2.2　“三规合一”模式

广东省广州市

【案例摘要】

“三规合一”，是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划中涉及内容相同的统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上，统筹把握编制。广州市在研究“三规”之间的差异及其产生原因的基础上，以战略规划为引领，立足底线思维，把握“三规合一”的内涵，从思维创新、机制创新、内容创新、技术创新、管理创新等方面探索了“三规合一”的工作方法，形成了以控制线体系为核心的“一张图”以及一个信息联动平台、一套技术规定、一个管理规定、一个运行实施方案的“五个一”成果，并取得初步成效。这些工作方法和内容对全国“三规合一”“多规合一”工作的开展将起到一定的借鉴作用。

【案例介绍】

自中央城镇化工作会议以来，以“三规合一”等模式为代表的各部门规划统筹协调改革探索，已成为推动新型城镇化发展的一项重要举措。2014年3月，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“三规合一”。住房和城乡建设部发出《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》（建规〔2014〕18号），要求试点地区积极探索创新规划编制和治理模式，确保三个规划的有机衔接和协调统一。

事实上，作为试点地区的广州市，这项工作开展得更早。2008年，广东省出台的《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》中就提出了“三规融合”的思路，将广州、河源、云浮三个城市作为试点，结合城市总体规划、土地利用规划的编制对“三规合一”开展探索。2012年，广州市再次结合审批流程改革，全面系统地梳理发展改革委、规划、国土管理部门的法定规划，在全国各大城市中率先从以下方面开展了“三规合一”的探索。

战略引领，底线控制，引导城市理性发展。充分结合广州市“北优、南拓、西联、东进、中调”的城市空间发展战略，突出底线管控思维，运用“协同规划”手段，在“三规合一”中衔接落实各类规划的“底线”和“红线”。依据控制底线，强化对城市功能和空间布局结构的引导，为城市理性发展提供空间基础。

消除差异，空间整合，提升城市治理能力。提出相关处理措施建议，消除“三规”空间布局差异，达成发展和保护共识。在消除差异的过程中，梳理整合空间资源，调配增量土地、盘活存量用地，形成“三规合一”的空间规划方案，确保各行政部门审批依据的一致性，为提升城市治理能力提供保障。

规模约束，布局优化，促进土地节约集约利用。严格按照土地利用总体规划的控制指标要求，划定建设用地规模边界。结合生态控制线划定和建设项目安排，优化建设用地空间布局，保障城市功能完整，促进城市集聚发展。引导低效用地和闲置用地开发，提高土地节约集约利用水平。

平台支持，机制保障，创新协调工作方法。通过信息管理平台建设，加强对国土、规划、发改委等各部门信息化资源的有机整合，促进信息的共享互通，为“三规合一”的沟通和协调提供信息技术支撑。依托配套政策，梳理各部门空间管理职能，创新部门联动运行方式，为“三规合一”的运行提供机制保障。

面向管理，市区联动，促进成果共编共用。以作为用地管理依据的控制性详细规划和镇级土地利用总体规划为协调基础，通过市区联动的方式，形成全市及各区的“三规合一”控制线方案。制订全市“三规合一”运行方案，实现“三规合一”成果的共编、共管、共用。

在全面分析和统筹协调“三规”的主要内容、规划目标和重点实施管理机制的基础上，广州市“三规合一”完成“一张图”、一个信息平台、一个协调机制、一个审批流程、一个监督体系、一个反馈机制六大工作内容，构建具有广州特色的“三规合一”综合性协调管理决策机制，总体形成了“一张图”、一个信息平台、一个运行管理实施方案、一套技术标准、一个管理规定五大工作成果，构建了一整套“三规合一”运行和实施管控体系。对“三规”各自确定的发展目标、发展规模、用地指标、用地布局空间差异等进行分析，设计“三规”衔接的规划编制标准、编制体系、编制路线；将“三规”所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化的信息融合统一到“一张图”上。通过规划整合，形成融建设用地规模控制线、建设用地增长边界控制线、基本生态控制线、产业区块控制线为一体的控制线管控方案。实现在明确事权划分的前提下，统一“三规”的核心内容，构筑统一管理边界，为各部门在“一张图”中协同管理城市土地和空间资源奠定了技术基础。

