第二百四十八条 【无居民海岛的国家所有权】

无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。

【条文疏义】

本条为新增条款，其源于《海岛保护法》第四条的有关规定。

一、《海岛保护法》曾对海岛保护规划作出专章规定

2010年3月1日实施的《海岛保护法》明确规定，无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动。

有关立法明确了制定海岛保护规划应遵循有利于保护和改善海岛及其周边海域生态系统，促进海岛经济社会可持续发展的原则。

二、《民法典》将无人居住海岛纳入物权编至关重要

《民法典》将其纳入物权编，这一法律规范的界定以国家基本法改变了无居民海岛权属问题的模糊认识，解决了一些地方曾经出现的对无居民海岛的非法开发利用甚至占为己有等乱象。而由国家依法对海岛享有使用、收益、处分等权利，对海岛的开发利用、环境生态保护、国防等方面都至关重要。

公开数据显示，我国作为一个“海洋大国”，共有海岛10100多个，其中约9600个为无居民海岛。中国相关法律法规规定无居民海岛属于国家所有，为无居民海岛的保护提供了理论基础和制度保障。

三、无居民海岛国家所有权具有历史的必然性和合理性

法律规定无居民海岛属于国家所有，从法律功能的角度看，这一规定无疑为无居民海岛的保护提供了理论基础和制度保障。自然资源所有权制度社会本位思潮奠定了无居民海岛国家所有的理论基础，然而，在我国宪法语境下，无居民海岛国家所有权由公法与私法共同调整，不仅本身需要相关理论诠释其合理性，而且需要完善和强化无居民海岛使用权属制度指导无居民海岛保护与管理的实践。从无居民海岛基本属性对无居民海岛所有权的影响来看，无居民海岛国家所有权功能释放的理性途径为完善无居民海岛使用权属制度。[47]从无居民海岛基本属性对无居民海岛所有权的影响来看，无居民海岛国家所有权具有历史的必然性和合理性。[48]

【典型案例】

市民的“岛主梦”有望实现[49]

——《海岛保护法》早已正式实施

基本案情

在金庸笔下，桃花岛“岛主”黄药师独居一岛，类似世外桃源，对此你羡慕吗？福州市民的“岛主梦”有望实现。

2010年3月1日实施的《海岛保护法》对有居民海岛生态系统的保护、无居民海岛的保护和利用等作出一系列规定。《海岛保护法》明确指出，无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动。从事全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的开发利用活动，应当遵守可利用无居民海岛保护和利用规划，采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统破坏。

福州市海洋与渔业局海域与资源处林先生表示，《海岛保护法》的实施意味着我国从法律意义上将海岛尤其是无居民海岛纳入日常管理范围，这对福州这样的临海城市来说，有着非常重要的实际意义。同时也意味着市民个人当“岛主”将变得更方便了。因为《海岛保护法》明确规定，开发无居民海岛必须缴纳使用金，这意味着市民个人在根据法定程序提出申请获批并缴纳使用金后，就有机会当“岛主”。

林先生还表示，为了做好无居民海岛的开发利用等工作，省、市今年采取多个措施来加大无居民海岛的相关保护和利用工作力度。

一方面，将在近期出台《福建省无居民海岛保护和利用控制性详细规划》，将对全省重点的413个利用类海岛和181个特殊功能类海岛进行控制性详细规划，以便更好保护和利用这些海岛。

另一方面，今年将开展无居民海岛利用情况调查，对全市无居民海岛进行全方位了解，以更好地确定哪些无居民海岛开发、利用更具有可行性等。

案件评述

一、无人居住海岛立法草案意旨明确

我国相关法律几乎不约而同地规定了无居民海岛属于国家所有。《海岛保护法》起草之初，草案即对无居民海岛的权属问题作出规定，明确无居民海岛所有权属于国家，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。

《海岛保护法》明确规定，海岛生态保护的内容包括防止海岛生态破坏，严格限制海岛建筑物和设施的建设，严格限制填海连岛工程，严格限制在海岛采石、挖砂和砍伐，严格保护海岛沙滩、珊瑚和珊瑚礁，严格保护海岛历史、人文遗迹和物种，严格保护海岛植被、淡水资源等，明确无居民海岛的利用，必须在规划确定可以利用的前提下有偿使用，避免破坏和浪费等。

《海岛保护法》还明确规定，国家根据生态安全、科学研究等需要，严格保护特殊用途海岛，应当保护海岛生态系统的完整性。特殊用途海岛包括领海基点所在海岛、海洋自然保护区内的海岛、科学研究用途海岛、国家确定的其他特殊用途海岛。[50]

《海岛保护法》还明确规定，开发建设有居民海岛不得超出岛屿本身的环境容量。

对于改变海岸线、填海连岛等严重影响海洋生态的行为，法律强化了国土资源、环境保护、建设、海洋等行政管理部门的责任，还对有居民海岛生态保护中的其他事宜作出了相应的具体规定，对现行有关法律规定作了重要补充。

二、无居民海岛被《民法典》确认为民法上的物

1.《海岛保护法》业已明确无人居住海岛的所有权

虽然无人居住海岛的所有权已由《海岛保护法》作出规定，但是，我国却一直尚未形成完整的无居民海岛的物权体系，导致在无居民海岛的开发利用过程中出现了很多问题。

鉴于我国无居民海岛数量众多，由国家一一开发利用既不现实，也无效率，因此有必要在保证国家所有的前提下派生出无居民海岛使用权这一可以流转的权利，这样既可以保证无居民海岛的国家所有属性，又有利于其自身经济价值、社会价值的实现。通过构建无居民海岛的物权体系能有效遏制其开发利用中“无序、无度、无偿”的局面，促进其科学合理地开发利用。

2.《民法典》确认了无居民海岛可以成为民法上的物

无居民海岛是独立于土地资源之外的一类特殊自然资源；无居民海岛所有权的客体包括岛上土地和周围海域，它是一个多种资源并存的经济综合体，国家是其所有权的唯一主体。在确保其国家所有的前提下派生出一种可以流转的无居民海岛使用权是实现其所有权最有效的途径。

同时，无居民海岛是独立的一类自然资源，所以应该将其和土地、林地、草地、滩涂等自然资源平行地写入宪法，最大限度地实现对其所有权的保护；无居民海岛使用权有别于传统用益物权和准物权，它是一种新型的用益物权，根据物权法的基本理论，它可以依法设立、流转和终止，在这些过程中，无居民海岛使用权人依据合同和法律享有权利并履行义务。

3.将各种临时应急措施定型化构建无居民海岛物权制度

学者建议，可以从以下几个方面着手，构建起我国的无居民海岛的法律规范系统：首先要建立无居民海岛权利登记制度，而且要实行无居民海岛集中统一管理制度；其次要实行无居民海岛有偿使用制度，自须完善无居民海岛价值评估体系；再次还要实行无居民海岛规划制度，确立在开发和利用中对生态保护的优先地位；最后自须处理好无居民海岛使用权和传统渔业权的冲突与协调等。[51]