一、秦對“西戎”的兩種不同控制方式

“西戎”是東周以後流行的稱謂，指的是自西周以來，與中原“華夏”政治上對立、文化上有差異的非周非秦人群。這些人群主要分佈於西北的甘肅、寧夏、青海、陝西等地，東周以後，隨着周室的衰微和東遷，還大量進入到中原地區，偏西河湟一帶的人群，也屬廣義的“西戎”，東周以降有專名“羌”，與商人對西方異族的稱謂相同。有學者認爲，春秋時代分佈於陝北、山西，直至於河北地區的白狄，來源也是東遷的西北戎人。1“西戎”的起源，應是本地自新石器時代晚期以來由於氣候變化而逐漸畜牧化、武裝化，並具有移動習性的羌系人群。大約西周以後，由於夷、夏對立逐漸尖銳，中原的知識精英階層開始較多地談夷夏之辨，以加強“華夏”間的團結，維護自身族群的利益，“西戎”作爲“蠻夷”的一部分，才開始出現在中原人士的意識之中。春秋中晚期以後，大蒙古人種下的北亞類型，也大量南下至於西北、華北即後世的長城地帶，不但使本地區的生業類型發生變化，也使“西戎”的人種成分變得複雜起來，例如寧夏固原彭堡于家莊墓地2、河南伊川徐陽墓地的主人，前者可能是“西戎”中的烏氏戎，後者則被認爲是陸渾戎3，兩者都具有北亞蒙古人種的體質特徵。“西戎”的經濟，與中原的農業地區相較，畜牧成分佔有重要位置，同時兼有農業、狩獵等成分。考古學上的“西戎”文化，主要有寺窪、辛店等多種文化類型。“西戎”文化與中原關係密切，也使用中原周、秦等文化，文化面貌並不是單純的。他們與中原在文化、族群特徵上的所謂差異，有時主要還是主觀上的。

商朝的政治足跡曾經向西擴散，到達陝西關中、甘肅東部一帶，包括滅商前的周，都是商的屬國。周人滅商，所謂的“牧誓八國”的羌4，很可能就與後來的“西戎”同源。西周早期，周王朝對關中附近的外族加以驅逐，“放逐戎夷涇、洛之北”，即今隴山東側的甘肅東部、寧夏、陝北甚至更遠的內蒙古地區。這些異族“以時入貢，命曰‘荒服’”5，與周朝還是保持着一定的政治聯繫。此時涇、洛兩水上游的甘肅東部，甚或陝北延安地區，直至隴山西側渭水和西漢水上游的甘肅天水、隴南一帶，都是周的勢力範圍。在這些區域，周王朝利用當地土著、殷遺民等，連同周人自身，構建了一個較完整的防禦體系。6根據新發現的清華大學藏戰國楚簡的記載，秦人的祖先此時可能已經在天水一帶活動。7西周早期，對周形成威脅的，主要有商時就存在的更加遙遠的鬼方，但總體上周人在西北地方還是保持了主動的態勢。西周中期，周朝的西北邊境開始發生變化，司馬遷等史學家認爲，周穆王征犬戎，導致“戎狄不貢”。現在的歷史學者認爲，周戎關係的惡化，或許是因爲長期的氣候變化，導致中原與邊緣族群間產生資源競爭行爲的結果。8從此時開始，自隴山兩側一直到陝北、晉中一帶，“戎狄”對周王朝進行了大規模的“反叛”和侵擾。這些族群在隴山以西有戎人，隴東、陝北或更遠地區是獫狁，晉中則有姜氏之戎，使周人面臨強大的政治、軍事壓力9，屬於戎人的不同分支。幽王十一年（前771），周都鎬京（今陝西西安）被申、犬戎兩支戎人攻破，周王室被迫遷都洛邑（今河南洛陽），西周滅亡。西北戎人連同北方之“狄”，大量入侵到關中等周之腹地，直至河南、山東一帶，所謂“南夷與北狄交，中國不絕如線” 10，“華夏”諸族的生存受到嚴重威脅。

“西戎”寇周，帶來了秦人命運的轉折。《史記·秦本紀》記載，西周中期，秦祖非子活動於西犬丘（今甘肅禮縣）附近，因爲周王朝牧馬有功，被周孝王封於秦（今陝西寶雞東）爲附庸，並賜姓爲嬴。“西戎”的反叛，位於西方的秦仲等數代秦祖奮起爲周保衛西北邊陲，並在此過程中發揮了重要作用，建立了功業，地位由大夫而西垂大夫，最後到了兩周之際的秦襄公時代，因爲護送平王東遷，被封爲諸侯。