智慧管理，搭建一个信息联动平台。充分利用“广州市建设项目审批信息共享平台”和“数字广州地理空间框架”的现有成果，建立“三规”管理信息互通机制，实现部门间信息共享，建成包括一个公共平台和规划、国土、发展改革委三个业务子系统的“三规合一”信息联动平台（简称“1＋3”信息联动平台）。远期充分整合全市各部门空间信息管理手段，构筑覆盖城乡全域、涵盖各个部门的空间资源管理的“1＋N”信息联动平台，便于发展改革委、规划、国土、建设、环保、水务、交通等部门在审批过程中及时沟通，为建设“智慧城市”、实现“多规”统一、高效管理提供信息技术支撑。

机制保障，制订一套运行管理实施方案。将“三规合一”成果与行政管理流程整合，明确控制线管控运行方案和以年度前期项目计划和土地储备计划制订为依托的“三规合一”运行机制，保障“三规合一”成果顺利运行，进一步优化建设项目审批与规划用地管理的流程，缩短行政审批时间，改善整个城市的投资环境；加强部门规划编制、实施、管理及更新过程中的有效衔接，提高行政运行效率和公共服务水平，保障经济社会发展重大平台的有序开发和项目的顺利实施。

技术总结，构建一套技术标准。针对广州“三规”差异的主要特点，借鉴相关经验，明确影响用地管理的主要问题，并针对实际问题，在划分协调分区的基础上，制订差异处理措施，对差异进行“合一”工作，使“三规合一”工作落到实处。通过协调各部门规划编制及实施管理中出现的矛盾等问题，制订可操作的技术解决方案，在开展“一张图”工作的同时，同步完成《广州市“三规合一”编制技术规定》等技术标准，指导全市“三规合一”工作。

动态维护，起草一个管理规定。广州市“三规合一”为过程规划，通过制定“三规合一”控制线实施管理规定，明确管理主体，确定“三规合一”控制线管控规则、修改的条件和程序，以此规范“三规合一”成果的使用和维护，保障“三规合一”规划的实施。广州市“三规合一”规划实施过程强调动态更新，旨在与信息联动平台结合，通过规划的动态更新，使规划得到不断调整与完善，保障规划的有效性和可实施性。

广州市的“三规合一”以国民经济和社会发展规划为依据，统一城乡规划和土地利用总体规划边界，加强“三规”衔接，同时优化“三规”内容，建立信息平台，形成协调机制并理顺行政管理。在统一建设用地规模边界的过程中有效统筹城乡空间资源配置，优化城市空间功能布局工作，保障耕地资源，节约集约用地，保障国家、省、市重要发展片区、重点建设项目顺利落地实施，保障经济、社会、环境协调发展。

【社会评价】

广州市“三规合一”规划立足现实，在不打破现有行政体制框架的基础上，通过梳理“三规”相互之间的关系，本着“求同存异、协调一致”“保障重点、差别对待”“面向实施、注重实效”的原则，利用“行政＋技术”的方法，通过规划协调和规划过程控制，有效地优化了广州市土地资源布局，促进了土地的节约集约利用，探索出一条具有广州特色的“三规合一”之路。

【政策文件】

广东省人民政府办公厅关于印发《广东省“三规合一”工作指南（试行）》的通知

（粤府办〔2015〕7号）（节选）

1.3　概念界定

“三规合一”是指以国民经济和社会发展规划为依据，加强城乡规划与土地利用总体规划的衔接，确保三规确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数的一致，并在统一的空间信息平台上划定生态控制线、基本农田控制线、城市增长边界控制线和产业区块控制线等，建立控制线体系，以实现优化城乡空间布局、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用、提高政府行政效能的目标。

