国外理论的基础上，逐步定位政府经济职能为经济调节和市场监管，得到了中央权威的确认，基本解决了政府经济职能“做什么”的问题。对此，经济学界高度一致，但是对于政府经济职能“如何做”的问题存在较大分歧，甚至在全国政、商、学等各界多次掀起了关于改革道路的大讨论。二是政治学与行政学界以马克思主义政府经济职能的经典理论为指导，结合我国市场化改革的实践，对行政体制改革以及政府职能转变进行了深入的研究，厘清了市场经济条件下政府经济职能的内涵、原则、途径等问题。三是公共管理学界运用政治学、管理学、经济学等多学科研究方法，对政府经济职能与政治经济体制、宏观调控、微观监管、产权制度、企业改革等方面进行了比较全面的论述和深入的探索。四是法学界特别是经济法学与行政法学界从法治的视角展开了对政府经济职能的研究，主要是依据政府经济职能的市场化定位，围绕政府通过经济管理实施经济职能的具体行为，提出政府经济职能的法定化问题。

在对于文献的宏观分析之后，笔者重点梳理与“政府经济职能法治化”直接相关的文献，以期为后续的研究带来更加明确具体的指导和借鉴。从研究对象的集中度和相关性角度来看，对于政府经济职能法治化的研究，主要集中在以下四个方面：

第一，关于法治经济与政府经济职能相互关系的研究。这些研究在集中阐述市场经济就是法治经济的基础上，认为政府要适应市场经济发展的要求，就必须依法行政、依法履行职能，以比较借鉴国外成熟市场经济法治的视角，强调了民商法、经济法与行政法对于政府经济职能法治化的重要作用。姚建宗教授等对于法治经济进行了学理解析，认为市场经济应该是以民商法为核心，以经济法为依托的法治经济。强调“经济法既然是国家从社会整体利益出发对社会经济关系进行适度间接调控，那么，其首要功能就是在强化国家（政府）权威的同时又严格地限定政府权力”[8]，经济法是市场主体“有效地抵制政府非法干预的根据和手段”，还是“对其自利行为进行法律控制的准则”[9]。何鹰探讨了政府经济职能与经济法研究的关系问题，认为明确国家的经济职能对恰当界定经济法的调整对象具有重要意义，通过对国家经济职能的分析，认为我国经济法主要调整“宏观调控关系、市场管理关系、企业外部组织管理关系、社会保障关系”[10]等社会经济关系。立足于比较研究的视角，李乐平分析了德国法治经济的发展历程以及对我国完善市场经济法律体系的启示，提出“制定反垄断法和完善反不正当竞争法，构建公平竞争的法律体系；制定宏观调控法律，促进产业结构调整和地区均衡发展；制定社会保障法律构建社会公平和安全网”[11]。中国经济体制改革研究会副秘书长马克研究员认为，在政府与市场的博弈过程中，“市场化的核心在于政府与市场功能的合理划分”“市场化的成熟与完善在于法治”[12]，强调完善市场经济的关键是政府转型，也就是说在充分发挥市场作用的基础上调整政府职能，以完善和补强市场为导向的政府公共职责，“通过法治的完善，确立政府与市场的边界，限制政府权力直接介入市场，使政府对经济活动的管理、监管建立在法治基础之上”[13]。

上述研究体现了实务界与学术界的主流观点，某种程度上达成了共识，在理论上认为市场经济就是法治经济，市场经济的确立与完善必须依法规范政府的经济职能。这些研究主要集中在理论与观念的层面，在实务操作的领域尚有欠缺，还需要继续多学科研究的结合与方法上的更新。但是，他们开创了政府经济职能法治化研究的良好基础，随着社会经济的发展与市场化改革的逐步深入，研究的成果也逐步增多，日益深化和细化，在密切结合改革实践的基础上，强化了政府职能和经济法治进程的影响力。