秦人建國，是中國歷史上的大事件，其過程充滿艱辛。秦人受封的是“岐西之地”（關中西部以西），實際上大部分還在戎人之手，秦人擁有的只是西犬丘附近很小的地盤，連原來周室所封的秦恐怕也不在其手。作爲周王朝最後所封的大國，秦具有很大的特殊性：無論“岐西之地”，或是後來所履的“岐豐之地”（關中中西部），都是原來的西周王畿所在，這與舊有的山東諸侯完全不同。“岐豐之地”已經超出了周室所賜“岐西之地”的範圍，所以文公伐戎到達關中之後，還是名義上把岐以東之地獻給了周王室。對原來周室舊地的擁有，雖然有伐戎的實際需要，但作爲周臣的秦人，必須找到法理的依據，所以他們宣稱自己與周人一樣受天命而有天下，立畤祭祀上帝。11對於自己所履的西周故土，也像周人一樣稱作“夏”或“禹跡”，自己則是“夏人”。12祭祀上帝與自稱爲“夏”，也可能反映了秦人代周而“匐有天下”13的政治理想。

從春秋早期到戰國末期，作爲一個諸侯國，秦所擁有的土地，實際來源主要有兩個渠道：一是伐戎；二是來自對山東諸侯或其他政治體（例如巴、蜀）的攻伐。而秦對這些掠奪來的土地在統治方式上也有差別。春秋早期，秦伐戎而有關中以及隴以西的天水一帶，在天水附近的邽、冀戎地，秦“初縣”以治，使這些地區成爲秦的本土；春秋中期穆公則對更爲廣大的“西戎”之地威服而“霸”。戰國中期商鞅變法以後，秦在西北戎地普設縣、道，並逐漸設郡，這不但使西周以來的“戎禍”歸於終結，也使更加廣大的“西戎”之地成爲中原王朝的傳統疆域。綜觀起來，秦對戎的控制，經歷了由伐而“初縣”再到縣，或由“霸”而縣、道的不同路徑，但殊途同歸，這些地區最後都成爲秦之郡縣。不同的控制方式，所處的歷史階段、控制的程度，都是不同的。

（一）“初縣”以治（從春秋早期到戰國中期）

春秋初年，秦的據點在西漢水上游的禮縣西犬丘一帶。開國之君襄公以及隨後的文公時代，秦之勢力進攻到關中西部，然後以此爲中心，向東、西兩個方向擴大：憲公三年（前713）滅蕩社（今西安附近），“武西元年，伐彭戲氏，至於華山下……十年（前688），伐邽、冀戎，初縣之。十一年，初縣杜、鄭。滅小虢”。彭戲氏（今關中東部白水縣）、小虢（今陝西寶雞東）、邽、冀（今甘肅天水附近），大約都是關中—天水一帶的“戎人”分支。上述秦君事蹟之中，令人注目的就是“初縣”邽、冀、杜、鄭四地。杜、鄭爲周舊邑，邽、冀則爲戎人所居。關於“初縣”的性質，關乎到中國古代最重要的地方行政機構——縣的起源問題。

《漢書·地理志》說：“秦遂並兼四海，以爲周制微弱，終爲諸侯所喪，故不立尺土之封，分天下爲郡縣。”後世學者多因其說，以爲郡縣制乃秦始皇所創。從明清開始，始有人產生懷疑。顧炎武認爲，春秋時期的晉、楚、秦等國，都有滅國奪邑以設縣的行爲，故縣起於春秋時代。14現在的學者多有從之15，也有學者持反對意見，認爲不能僅以“縣”名稱的出現作爲標誌16。在強調春秋時期的縣與戰國中期以後典型的郡縣制下之縣的聯繫之外，學者們還注意到二者的差別17，以及春秋晉、楚、秦等諸侯國之間縣的地域差別18。

在“初縣”四地之後，春秋時代再無秦“初縣”的記載，這是因爲此後的伐戎行爲告一段落，秦並無新獲的土地。至於春秋中期，情況發生了變化，秦穆公始“霸”“西戎”。“霸”與“初縣”比較起來，屬於不同的控制方式，指涉的核心，是秦與戎所存在的政治、軍事關係，而非對戎人土地的絕對擁有。一直到戰國早期，史書才重新開始有了“初縣”的記載：厲共公二十一年（前456）“初縣頻陽”（今陝西富平）19，惠公十年（前390）“縣陝”（今河南三門峽），戰國中期獻公六年（前379）“初縣蒲、藍田（今陝西藍田）、善明氏”20，十一年（前374）縣櫟陽（今西安閻良區）。這些地域位於關中的北、東、東南三個方向，與戎地並無涉。