2．“三规合一”控制线体系

为统筹协调各项规划的空间边界和目标指标，各部门协商建立统一的控制线体系，作为三规及相关规划共同遵守和执行的底线，从根本上保障三规核心控制要素在土地空间布局上的协调一致，实现规划协同。

“三规合一”控制线体系包括一级和二级控制线体系。

2.1　一级控制线体系

包括生态控制线、基本农田控制线、城市增长边界控制线和产业区块控制线。

2.1.1　生态控制线

为维护生态安全，优化城市空间结构，防止城乡建设用地无序蔓延，改善生态与人居环境，保障经济、社会和环境协调可持续发展，在尊重城乡自然生态系统和合理环境承载力的前提下，围绕保护重点生态要素，划定生态用地保护边界。

2.1.2　基本农田控制线

为最大限度地保护耕地，保障粮食安全，在生态控制线内，结合土地利用总体规划调整完善和永久基本农田划定工作，划定基本农田保护区的边界。

2.1.3　城市增长边界控制线

为限制城市无序发展，保障重点功能区、重点建设项目及民生建设项目用地，有效引导城市空间发展和建设项目布局，一定期限内划定城市空间拓展的外部范围边界（由建设用地、有条件建设区的边界围合形成）。

（1）建设用地

依据土地利用总体规划建设用地规模指标，确定可建设的空间区域。

（2）有条件建设区

为保障城市功能的完整性，增强规划弹性，预留满足特定条件后可开展城乡建设的空间。

2.1.4　产业区块控制线

在建设用地范围内，由“工业园区—连片城镇工业用地”形成产业用地集中区的围合线，作为引导工业项目集聚发展的控制边界。

2.2　二级控制线体系

二级控制线体系包括绿线、蓝线、黄线和紫线（以下简称“四线”）。

2.2.1　绿线

指城市各类绿地（包括城市公共绿地、公园、单位绿地和环城绿地等）范围的控制线。

2.2.2　蓝线

指城市规划确定的江、河、湖、水库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线。

2.2.3　黄线

指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市基础设施（包括城市公共交通设施、市政公用设施、防震减灾设施和环保基础设施等）用地的控制界线。

2.2.4　紫线

指国家历史文化名城内的历史文化街区和省人民政府公布的历史文化街区以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。

3．“三规合一”工作流程

各地级以上市应建立市人民政府主要领导牵头、多部门参与的“三规合一”工作领导机制，加强统筹协调，按照制定工作方案、收集基础资料、开展部门调研、比对“三规”差异、规划衔接评估、划定“三规合一”控制线、制定实施保障措施等程序，扎实开展工作。

3.1　制定工作方案

各地级以上市人民政府要结合当地实际，制定“三规合一”工作方案，明确“三规合一”工作内容、组织管理架构、职责分工、经费保障、进度安排、协调和管理机制等。

3.2　收集基础资料

收集整理“三规合一”基础资料，主要包括规划、发展改革、国土、环保、林业、水利、农业等部门的规划数据、基础地理数据、审批数据等。规划数据与审批数据应采用审批通过或有法律依据的矢量数据，基础数据应采用最新的土地利用变更调查数据，并可实现地方独立坐标系与1980西安坐标系、2000国家大地坐标系的转换。

3.3　开展部门调研

摸清本地区相关规划制定、实施和管理工作现状，重点针对规划、发展改革、国土、环保、林业、水利、农业等部门进行调研，深入了解掌握各部门管理职能及其涉及空间规划、空间管制与项目管理等方面的审批流程。