第二，关于政府经济行为与行政管理活动的法治化问题。这些研究主要关注在逐步完善市场经济的背景下，作为市场行为主体与监管主体的政府，其经济行为与行政管理活动如何实现法治化的问题；结合法治政府建设，如何更进一步地在立法、执法、守法等方面有序规范政府的经济职能。在政府具体经济行为的依法有序方面，王全兴等探讨了市场化政府经济行为的法律规则，认为“协调该行为中市场行为与政府行为、政府公共性与自利性、政府主体利益目标与参与主体目标等诸多冲突，需要由多个法律部门对该行为作综合调整，并就其适用范围、主题、审查、合同、标准化、价格、竞争、税收、法律责任、争议处理等制度要素作出立法设计”[14]。立足于政府必须依法进行行政管理活动，张越认为行政管理法治化是依法行政、依法治国的必由之路，提出“实现行政管理职权的法治化，应当从立法、执法及监督三个方面进行系统的规范”[15]。就政府经济调节的职能而言，孙晋教授认为我国“政府的经济权力过大和权力边界不清晰以及越权迄今依然存在”，从而抑制了市场经济完善的进程，因此“政府的经济调节权力运行必须遵循维护市场竞争（竞争性）、合法性、适度性、中立性、公共性等基本原则”。依法贯彻这些原则，规范和转变政府经济职能，就“必须对政府干预市场行为进行公共利益衡量与维护，利害关系主体参与相关法律和政策制定，对政府经济权力进行实体法约束和程序法审查、矫正与救济”[16]。在依法行政、建设法治政府方面，杨小军教授以法治政府建设为背景，提出政府行政与法律的关系主要包括执行法律与非执行法律两类，认为“行政在执行法律方面，应当而且必须有法律根据和法律授权，不能违背法律的规定，否则，必须受到法律的严格约束”，“即便不是执行法律的事项，也同样有是否违法和是否侵权的问题发生”[17]。

这些研究体现了经济管理、行政法与经济法等跨学科研究的特色，在民商经济法上，对于政府经济行为的法治化有了深入的探讨；在经济管理方面，对于政府管理及其具体经济职能的履行提出了法治化的改进思路。对于政府职能法治化过程中存在的问题进行了探讨，运用现代社会科学研究的方法进行了初步的学理分析和解释，对于后续的深入研究具有重要的意义。需要说明的是，这些研究在跨学科的融合以及方法的适切性上还有很大提高的空间，这也是提高社会科学研究对于现实指导意义的关键所在。

第三，关于政府经济职能法治化的宏观论述。这些研究集中论述了市场经济条件下政府的一般职能以及我国政府的特殊职能，在此基础上探讨了政府经济职能法治化的理论价值，分析了政府经济职能的法学定位、必要性原则以及战略选择等问题。其中，王克稳探讨了市场经济体制下政府经济职能及其法治化问题，认为实现政府经济职能的法治化“必须要有健全完备的规范政府经济职能的法律制度，包括政府宏观调控、市场管理、基础设施建设、社会服务与社会保障、涉外经济管理等职能的法律规范”[18]。丁茂清进一步认为，中国政府经济职能法定化是当前中国法治化的重点，“只有在遵循结合性、渐进性、明确性、统一性与整体性原则的基础上，其法定化进程才能推进”[19]。他还研究了西方国家政府经济职能法定化的经验与意义，认为需要借鉴国外有益的经验，“把促进经济职能法定化的经济法规和行政法规作为保证政府经济职能有效运行的制度条件”[20]。立足于经济全球化的国际视野，李嘉娜等探讨了经济全球化时代政府职能的法学定位问题，认为“政府职能的时代定位必然被纳入法治的框架内”[21]，应该坚持职能法定的原则，“确定行政权力运行的边界，规范行政行为的运作机制”[22]，“建设一个‘有限且有为’的法治政府”[23]。结合深入推进法治政府建设的背景，牛广轩等认为政府职能的依法构建是法治政府建设的核心，在理论上从“法治的视角对政府职能进行了理论探讨，主要探究了政府职能法治化定位，法学理论对政府职能的影响以及法的社会需求在政府职能中的体现”[24]。