“初縣”之“縣”，按照《說文》的說法，本義是系，徐鉉注即懸掛，綜合起來就是系、屬的意思，引申爲名詞“縣”，作爲行政區域之名。這個意思的“縣”字，在西周金文中已經出現，其字作“還”，如西周中期免簠銘中的“鄭還”、元年師簋銘中的“豐還”。阮元、唐蘭、李家浩等已經從文字學的角度指出此字爲“縣”字。如阮元認爲“還”通“寰”，乃古“縣”字。21唐蘭並舉《穀梁傳》隱公元年“寰內諸侯”之“寰”爲例加以說明。22李家浩認爲，西周已有“縣鄙”之“縣”，指國都或大城邑四周的廣大地區，與野、鄙意思相近而與國、都相對。豐、鄭在西周時期都是大都，西周金文中所謂的“豐縣”、“鄭縣”指的就是此兩都的四周地區。23李零24、黃錦前25也有類似的看法。研究古代行政制度史的嚴耕望先生也指出金文中的“寰”通“縣”，並引唐宋以來多種說法，以證古代寰、縣通用。26

新近，根據王暉等先生的研究，“縣”的這個意思出現於西周時代，西周金文中有“豐縣”、“鄭縣”，指的是王畿之中周京所屬都邑豐、鄭，突出的是王室直屬的意思，與貴族的采邑等屬性的都邑不同。他指出：“春秋時期晉楚齊等諸侯國出現的‘縣’，其實是一些諸侯大國處理一些新征服土地的方式，不再把它們分封給子弟或功臣作爲領地采邑，而是直接掌控在公室之下，並派大夫直接管理，所用的名詞就是‘縣’，意思正是直接‘懸掛’在君主之下的行政區劃組織，其性質是直轄性的都邑。這與‘縣’的本義是密切相關的。”27

我們知道，西周的王畿，是指關中—洛陽附近地區，除了宗周（周原）、周（鎬）、成周（洛陽）之外，還有貴族采邑，以及外族小國都邑，例如夨、豐等，這些地方雖在王畿，但卻不是周王的地盤，“縣”則是周王的直屬地，從金文看，周王曾在“縣”委任官員加以管理。春秋時代的秦、晉、楚、齊等國，雖然在縣的起源方面路徑有所差異，但“縣”無論屬於國君還是大夫，其作爲直屬地的意義仍相類似。28秦“初縣”之“縣”，繼承了西周以來“縣”的古義。再往下順延，戰國時代商鞅變法後實行郡縣制，其下典型的縣，雖然在具體形態——基層組織、幅員、官員任免等方面發生了變化，但在國君屬地的意義方面，並無本質的變化。在里耶秦簡以及傳世文獻中，皇帝、天子又稱“縣官”29，取的也是這個意思，因爲天下都是皇帝所有。從西周到秦漢，“縣”的產生及普及過程，就是伴隨着國君直屬地不斷擴大、國君權威不斷擴展的過程，春秋時代上承西周、下啓戰國秦漢，是縣制起源的一個重要階段。

秦“初縣”邽、冀、杜、鄭之前，勢力已經越鄭而東，到達關中東部華山之下，但卻無“初縣”之舉，“初縣”作爲國君的直接控制地，即秦的領土，故杜應爲武公時代秦土的最東南端，鄭爲最東端。直到了春秋中期的穆公時期，伐滅梁、芮（今陝西韓城），又得晉河西數城，秦地東界才越過鄭東擴至黃河。邽、冀、杜、鄭四地，分別位於武公時代秦土的東西兩頭，戰國時代續設的“初縣”之地頻陽、陝、蒲、藍田、善明氏、櫟陽等地，其中的蒲、善明氏所在雖然不明，但這些地方大約都屬各自時代秦的邊地，則是可以肯定的，可見秦縣的起源都在邊地。

戰國中期以後，文獻中還有“初縣”的記載，《史記·秦始皇本紀》說秦始皇三十三年（前214），“西北斥逐匈奴，自榆中並河以東，屬之陰山，以爲三十四縣，城河上爲塞。又使蒙恬渡河取高闕、陽山、北假中，築亭障以逐戎人。徙謫，實之初縣”。《索隱》解釋“初縣”，“即上‘自榆中屬陰山，以爲三十四縣’是也”，此處“初”與上文“初縣”之“初”一義，都是當初、第一次的意思，“初縣”即原來斥逐匈奴後所設之縣。這些“縣”的設立，是秦在孝公十二年（前350）“並諸小鄉聚，集爲大縣”，即普遍實行典型的縣制一百多年之後，雖然位於邊地而不乏軍事性質，但其所擁有的典型的郡縣制下縣的屬性，則是可以想見的。從春秋早期“初縣”，一直到戰國中期孝公改革前獻公“縣櫟陽”，“縣”都是在系、屬之義，核心問題還是說這裏屬於秦君，雖與後來的“縣”有所不同，但在屬於秦君的意思上，無論是“初縣”還是後來典型的郡縣之縣，還是一以貫之的。