3.4　比对“三规”差异

3.4.1　空间数据整理

…………

3.4.2　“三规”目标指标比对

对照分析“三规”确定的城市发展目标、建设用地规模，确定“三规合一”控制线划定的目标和方向。

…………

3.4.3　空间布局差异分析

对照分析“三规”确定的空间管制区域和建设用地布局，形成“三规合一”空间协调基础。

…………

3.4.4　建设项目梳理与分析

…………

3.5　规划衔接评估

3.5.1　规划衔接要求

在“三规”目标指标比对和空间布局差异分析的基础上，评估国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等规划，研究各项规划与比照后统一的目标指标、用地布局等方面的差异，差异较大或影响规划实施的，应考虑规划调整。

3.5.2　优化目标

一是针对生产空间低效、生活空间低质、生态空间不断被侵蚀等问题，立足本地实际，坚守生态底线，力促建设集聚，提出优化城乡空间结构的目标。二是针对城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局差异等问题，制定差异协调原则与措施，提出盘活低效闲置用地、优化利用和高效配置土地资源的目标。

3.5.3　项目排序

梳理与分析建设项目，充分考虑公共服务均等化目标，对建设项目进行排序，优先落实民生重点项目，促进公益类项目的落地实施。

3.6　划定“三规合一”控制线

近期“三规合一”工作重点是划定一级控制线。要结合城市发展战略，协调城乡规划和土地利用总体规划空间布局，落实国民经济和社会发展规划重点发展区域和建设项目，开展“三规合一”控制线划定工作。

划定过程中如涉及跨行政区域的生态用地、重大建设项目、重大基础设施廊道等，原则上由相关城市人民政府共同协商后划定；确实无法达成一致意见的，报省人民政府协调解决。涉及珠江三角洲空间管治区的，控制线划定应符合《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划》等有关规定。

3.7　制定实施保障措施

3.7.1　建立联动修改与动态维护工作机制

根据“三规合一”组织管理架构和部门职责分工，制定本地区“三规合一”控制线体系和法定规划的联动修改程序，形成动态协调、监督、反馈的工作机制。

“三规合一”管理应实现常态化、动态化、实时化。各地级以上市可根据实际，结合重大规划调整、配套指标的项目落地等具体工作，研究建立相关管理机制。

3.7.2　制定“三规合一”实施措施

各地级以上市应明确“三规合一”责任分工，建立运行机制、协调机制和工作保障机制，有效推进“三规合一”工作。

3.7.3　建设信息平台

建设“三规合一”信息平台，并实现与广东省智慧城乡空间信息平台、生态控制线地理信息平台、国土资源地理信息公共平台联动，实现数据共享。

4．“三规合一”技术要求

4.1　基础数据选取标准

…………

4.2　用地分类对照标准

…………

4.3　建设用地布局差异分析技术要求

…………

4.4　控制线划定技术要求

…………

5．“三规合一”成果要求

5.1　工作成果

“三规合一”工作成果主要包括“三规合一”图件、技术报告及附件、数据库等内容。工作成果应包含纸质文件和符合信息化管理及制图规范要求的电子数据。

…………

6．“三规合一”管理建议

各地级以上市根据本工作指南，制定管理规则，严格实施控制线管控，将“三规合一”控制线作为科学管理空间资源的统一准则。

6.1　控制线管理要求

“三规合一”牵头部门应会同相关部门，在建立“三规合一”控制线体系的同时，结合本地实际情况，制订“三规合一”控制线管理规则，加强后续管理。

6.1.1　生态控制线管理要求

结合我省城市生态控制线划定工作，参照《广东省城市生态控制线划定工作指引》，制定生态控制线的管控规则，严格控制可能影响生态功能的建设项目。除符合建设选址条件的重大道路交通、市政公用、公园和旅游设施及特殊项目外，禁止在生态控制线内布局建设；对于线内已建合法建筑物、构筑物、农村居民点等，制定措施限制改建和扩建，并制定搬迁方案。

生态控制线内属于城市蓝线范围的用地按《城市蓝线管理办法》实行管控；自然保护区、水源保护区、重要江河湖泊和水库、风景名胜区、森林公园、湿地和湿地公园、生态公益林区等分别按相应管理规定实行最严格的管控。