上述研究在理论上，主要采用逻辑思辨的方法，梳理与廓清了政府经济职能法治化的时代必要性、理论品格、基本原则、主要方略等，为深化研究和具体对策的提出奠定了基础，指明了努力的方向。当然，当研究的价值与志趣明确以后，深化细化研究的期望也就更加强烈，迫切需要产生能够有力地解释现实，指导改革实际的研究成果。

第四，关于具体政府经济职能法治化的研究。这些研究在进一步细化政府经济职能分类的基础上，对于宏观调控、税收调节、公共财政、财权事权、发展规划等政府经济职能的立法、执法、守法等法治领域的问题进行了深入研究，提出了极具价值的政策建议。在国家干预方面，由著名法学家种明钊教授领衔，卢代富、应飞虎等学者对于国家干预法治化在理论、主体、程序及其完善对策方面作出了系统全面的研究，强调国家干预法治化“要求执法机关在法定的干预权限内，严格高效执法，降低干预成本，以使干预净产出最大化”[25]。在宏观调控方面，颜运秋等分析了宏观调控程序的法治化问题，认为“宏观调控应该在决策、执行、监督、后果处理等程序环节上实现法治化运行”[26]。在司法救济上，黄挽澜对于宏观调控行为的含义、性质及其法治化进行了理论反思，提出需要重构宏观调控的司法救济制度。[27]结合社会现实，胡光志等分析了金融危机中政府救市行为的法律问题，探讨了宏观调控法治化的原则，提出“宏观调控决策集权、宏观调控权力制衡、维护受控者权利、保障宏观调控理性化运行、宏观调控手段法治化当是宏观调控法治化过程中应坚持的基本原则”[28]。在房地产税收调节方面，姚海放探讨了房产税的法治化与宏观调控问题，认为“房产税改革应当向地方税收立法、税收法治、公共财政的方向设计与发展，并借此促进我国财税体制的完善”[29]。

在公共财政方面，丛中笑认为中国财政制度要进行法治化的创新，应该“遵循公共性、公开性、公平性、公益性和法治性五项原则”[30]，在财政立法、财政执法、财政监督、财政责任等方面进行法治创新。张馨则强调了“财政法治化是政府行为法治化的着力点，而政府预算法治化则是实现财政法治化的基本途径和手段”[31]。在财政分配领域，连家明等认为分配秩序混乱的重要根源就是财政法治化的缺失，“要化解当前存在的种种矛盾，加快中国民主化与法治化进程，必须积极打造法治财政，严格依法理财，深化财政分配领域的各项改革”[32]。在政府间财权事权关系方面，朱丘祥探讨了财权、财力与政府间财政转移支付的法治化问题，提出“在加强对转移支付资金的管理和监督的基础上，通过修订和制定相关财税基本法律、配套法规，实现转移支付的法治化”[33]。他还提出了地方政府土地财政困局的法治化出路，主张通过“修改和完善土地征收和房屋拆迁的法律、法规，给地方土地财政釜底抽薪”，同时“深化和完善财税体制改革，以财权、财力与事权相匹配为原则重塑地方财政的主体性，从体制上消除地方政府‘卖地’筹资的冲动”[34]。此外，刘春雨结合政府经济规划的具体实践，深入思考了促进我国经济发展规划工作法制化的问题，提出要依法实施经济社会发展规划，“理顺国家规划体系，完善规划编制程序，明确实施分工责任，建立监测评估制度，合理设定法律责任”[35]。

上述研究逐步把政府经济职能法治化的研究推向深入和细化，分析和解释了政府各项经济职能的法治化状况及其背后的政治、经济、社会、法制等原因，探索了政府经济职能法治化的进程对于经济社会发展的关系及其影响，积极回应了我国改革中产生的深层次问题，对于市场经济的完善和法治国家的建设产生了重要作用。我国在改革中长期积累的深层次经济社会问题，短期内难以彻底解决，在市场决定资源分配的前提下政府经济职能的完善也难以一步到位。因此，对于政府经济职能法治化的研究也需要在当前良好的基础上，继续深入细化，集中关注经济社会发展的重大问题，提出不断适应经济社会发展需求的政策建议。

