23 对征收“公告”不服是否可诉？

公告，顾名思义，即针对公众的告知，凡是与公告内容有关的人都受到政府公告的约束。常见的公告有征收土地公告和征收房屋公告。《土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。上述规定中的公告行为是否为可诉的行政行为？实践中有两种观点。一种观点认为公告具体规定了征收人、被征收人、有关部门及其他利害关系人等的相关权利义务，并能产生法律效果，属于可诉的行政行为；也有人认为，公告是将征收决定规定的征收事项在不改变其内容的情况下复制成公告，并将其内容予以公示，属于程序性告知行为，对当事人没有实质影响，不具有可诉性。

根据行政诉讼法，判断是否可诉的一个标准是该行为是否对特定人作出，并对其实体权益产生实际影响。一般来说，公告是行政主体依照法律规定作出的一种通知或者告知行为。根据前文问题15所述，告知行为属于过程性行为的一种，仅为阶段性行为，不具有成熟性，对是否会影响实体的行政决定还不具有确定性，未对相对人权利义务产生实际影响，同时从维护行政效率，避免因行政相对人滥行法律救济延误或阻碍行政程序的进行，促使法院将程序行为与实体决定一并审查等方面考量，程序性行政行为不具有可诉性。[19]如《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条明确规定，公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。因此，含有行政行为的公告作为告知行为的一种，依附于行政行为，本质上是行政行为的生效要件和载体，其目的在于使相对人知悉某一行政行为，实际上是一种程序性行为或者阶段性行为，具有补充性和辅助性的特点，未确定行政相对人实体权利义务关系，不具有最终决定的效力，因此不具有可诉性。相对人实际上是对行政行为不服，应当以最终的行政行为为诉讼标的提起诉讼。

以国有土地上房屋征收公告为例，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。也就是说，公告中应当明确，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法向作出房屋征收决定的市、县人民政府的上一级人民政府申请行政复议或者依法向人民法院提起诉讼，复议和诉讼的标的都是房屋征收决定。因此房屋征收公告仅是将征收决定中规定的征收事项，在不改变其内容的情况下予以公示，其性质属于告知，并不对被征收人及其他利害关系人产生实际影响。真正对被征收人和其他利害关系人产生实际影响的是征收决定以及后续的房屋征收行为。故被征收人及其他利害关系人，只能对征收决定或者后续的征收行为提起诉讼，而不能对公告提起诉讼。

【案例4】张某诉大石桥市政府征地公告案[20]

【案情简介】2010年5月13日，辽宁省人民政府作出辽地政字〔2010〕458号《关于大石桥市实施县、乡级规划批次用地的批复》。同意将大石桥市钢都管理区和平村宅基地与汤池镇刘家沟村工矿用地共48.4039公顷集体土地征为国有，作为大石桥市实施县、乡规划建设用地。2010年5月20日大石桥市政府作出大政土告字（2010）23号征收土地公告（简称23号公告）。将辽宁省政府批准的征收土地方案内容和有关事项予以公告。原告张某的宅基地以及房屋在征收范围内。张某称其于2014年12月11日通过信息公开的方式获取23号公告。于2015年1月向法院提起诉讼请求确认23号公告违法。

【裁判理由】依据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[21]第一条第二款第六项规定，行政行为对公民、法人、其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。人民政府根据《土地管理法》第四十七条，以及《土地管理法实施条例》第二十五条规定，依法发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿期限等事项，在被征收土地所在地的乡、镇、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复及后续相关的征收土地行为，而非征收公告。因此，张某对公告提起的行政诉讼不属于行政诉讼受案范围。

但实践中公告行为不可诉作为通常标准存在例外情形。第一，在土地征收中，被征收人以征收公告内容与征收批复中的征收土地范围、用途、面积、补偿标准内容不符为由提起诉讼的，属于人民法院受理范围。第二，如果政府未作出征收决定，而是在征收公告中载有征收决定的内容的情况，此时公告确定了被征收人及其利害关系人的权利义务关系，并对他们产生了直接的法律后果，此类公告是可诉的。

（撰写人：张勤缘）

上一章目录下一章