国际气候谈判进程

人类正经历着另一种大觉醒。

——杰里米·里夫金

是科学，还是政治？

应对气候变化是一个全球性的公共问题，同时也是一个极其复杂的系统性问题，涉及科学、技术、政治、经济等诸多方面。气候治理已经超越了生态保护技术范畴，在各国之间产生了一系列新的政治、经济和国际法律博弈等问题。

与其他环境问题不同，二氧化碳并不是污染物，至今为止我们尚未遭受全球变暖可能带来的最恶劣的影响。大气的组成成分中，氮气和氧气分别占了约78%和21%，而其他气体的总和占比不到1%。即使在这部分其他气体中，二氧化碳所占的分量越来越重，但总的来说也不过是1%。

基于这1%的变量，建立起应对气候变化的科学基础进而形成相应的政治决策，本身就是件不可思议的事情。从开始认识气候变化，到全球气候治理框架得以基本形成，气候变化问题大体经历过三种状态。

科学家的关注，是气候变化问题最初的状态。1824年，法国著名数学家和物理学家约瑟夫·傅立叶首次提出“温室效应”，认为地球大气层可能是一种隔热体。1896年，瑞典科学家斯万特·阿伦尼乌斯提出二氧化碳浓度的增加会导致全球变暖的假设，并进行了简单的模拟计算。阿伦尼乌斯的研究结果表明，大气中二氧化碳浓度加倍会导致全球升温5～6℃。气候是一个涉及大气、海洋、陆地和生物的巨型非线性系统。任何假说、理论在这个庞大的系统面前都很难通过科学实验得到系统验证。但随着人们在海洋、陆地、大气等不同领域研究的不断深入，许多独立研究成果的出现使得气候变化的理论假说得到了交叉验证。到20世纪60年代之后，现代计算机技术的飞速发展使得大规模模拟计算成为可能，基于计算机模型进行理论模拟和验证的可信度日渐提高，气候变化科学才真正发展成为一门成熟的学科。

20世纪六七十年代，人类工业化的迅猛发展带来了严重的环境污染和生态危机，气候变化等环境问题开始引起国际科学界的关注，科学家共同体成为全球气候问题的发起者。1979年，第一次世界气候大会在瑞士日内瓦召开。与会科学家指出，大气中二氧化碳浓度的增加导致了全球升温。这标志着气候变化的科学性得到了普遍的认可，气候变化开始作为一个受到国际社会关注的问题被提上了议事日程。在联合国的推动下，气候变化问题进入第二种受全球关注的状态，并逐渐成为全球重大政治问题之一。

IPCC

气候变化的科学性得到了确认，但是如何将科学结论转化为对应的政策目标和行动，又成了下一个人类必须要面对的问题。为了建立良好的“科学—政治”互动关系，1998年，世界气象组织（WMO）和联合国环境规划署（UNEP）联合成立了政府间气候变化专业委员会（IPCC）。作为国际上公认的气候变化权威科学评估组织，IPCC旨在全面评估气候变化，为应对气候变化提供有力的科学支撑。

IPCC聚集了数千名全球各个领域的专家，是人类在面对气候变化问题时开展空前合作而形成的组织机构，在应对气候变化工作中有着举足轻重的地位。在IPCC评估报告的基础上，联合国环境规划署和世界气象组织开始致力于推动国际社会达成多项政府间气候变化公约。随着以国家为主体的应对气候变化的国际谈判开始推进，气候治理问题也进入了第三种状态——解决气候变化问题的状态。

就致力于解决全球气候变化问题而言，大部分国家和组织团体都会从该问题的科学性和政治性角度入手，并更多地关注气候科学与政策研究之间的透明和评估活动，以期达到一种均衡状态。全球变暖政策论坛认为应该在气候变化问题上防止出现偏见，一方面，要对一些科学见解持独立和怀疑态度，鼓励开展公开的科学辩论。另一方面，要反对一些发达国家的绿色单边主义，不允许发展经济上具有破坏性的气候和能源政策，而应寻求推行政治上现实和经济上可行的替代方案，使国际社会在应对气候变化问题时更具韧性和竞争力。