從春秋秦縣數量來看，大概在十個左右，並不算多。顧頡剛先生認爲因爲秦滅一國爲一縣30，看來並不準確，因爲杜、鄭並非舊國。我們注意到，春秋秦縣分佈於秦之邊地，其內側還有大量的土地卻未置縣，若認爲“初縣”爲一級行政組織，則這些未設縣的地區如何管理？戰國中期以後這些地帶出現了虢、美陽等縣，由於書闕有間，我們不能知道這些縣設於何時。按這些地帶之中，還有以下都邑：位甘肅東南部有西犬丘、西新邑（二者都在甘肅禮縣）31，關中西部有汧渭之會、平陽（二者都在寶雞東）及秦都雍（今陝西鳳翔），以及對其存在有爭議的汧城（今陝西隴縣）32。這些都邑都具有首都性質，對其的控制，自然應該主要依賴嬴秦宗族自身，同時還當有“周餘民”33的作用。另外就是平陽，先爲國都、後來爲武公子即公子白的封邑。秦都自然也屬秦君，但由於本身已經是秦之都邑，故並不能以“縣”相稱，平陽作爲公子封地，也不可稱“縣”，所以對於其他新獲的土地以“縣”名之。都邑、公子封邑、縣等不同性質領土的並存，正是“縣”存在的基礎。

對於秦“初縣”的性質，有的學者曾加懷疑，主要因爲春秋縣與戰國後典型的縣存在着較大差別。如顧立雅認爲，《史記》記載春秋時代秦之“初縣”，並不是一個行政區，所以並非縣。34增淵龍夫認爲，春秋所謂的縣，並沒有君主直屬地的性質，而與諸侯給與功臣的封邑相同，具有世襲的領邑特性。35周振鶴先生也懷疑春秋秦之“初縣”，可能就是“縣鄙”之縣，“初縣”的核心是說這些區域屬於秦。36

有幸的是，近年在著名的甘肅甘谷毛家坪周秦遺址，有“子車”戈等重要的考古發現，結合晉、楚的情況，使我們可對秦“初縣”的性質有進一步的認識。

毛家坪遺址位於甘肅省甘穀縣西約25公里處的磐安鎮（舊磐安鄉）毛家坪村，渭河南岸，西爲渭河支流南河，沿南河是一條通往秦人老家禮縣的道路。根據近年的考古發現，可知遺址共有墓葬千餘座，另有居址、車馬坑、灰坑等。其中高級別的墓葬M2059，隨葬五鼎，有車馬坑；三鼎墓有M 2058、M1049等。子車氏戈出於M2059，上有銘文“秦公作子車用”、“不廷”等字樣，其餘漫漶暫不可識。37整個墓地的年代從西周晚期延續到戰國。38

根據《漢書·地理志》39、《水經注》40等文獻記載，毛家坪遺址位於秦冀縣之地。春秋中期秦“霸”“西戎”，對象主要有所謂的“西戎八國”——綿諸、緄戎、翟、䝠、義渠、大荔、烏氏、朐衍41，但邽、冀兩支戎人並不在其列，因爲此時邽、冀兩地早以通過“初縣”的方式成爲秦地，是秦稱霸的基地，而非稱霸的對象。所以，子車戈及M2059雖屬春秋中期，但推測更早的時候即春秋早期冀的情況並無本質性的變化，還維持着春秋早期“初縣”的情況。通過已經公佈的資料，我們可以對秦“初縣”冀的情況做以下推測。

第一，戈銘中的“子車”，是秦的異姓貴族，作爲冀地的最高長官，其身份是貴族大夫，還不是後世的官僚。

“子車”，就是《左傳》、《史記》等文獻所記的著名的子車氏。42春秋中期穆公死後，秦用子車氏“三良”奄息、仲行、鍼虎爲殉，國人哀之而作《黃鳥》，現在還留存於《詩經·秦風》之中。《秦風》詩中的子車，可能晚於M2059的主人子車氏，二人不是同一代，葬地也不同，前者在秦都雍（今陝西鳳翔）43，後者在冀。但M2059的年代在春秋中期，與穆公時代相近，故二人相隔時間應不會很久。《左傳》杜注子車爲秦大夫，M2059隨葬五鼎，並有車馬坑，是墓地中級別最高的墓葬，推測墓主子車氏應爲本地地位最高者。墓主爲屈肢葬，與嬴秦宗室貴族的直肢葬不同，並且子車氏曾爲穆公隨葬，由此推測子車氏應爲秦之異姓。子車戈爲秦公賞賜給子車家族，銘文中的“不廷”即“不朝”，戈銘此處大意應與傳世秦公簋、秦公大墓殘石磬銘一樣，就是討伐不朝的意思。44子車氏“三良”被殉葬之後，《左傳》作者與司馬遷都認爲這是秦將不能繼續東征的重要原因，加上戈銘所記子車氏爲秦討伐“不廷”（不朝），可知子車氏是秦具有重要地位的貴族大夫，與文獻可以呼應。戈銘說“秦公作子車用”，說明子車是由秦君委任來管理冀的異姓貴族，大約屬於《國語·晉語四》所說“掌其遠官”的“異姓之能”，但是否與冀戎同族，則不能肯定。