概括而言，我国政府经济职能的法治化走过了四十多年的历程，取得了丰硕的成果。当前，世界经济形势处于动荡之中，对于我国如何实现高质量经济发展而言，推进政府经济职能的法治化是最大限度地弥合政府干预、公共利益与社会公正之裂痕的最优路径。这些研究对于政府经济职能的实现方式多有涉猎，成果繁杂。学术界一致认为市场经济必然是法治经济，政府应该依法履行经济调节和市场监管的经济职能，逐步退出微观经济领域。对此，法学界在理论上与实践上都作出了创新性的探索，特别是经济法在政府宏观经济调控、国有经济管理、市场秩序规制、市场运行监管以及涉外经济管制等方面都取得了丰富的成果。但是，相对于完善市场经济的迫切性来说，政府经济职能法治化的研究还比较滞后，现行的经济法治运行架构难以适应经济的持续发展。当前，我国政府经济职能的法治化程度不高，主要表现在利益选择性执法、法治信仰与社会诚信失陷、部门利益与公共利益边界混同、行政权力滥用与司法腐败阻碍社会公平等问题，这些都关系到完善市场经济的速度和绩效，影响到社会经济的科学发展。

综述学者们对政府经济职能及其法治化的研究成果，学者们在透彻理解国内外政府经济职能的基础上，深入分析和解释了我国政府经济职能的发展现状和体制性问题，并且提出了大量建设性的策略，为我国市场经济的完善和政府职能的法治化建设提供了重要的政策指导。特别值得强调的是，这些研究成果大多是对宏观调控、市场监管、社会分配以及持续发展等政府经济职能进行分类研究，在其立法、司法等方面取得了丰硕的成果。本书的选题和研究的展开也是建立在这些前辈的研究和引领的基础上的，在写作和研究的过程中，笔者以尊崇感恩的态度认真学习，吸收借鉴了上述已有的研究成果。本书试图通过规范与实证的研究，立足我国完善市场经济的时代背景，深入探讨我国政府经济职能法治化的理论借鉴与问题分析，提出破解体制机制的障碍与化解现存问题的对策，寻求完善经济职能法治化的中国路径。基于此，本书的研究对于完善市场经济条件下政府经济职能的法治化具有重要的理论意义和现实意义。

三、基本研究视角

本书对国内外相关研究文献进行了梳理和分类整理，发现目前关于政府经济职能法治化的研究相当分散，存在着碎片化现象，其中不乏富有智慧和创见的观点。但是，这些研究成果的系统性、整体性以及跨学科的研究略显不足，在政府经济职能的完善与法治化的契合上重视不够。因此，本书立足于多学科交叉的应用研究，涉及政治学、行政学、经济学、法学等学科，其研究过程力求以经济学—政治学与行政学—法学的逻辑思路和框架予以展开，理性分析我国与西方政府经济职能及其法治化的现状与问题，以理论梳理以及移植适用性探讨作为研究的基本思路，探索市场经济条件下政府经济职能法治化的完善路径。对此，本书立足于政府职能与经济职能的关系，梳理相关学科的理论与策略，辨析和界定了政府经济职能、政府干预以及政府管制的内涵及其区别。在此基础上，本书阐释了政府经济职能法治化的理论内涵、历史必然性、基本原则以及范围的界定等问题。通过比较与借鉴，在理性分析和研究我国与西方政府经济职能的理论与实践的基础上，提出大胆吸收国外先进经验，结合我国实际进行制度创新的思路。本书针对我国政府经济职能转变的困境及其法治化存在法制不健全、程序法治化不足以及法律体系运行等方面的问题，深入分析了宏观调控、市场监管两大政府经济职能法治化的现状与问题，试图创新性地提出从财政体制、公共服务市场化以及社会公平正义等方面完善政府经济职能的宏观制度环境，进而完善政府经济职能的法制建设，提升政府经济职能程序的法治化，改进政府经济职能法律体系的运行，逐步完善政府经济职能的法治化进程。在此基础上，加速完善市场经济体制的进程，最终实现经济社会长期持续均衡的发展。