IPCC下设三个工作组和一个专题组。第一个为科学工作组，负责评估气候系统和气候变化的科学问题；第二个为影响工作组，负责评估气候变化产生的社会经济和环境影响及适应气候变化的选择方案；第三个为响应对策工作组，负责制定限制温室气体排放并减缓气候变化的选择方案。专题组则是国家温室气体清单专题组，主要负责制定IPCC《国家温室气体清单》计划。每个工作组以及专题组设两名联合主席，分别来自发展中国家和发达国家，并下设一个技术支持团队。

作为政府间科学技术机构，IPCC向所有联合国成员和世界气象组织会员国开放。IPCC报告也被视作有史以来最全面、最权威的气候变化评估报告，为各国政府制定与气候相关的政策提供了科学依据，是联合国气候大会联合国气候变化框架公约（UNFCCC）谈判的基础。

IPCC评估报告大致每六年发布一次，迄今为止，IPCC分别于1990年、1995年、2001年、2007年和2014年发布了五次评估报告，目前正在积极开展第六次评估。每次报告的发布都为国际气候谈判提供了重要依据并深刻地影响着每一次谈判的决策结果。

IPCC第一次评估报告（1990）指出：“人类活动导致的温室气体排放，增加了大气中温室气体浓度，并增强了温室效应，使平均温度上升。”该报告从科学层面为全球开展气候治理奠定了基础，成功地推动了1992年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC、简称《公约》）的出台（于1994年3月生效）。这项《公约》成为旨在控制温室气体排放、应对全球气候变暖的第一份框架性国际文件，截至2021年，共有将近200个缔约国加入。著名的“共同而区别”原则，就是出自这份《公约》。《公约》并未设定强制性减排目标，但要求所有国家根据其共同但有区别的责任和各自的能力及其社会和经济条件，尽可能开展最广泛的合作，并参与有效和适当的国际应对行动。公约要求发达国家应率先采取措施，每个缔约方都必须定期提交专项报告，其内容必须包含该缔约方的温室气体排放信息，并说明为实施《公约》所执行的计划及具体措施。该《公约》奠定了应对气候变化国际合作的法律基础，是具有权威性、普遍性、全面性的国际框架。

IPCC第二次评估报告（1995）指出，“自19世纪末以来，全球平均地面温度上升了0.3～0.6℃，这一变化不可能完全是自然产生的”，“各种证据的对比分析表明了人类对全球气候有可辨别的影响”。这次评估报告为《京都议定书》的达成铺平了道路。《京都议定书》的全称为《联合国气候变化框架公约的京都议定书》，是1997年在日本京都通过的一份国际协议，其目标是“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”。截至2021年，已有180多个国家通过了这份协议。不过，2001年，刚就任的美国总统布什以议定书对美国经济发展带来过重负担为由，宣布美国退出《京都议定书》。《京都议定书》允许采取以下四种减排方式：其一，两个发达国家之间可以进行排放额度买卖的“排放权交易”；其二，可以以“净排放量”计算温室气体排放量，即从本国实际排放量中扣除森林所吸收的二氧化碳的数量；其三，可以采用绿色开发机制，促使发达国家和发展中国家共同减排温室气体；其四，可以采用“集团方式”，即欧盟内部的许多国家可作为一个整体，采取有的国家削减、有的国家增加的方法，在总体上完成减排任务。《京都议定书》推动了在控制排放总量的前提下碳排放权交易的发展。在2005年该议定书正式生效后，全球碳交易市场出现了爆炸式的增长。碳排放权交易成为市场经济框架下应对气候变化最有效率的方式，将应对气候变化的科学问题、技术问题与可持续发展经济问题紧密地结合起来。