第二，春秋時代之冀，已經是秦君名義下的秦的國土，只是由國君委任大夫控制，而非大夫的采邑或封地。

“初縣”之“縣”，與戰國以後典型的郡縣之縣不同，周振鶴先生曾總結出後者有四個特點：不是采邑或食邑，而是完全的國君直屬地；長官不世襲，可以隨時或定期撤換；幅員經過人爲地劃定，而不純粹是天然地形成；縣以下還有鄉里等基層組織。45按照縣制的歷史源流來看，是否國君的直屬地，是構成典型郡縣之縣的最基本條件，子車使用秦君賜予的兵器，說明其所率領的軍隊，是屬於秦國之君的，而非子車氏的私屬，所以冀是可以滿足這個基本條件的。冀作爲“初縣”之地，繼承了西周以來“縣”作爲國君屬地的古義，雖然與戰國以後典型的縣有所區別，但從歷史的眼光來看，仍然是可名之爲“縣”的。

第三，冀縣在秦人東征西霸的歷史上起了重要作用。

春秋時代秦人不斷東向，在春秋中期穆公時代受阻後則向西發展，稱霸“西戎”（見下文）。從地理位置來看，毛家坪處於東西南北交通的要道上，是重要的軍事基地。楊寬先生曾經指出：“最初縣都設在邊地，帶有防衛邊境的作用。縣所不同於卿大夫的封邑的，就是縣內有一套集中的政治組織和軍事組織，特別是有征賦的制度（包括徵發軍實和軍役），一方面便利了國君的集中統治，一方面又加強了國防。”46冀與楊先生所言之“縣”情況相似，毛家坪所出兵車、兵器、子車戈銘文，以及溝東區人骨病理研究47所顯示，都可證明毛家坪在軍事、賦役方面的重要作用。例如，在毛家坪已發掘的200餘座墓中，出土有劍、戈、矛、鏃等大量兵器以及兵車，子車氏墓M2059本身就出土有2劍3戈，附屬的車馬坑中也有戈、鏃等兵器。另由子車戈銘文可知，戈是以秦公名義作造兵器授予子車，討伐“不廷”，其主要對象應是更遠的“西戎”人群。這些已經足證子車所在之冀，是秦之軍事重鎮，與春秋大國晉、楚的情況相似。春秋時代的晉、楚之縣，是重要的軍力來源。例如晉，“成縣”（大縣）可出兵車百乘，晉卿韓起、叔向二人所有的“十家九縣”兵力謂爲“長轂九百”，其餘四十縣則“遺守四千”，各有備守之兵車百乘。48韓起、叔向都是晉卿，“九縣”爲其封邑，每個縣（邑）都有很強的軍事實力。楚在邊境地區滅國爲縣，有的兵力可敵一國，如陳、蔡等縣，都號稱“千乘”。49

第四，冀的社會組織也處於變化之中。

春秋戰國時期，隨着整個社會性質的變化，秦的地方行政制度也發生了很大變化。在商鞅變法前，秦還屬封建制下的世襲貴族掌控的階層社會。商鞅變法後，實行軍功爵制等新的官僚制度，旧有的貴族體制被打破而趨向沒落，以前地方上的“初縣”之地，連同下文將要討論的“霸”之地，也由原來的貴族戍守或“戎狄”君長擁有，過渡到由官僚—例如縣的令、長代替國君行使管理權，成爲郡縣制下典型的縣、道。

從公佈的考古資料來看，冀縣的社會組織，其最高階層已經不是原來的“戎狄”君長，而是秦君所任命的大夫，社會也有分層，在冀大夫之下，還有武士（例如三鼎墓M2058、M1049的墓主）、奴婢（如墓葬中的部分殉人）等的存在，相較於原來的氏族組織，已經處在發展變化之中。總體來看，雖然與後來典型的縣不同，但春秋時代冀縣的不同階層已經構成了一個相當有效的基層組織，並且通過其長官，被牢牢控制在秦君手中。

這個變化的原因，應是由縣的地位決定的。由於繁重的軍賦或力役，縣內各色人等需要重組，而不是維持原來的狀態，原來的氏族或部落組織必然會被打破，縣也因此具有一級行政單位的職能，不然，所謂的軍賦力役，是無法徵發的。