6.1.2　基本农田控制线管理要求

严格按《基本农田保护条例》要求管控基本农田控制线，控制线内禁止进行破坏基本农田的活动，不得擅自改变基本农田用途或占用基本农田进行非农建设。

6.1.3　城市增长边界控制线管理要求

制订城市增长边界控制线的管控规则，禁止在城市增长边界控制线外进行城市开发建设，位于城市“四线”内的用地分别按相关管理规定进行管制。

6.1.4　产业区块控制线管理要求

制订产业区块控制线的管控规则，引导新增工业、仓储项目优先在产业区块控制线内选址建设，优先安排先进制造业、战略性新兴产业、高新技术产业等符合国家产业政策和产业发展趋势的产业项目及其配套设施；鼓励线内已建产业项目升级改造，淘汰落后产能项目；鼓励线外的已建工业、仓储项目向线内转移。纳入产业区块控制线的产业园区须优先配套建设污水处理厂等设施，并符合环保管理要求。

6.2　联动修改工作机制

6.2.1　控制线管理职责分工

根据“三规合一”控制线的组织管理架构和管理规则，明确控制线体系管理的职责分工，确定牵头管理部门。

6.2.2　法定规划的联动修改机制

各地要根据“三规合一”工作实际需要建立法定规划联动修改工作机制，按照法定程序开展法定规划修改完善工作。法定规划修改方案通过规划、发展改革、国土及相关部门的联合审查后，按原审批程序报批。

…………

6.2.3　控制线动态评估机制

建立“三规合一”控制线动态评估机制，由“三规合一”牵头部门组织相关部门定期评估控制线的划定、实施和管理工作，研究分析控制线管理工作存在的问题，形成控制线评估报告，并根据评估结果，按规定程序开展控制线的动态调整工作。

6.2.4　控制线动态调整机制

建立严格的“三规合一”控制线调整机制，明确控制线调整的条件、流程，加强部门协同。控制线调整可分为整体修改和局部修改两种情形。

（1）控制线整体修改

因“三规”修编、行政区划调整和城市发展战略调整等因素，对“三规合一”控制线整体造成较大影响，或经控制线动态评估后确需进行整体修改的，可开展控制线整体修改。控制线整体修改前，应由“三规合一”控制线的管理部门对原控制线进行评估，向本级人民政府报告并提出修改申请，经本级人民政府同意后，由控制线管理部门牵头，会同有关部门及县（市、区）政府对控制线作整体修改，组织审查修改方案，并报本级人民政府审批。“三规合一”控制线整体修改完成后，按法定程序开展法定规划的联动修改工作。

（2）控制线局部修改

建设项目选址与“三规合一”控制线有冲突的，项目建设单位可向控制线管理部门提出修改申请，经联合审查会审查，如认定不符合控制线修改条件的，告知项目业主单位另行选址；如认定符合控制线修改条件的，由项目业主单位编制控制线局部修改方案，报相应的控制线管理部门，由控制线管理部门组织联合审查，并报本级人民政府审批。控制线局部修改过程中，应按照法定程序同步开展城市控制性详细规划、土地利用总体规划修改报批工作。

【信息链接】

媒体线索：

广东省人民政府．广东省人民政府办公厅关于印发《广东省“三规合一”工作指南（试行）》的通知[EB/OL]．[2015-03-04]．http://gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/143/mpost_143740.html＃7.

广东省广播电视局．中共广东省委、广东省人民政府《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》[EB/OL]．[2008-06-23]．http://www.gbdsj.gd.gov.cn/zxzx/ztbd/2008/jfsxxx/xgbd16/content/post_1761847.html.

文章线索：

潘安，吴超，朱江．“三规合一”：把握城乡空间发展的总体趋势——广州市的探索与实践[J]．中国土地，2014（7）：6-10.