18 道路交通扣分行为是否可诉？

道路交通扣分行为或称记分行为，规定于《道路交通安全法》第二十四条第一款，公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人，扣留机动车驾驶证，对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试；考试合格的，发还其机动车驾驶证。《机动车驾驶证申领和使用规定》在第五章“机动车驾驶人管理”的第一节中，对“记分”的主管部门、周期及后果等制定了详细的规则，并通过附件四《道路交通安全违法行为记分分值》，分别列举了五种分值（12分、6分、3分、2分、1分）所对应的记分情形。该记分行为虽然是由公安机关交通管理部门予以执行，但是其是否属于行政诉讼的受案范围，无论是在行政法学理论上还是在行政诉讼司法实践中，都存在着较大的争议，主要有以下两种观点。

一、记分行为系一种行政许可监督行为，不可诉

持该观点者认为，首先，从法律规定的内容来看，记分行为不属于行政处罚。《行政处罚法》第八条列举了七种行政处罚：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。记分行为不属于《行政处罚法》第八条明确列举的前六项处罚种类，且《道路交通安全法》第二十四条第一款明确将累积记分制度排除于行政处罚的范畴之外，二者是并列的地位，因此也没有法律直接将记分行为规定为一种行政处罚。其次，从记分行为的后果来看，其不会直接剥夺相对人的驾驶资格，而且记分行为可以逆转，甚至清除。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》相关条款的内容，机动车驾驶人在一个记分周期（即从机动车驾驶证初次领取之日起计算12个月为一个记分周期）内记分未达到12分，只要缴纳所处罚款的，下一个周期，记分予以清除。即便于一个记分周期内累积记分达到12分的，机动车驾驶人在一定日期内参加道路交通安全法律、法规和相关知识学习并通过相关知识的考试，交通管理部门清除记分并发还其机动车驾驶证。就算考试不合格，也不当然剥夺其驾驶资格，而是可以继续参加学习和考试。对于一个记分周期内有两次达到12分或者累积记分达到24分以上的，也只是再增加一项道路驾驶技能考试。因此，记分行为多数情况下仅是对机动车驾驶人起到提示其谨慎驾驶的作用，较为严重的情况下也只是通过学习和考试的方式督促其改正，是对机动车驾驶人的一种监督检查行为，不能单独就记分行为而提出行政诉讼。

二、记分行为系一种行政处罚，可诉

持此观点者认为，累积记分系为了遏制交通违法行为，保障道路交通安全，由公安机关交通管理部门予以执行的一项制度。首先，从该项制度的管理主体及目的来看，显然具有行政性。其次，从记分行为导致的效果来看，其并非对机动车驾驶人的权利义务不产生影响，累积记分制度实质上是将驾驶资格的权限予以量化。即便是记分没有达到12分，这种记分也会对机动车驾驶人产生一种类似于警告的处罚效果，随着记分分值的增加，驾驶权限将持续受到限缩，达到12分之后，驾驶资格实际上处于一种暂停的状态，甚至有可能彻底停止，类似于“暂扣或吊销”的效果。因此，累积记分制度虽然较为特殊，但从其实质影响来分析，可以发现其具备行政处罚所有的最显著的特点——惩戒性，再结合其主体、目的和手段等方面的因素，记分行为应当被视为一种行政处罚，可以单独就记分行为提出行政诉讼。

上述两种观点对记分行为性质的认定，都有各自的道理，但又都有各自的不足，第一种观点过于拘泥于法律对记分行为规定的形式，第二种观点过于夸大记分行为产生的实际影响。《行政诉讼法》第十二条虽然对行政诉讼受案范围采取了列举的方式，但其共性是公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益受到行政机关行政行为所侵害。因此，对于记分行为是否可诉，我们应当以此为标准，结合现实情况展开分析并加以判断。

对于道路交通违法未达到12分的情形，很少会有机动车驾驶人仅对记分行为有异议而就处罚决定提起行政诉讼，此时的记分行为，仅仅起到提示机动车驾驶人应当严格遵守交通规则、谨慎小心驾驶的作用，且这种提示也只存在于一段时间内，超过一定周期就予以清除。而且遵守交通规则、小心驾驶本身也是驾驶人应当承担的义务，因此不宜认定此时的记分效果具有惩戒性。即便驾驶人对处罚决定提出行政诉讼，往往也是对公安机关交通管理部门就交通违法行为的认定或者所作出的罚款等基础内容不服，而根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十七条之规定，机动车驾驶人对道路交通安全违法行为处罚不服，申请行政复议或者提起行政诉讼后，经依法裁决变更或者撤销原处罚决定的，相应记分分值予以变更或者撤销。此时，将记分行为成立与否，附随于整个处罚决定成立与否的审查，能够对当事人的合法权益起到实际有效的司法保护作用。

机动车驾驶人单独就记分行为持异议而提起行政诉讼，表明其对道路交通违法行为的基本事实不持异议，且认可交通管理部门对其所作出的罚款。而其之所以仍然对处罚决定不服提出诉讼，系此刻记分行为对其驾驶权利已经产生了相当重大的影响，甚至比罚款这一类行政处罚的惩戒性更为严厉，即累积记分达到12分等情形。因为依据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条之规定，在一个记分周期内有记满12分记录的，车辆管理所应当注销持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人最高准驾车型驾驶资格，并通知机动车驾驶人在30日内办理降级换证业务。同样地，依据第七十九条之规定，机动车驾驶人在实习期内发生道路交通安全违法行为被记满12分的，注销其实习的准驾车型驾驶资格。因此，在类似情形下，笔者认为，记分的累积实际上最终产生一种严苛的行政处罚的惩戒效果，对相对人的权益产生了重大的影响，故允许当事人单独就记分行为不服提起行政诉讼并纳入行政诉讼受案范围，符合行政诉讼法的目的，也是全面保护当事人权益的一种体现。

（撰写人：胡荣）