退一步講，即使不承認“冀”之爲“縣”，通過冀的標本作用，可知春秋以來秦“初縣”之地的基本屬性和功能：這裏是國君的直屬地，是秦的本土，也是重要的軍事基地，秦君委任貴族大夫以管理之。這應是冀、邽、杜、鄭以及頻陽等“初縣”之地共同擁有的治理模式。從族群來源看，冀、邽作爲秦的西方邊地，其民衆無疑以冀、邽兩支戎人爲主，杜、鄭作爲重要的西周舊邑，民衆當以“周餘民”等爲主要成分，頻陽等地位於關中周之故地，推測其民衆或非戎人，抑或也是“周餘民”，這些“初縣”之地人群的來源是不同的，“西戎”僅爲“初縣”之地的部分人群。秦對不同來源的人群，採取了相似的“初縣”治理模式，這裏的人衆，也與嬴姓宗室一樣，屬於廣義的“秦人”（下文“霸”下的戎地卻不屬秦土，其人衆也不是商鞅變法後政治及法律意義上秦的子民）。

從春秋早期的武公到戰國中期的獻公時期，“初縣”的歷史延續了將近三百年，一直到獻公、孝公朝的變法運動，這種情況才發生了改變，從“初縣”直接過渡到了典型的縣。邽、冀等“初縣”之地作爲秦土，在政治、軍事等方面發揮了重要作用，是秦霸“西戎”與東進的重要基地。更爲重要的是，秦之縣制，也是首先從邽、冀這樣的邊地發展起來的，與春秋晉、楚之“縣”類似，兩地是古代地方行政制度的萌芽地之一。由於秦統一天下後推廣郡縣制，後來又有漢之因襲，縣作爲基本的地方行政制度，影響了中國歷史兩千年。

（二）秦“霸”“西戎”（從春秋中期到戰國中期）

在“初縣”之外，春秋以來秦對“西戎”的控制方式，還有稱“霸”一途。

秦自春秋早期偏晚之時的德公定都於雍，經歷了比較穩定的發展時期，兩世三君（德、宣、成，穆公爲成公弟）之後，就到了本文屢提的穆公時代。穆公在位39年（前659—前621），是秦史中有作爲的君主，被視爲春秋霸主之一。穆公的功業，一是東征，二是稱霸“西戎”，前者結局並不完美，後者則是其成爲霸主的主要因素。

穆公時代，秦繼續了東向的趨勢，其地東至於黃河，黃河邊周之舊國梁、芮（今陝西韓城）也被秦滅掉50，強晉是秦東進的主要障礙，《左傳》、《史記》所記載的穆公時代的大部分歷史，都是圍繞秦、晉展開的。穆公三十三年（前627），秦勞師遠襲鄭，在崤（今河南三門峽東南）被晉與姜戎伏擊大敗，遂轉而向西發展，最終成就了秦的霸業。《秦本紀》記載：“三十七年，秦用由余謀伐戎王，益國十二，開地千里，遂霸西戎，天子使召公過賀繆公以金鼓。”《匈奴列傳》記載爲“西戎八國”，與《本紀》十二國不同。這“八國”是：隴山以西的綿諸（今甘肅天水）、緄戎（？）、翟（通狄，今甘肅臨洮）、䝠之戎（今甘肅隴西—漳縣一帶），岐、梁山、涇、漆之北的義渠（今甘肅慶陽）、大荔（今陝西大荔）、烏氏（今甘肅平涼—寧夏固原一帶）、朐衍（今寧夏鹽池）之戎。分佈地域主要有甘肅東南部、寧夏南部，直到關中東部，位置主要在秦本土的西、北兩個方向。

從自然條件看，這些地區涉及渭、涇、洛、西漢水以及更西的河湟流域，地形偏西北的部分破碎複雜，偏東南的渭河谷地，包括天水、關中一帶，地形比較寬闊，涇河上游的慶陽董志原也是如此，從而可以支撐比較大、有實力的戎人分支。例如，渭河上游的綿諸曾可與秦爲敵，大荔則活動於關中東部數百年，義渠是諸戎中力量最強大的。其他大多生活於相對比較狹窄的河谷、丘陵地帶，不同地域的人群相對隔絕，造成衆多的分支，除非受到外力的壓迫，各支的移動也多在一個相對狹小的空間之內，因此並不易形成更大的政治組織，適宜秦人各個擊破，或分設縣、道以治之。

本地區爲傳統的農牧交錯地帶，經濟形態也有差別，例如冀、邽之戎，地處渭河上游較寬闊的河谷地帶，自然條件與關中類似，經濟中農業成分較重，定居特徵明顯，猶如文獻中後來居晉“南鄙”的姜戎51，毛家坪的考古發現可以證成此點52，這恐怕是秦首先兼併其地的原因之一。還有大荔之戎，其處於秦晉間的隙地，又接近中原農業區域，所以也當以農業爲重。53義渠所在的董志原，也是傳統的農業區，其經濟形態必定是亦農亦牧的。烏氏、䝠戎54、朐衍55之戎，與此前更早的獫狁一樣，屬於畜牧族群，相對於中原的農業族群，具有較強的移動性和侵略性、掠奪性。56

商周以來，羌—“西戎”的不同支系，社會發展程度不同，與中原政體維持着不同層次的關係。《史記·匈奴列傳》記載，戎人“各分散居谿谷，自有君長，往往而聚者百有餘戎，然莫能相一”，《後漢書·西羌傳》記載，“戎本無君長，夏后氏末及商周之際，或從侯伯征伐有功，天子爵之，以爲藩服；春秋時，陸渾、蠻氏戎稱子，戰國世，大荔、義渠稱王，及其衰亡，餘種皆反舊爲酋豪云”，兩書都說戎人分支衆多，並有酋豪式（“酋豪”）甚至國家形式（“王”）的社會組織體系。推測分裂的社會體系，大約是羌—戎一系人群社會的常態，稱“王”即有相當規模的政體組織，只在少數支系及歷史的少數時段存在，例如《西羌傳》所描述的，“強則分種爲酋豪，弱則爲人附落”。我們可以從上述文獻簡單總結出戎人附落—酋豪—王等不同層級的社會組織形態57，他們的社會發展程度，呈現出層次性和多樣性。所謂的“西戎八國”，被中原文獻稱作“國”，其長稱“王”，名號與周王室相同，推測可能與西周的夨、豐等西方族群一樣，具有較高層次的社會組織。秦穆公霸“西戎”，應主要是針對戎人之中這樣較發育而有實力的政體，實際的分支，肯定不至於“八國”。

相對於“初縣”，秦所“霸”的“西戎”之地，並不是嚴格意義上秦的領土，只屬於秦的政治版圖，是秦政治、軍事勢力所及，秦在這些地區也不設行政組織，不派官員管理，而是靠武力來維持關係，《秦本紀》所謂“開地千里”，是司馬遷以今度古的說法。筆者認爲，“霸”無疑是一種對戎人的控制方式，屬秦地方行政制度發展的一個必經階段，是有具體所指的。“霸”的含義，其實就是“威服”，即以武力爲後盾的征服。《後漢書·西羌傳》說，“秦孝公雄強，威服羌戎，孝公使太子駟率戎狄九十二國朝周顯王”，早年的穆公之“霸”，與孝公的做法相同，說明秦與戎政治上的臣服關係。在這個關係下，戎人對秦要納貢（“賂”）58、貢獻人力或奴婢；作爲宗主，秦也要對諸戎具有保護義務59，不服從者則面臨滅族失地的風險（見下文列舉）。秦對“霸”下戎人的控制，對象應主要爲戎人的上層，通過對上層的軟硬措施，從而控制整個分支族群。在武力威脅之外的軟性手段，應有賞賜、封爵等多種。60

縱觀秦霸“西戎”的歷史，從穆公三十七年（前623）到秦孝公（前361年即位），大約260年，可以戰國早期厲共公爲界，劃分爲前後兩個階段。前一階段從穆公三十七年始霸“西戎”到厲共公六年（前471）“綿諸乞援”，大約150年；後一階段從厲共公到秦孝公，大約110年。前一階段，是典型的“霸”的階段，後一階段處於戰國早中期，其間有一個明顯的變化，就是對“西戎”戰爭的逐漸增多。其中原因，或是秦內亂對戎人控制力下降所造成61，或是因東方強魏侵奪河西地等原因，導致秦人轉而向西進取62。爲表述清楚，茲將《史記》、《後漢書》中所記戰國早期至中期獻公時代秦與西、南政體的關係輯錄如下，對象主要包括“西戎”，兼及於蜀：

厲共公二年（前475），《秦本紀》：“蜀人來賂。”

厲共公六年（前471），《六國年表》：“義渠來賂。”

厲共公六年（前471），《六國年表》：“綿諸乞援。”

厲共公十六年（前461），《秦本紀》：“塹河旁。以兵二萬伐大荔，取其王城。”（《後漢書·西羌傳》記載更爲詳細：“周貞王八年，秦厲公滅大荔，取其地。趙亦滅代戎，即北戎也。韓、魏復共稍並伊、洛、陰戎，滅之。其遺脫者皆逃走，西逾汧隴。自是中國無戎寇，唯餘義渠種焉。”）

厲共公二十年（前457），《六國年表》：“公將師與綿諸戰。”

厲共公三十三年（前444），《秦本紀》：“伐義渠，虜其王。”

躁公十三年（前430），《秦本紀》：“義渠來伐，至渭南。”（《六國年表》：“義渠伐秦，侵至渭陽。”）

惠公五年（前395），《六國年表》：“伐綿諸。”

惠公十三年（前387），《秦本紀》：“伐蜀，取南鄭。”（《六國年表》作“蜀取我南鄭”）

獻公初年，《後漢書·西羌傳》：“秦獻公初立，欲復穆公之跡，兵臨渭首，滅狄戎。”（《秦本紀》記載孝公元年即前361年：“西斬戎之王。”）

這些用兵的對象有綿諸、大荔、義渠、蜀、䝠等政體，除蜀之外，都屬“西戎”。與前一階段相比，此時秦對戎的戰爭雖然增多，但卻沒有“初縣”的記載，說明此時還是屬於“霸”的階段，對戎的伐、戰、滅，都可以看作“霸”的表現形式。換個角度來看，秦既伐、滅戎人而取其地，則必然有某種控制方式的存在，由此必然促使新的對戎控制方式的萌芽和產生，導致“霸”的方式和內涵有所變化。畢竟，從不佔有其地與民只用“威服”的方式，向有其地與民的方式過渡，是一個大的變化。這個變化，必定會使本地的社會組織，更加靠近後來典型的縣、道。

戰國中期以後，“霸”下之地真正變成秦的領土，是經歷了一個過程的，而非一蹴而就，大致在商鞅變法到昭王三十六年滅義渠之後這段時間內。《史記·匈奴列傳》記載：

秦昭王時，義渠戎王與宣太后亂，有二子。宣太后詐而殺義渠戎王於甘泉，遂起兵伐殘義渠。於是秦有隴西、北地、上郡，築長城以拒胡。……後秦滅六國，而始皇帝使蒙恬將十萬之衆北擊胡，悉收河南地。因河爲塞，築四十四縣城臨河，徙適戍以充之。而通直道，自九原至雲陽，因邊山險壍谿谷可繕者治之，起臨洮至遼東萬餘里。又度河據陽山北假中。

文中所記第一段長城爲秦滅義渠後所築，就是著名的秦昭王長城，或稱戰國秦長城，從隴西郡首縣狄道（今甘肅臨洮）開始，東北行經定西、固原、慶陽、延安、榆林、鄂爾多斯等地，也是戰國後期秦之西北邊界，外側即被稱爲“胡”的匈奴。63從“初縣”之地出發，這是秦西北邊界的第一次大規模外擴，時間可能從商鞅變法之後就開始了，擴展的對象是更遠的西北“戎狄”之地，此次擴張致使“霸”下之地全歸於秦，也成了秦的領土。第二段長城，即逐匈奴出“河南地”後所修築的著名的秦始皇長城，北部邊界到達陰山一線，西則到蘭州。秦在西北地方領土的擴張，從“初縣”到秦昭王長城，再到秦始皇長城，如層層波浪，每一次都是下一次的基礎和依托。

總之，“霸”與“初縣”一樣，都是秦對“西戎”的一種重要的控制方法。我們無法知道在“霸”之下秦對戎人更加詳細的做法，但結果卻是明朗的：戰國中期商鞅變法以後，秦在西北戎人之中很順利地設立了縣、道等地方組織，秦通過行政、法律的全面覆蓋，控制了這些地區，使這些地區與原來的“初縣”之地一樣，都成了秦的領土，屬性發生了革命性的變化。秦霸“西戎”，爲後來的地方行政組織的建立打下了相當的基礎，“霸”與此後的縣、道直至郡，一定存在着有機的聯繫，此點在後來的隴西郡表現得最爲明顯。

“西戎”生活的地區，主要牽涉到後來的隴西、北地、上郡三郡。其中上郡惠王時代得自魏，轄地大致爲南流黃河以西的陝北延安、榆林地區，北界可到內蒙古南部鄂爾多斯一帶。北地郡晚至昭王三十六年（前272）滅義渠後置之，轄大約今甘肅慶陽、平涼，寧夏中南部，內蒙古鄂爾多斯西部。隴西郡大致轄今甘肅東起天水、西到蘭州一線，南到隴南、北到定西南部一帶，其始置的年代，《水經注》卷二記載爲秦昭王二十八年（前279），《秦本紀》記載昭王二十七年（前280）“使司馬錯發隴西，因蜀攻楚黔中，拔之”，證明隴西爲郡必不晚於此年，而其中一些縣的設置應該更早。從上文所列戰國早中期秦對西方及西南用兵的過程來看，秦對隴西戎人的征服、戰爭，都發生在商鞅變法之前，其後則無。商鞅變法後秦對隴西戎人沒有用兵記錄，這應該是秦實力急劇提升“威服”的結果，但如沒有此前“霸”的階段對隴西的政治經略和軍事征服，以及由此帶來的族群與文化認同的變化，即使商鞅變法後秦實力猛增，欲以武力爲後盾在隴西強行推行縣、道，也是不可能的。