IPCC第三次评估报告（2001）指出：“近百年的全球气候变化是由人类活动和自然因素共同造成的，并且有更多的证据表明近50年来的增暖主要是人类活动造成的，尤指大量使用化石燃料引起的温室气体浓度增加。”第三次评估报告开始重视分区域评估气候变化的影响及适应性。

IPCC第四次评估报告（2007）指出：“20世纪中叶以来大部分的全球平均温度的升高很可能（90%）是由于人为温室气体浓度增加所导致的。”第四次评估报告将地球表面温度与大气温室气体浓度直接联系起来，综合评估了不同浓度温室气体下未来全球气候变化趋势。2009年12月，哥本哈根联合国气候变化大会旨在商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案，并就未来应对气候变化的全球行动签署新的协议。遗憾的是，由于在IPCC第四次评估基础上起草的《哥本哈根协议》在目标设定上的模糊，且更倾向于发达国家的立场，该份协议并未被通过。虽然该协议获得的实质性进展较为有限，但也为“把温升控制为2℃，力争1.5℃”的目标奠定了一定的科学基础。

IPCC第五次评估报告（2014）进一步明确了化石燃料和工业过程产生的二氧化碳是温室气体增长的主要来源，阐述了全球气候变暖的事实以及人类活动对气候系统产生的显著影响，评估了1000多种升温2℃的情景，提出全球平均升温2℃或以上会带来更大风险的结论，为2015年《巴黎协定》的顺利达成奠定了科学基础。《巴黎协定》顺利通过了2℃温升控制目标，也提出了力争把升温控制到1.5℃的诉求，使得“保2争1.5”深入人心。

IPCC第六次评估报告（2022年）正处于编制阶段。这次报告将对后巴黎时代进行全面盘点，进一步深入探讨排放、气候、风险与发展路径的交互关系。除了保持第五次评估报告中全球与部门影响、区域影响等两部分内容外，将强化全球和区域适应变化的解决方案路径，探索当前发展路径下减缓与适应的经济与社会成本收益，突出可持续发展背景下的适应与减缓行动。

IPCC的历次评估报告不断强化了全球对应对气候变化的科学认知，愈加明确了人类排放到大气中的二氧化碳的浓度的增强是导致全球变暖的主要原因，为国际社会采取应对气候变化行动提供了重要科学基础。IPCC报告为《公约》《京都议定书》、“保2争1.5”、《巴黎协定》等决策提供了重要支撑，直接影响了国际气候变化谈判进程，有力地推动了应对气候的国际进展。2007年的诺贝尔和平奖更是由IPCC和美国副总统阿尔·戈尔共同获得，以表彰他们对人为造成的气候变化认识的贡献。作为科学与政治合作的重要产物，IPCC的成功为气候治理积极寻找和达成科学—政治协同树立了典范（见图2-1）。

气候谈判与三大里程碑

气候变化是全球性的问题，而国际合作则是应对气候变化的主要路径。在国际合作中，气候谈判深刻地影响着全球气候治理体系和各国经济、社会的发展走向。从1990年启动《公约》谈判到现在的30多年间，国际气候谈判大体可分为五个阶段，并取得了三大具有里程碑意义的成果。

第一阶段是1990-1994年，为全球气候治理框架的确立阶段。

这一阶段主要是围绕IPCC的成立以及《联合国气候变化框架公约》的达成工作展开。在20世纪50年代中期以前，不同领域的科学家在气候科学方面的合作较少。1957-1958年，国际科学理事会（ICSU）组织了著名的国际地理学年（IGY），以推动60多个国家的科学家共同讨论地理学现象观测，为开展大气中二氧化碳的系统测量提供了启动资金，并取得了以“基林曲线”为代表的科研成果。1979年，第一届世界气候大会召开，人类活动的持续扩展可能会引起区域性乃至全球性的重大气候变化问题得到了重视。1987年，世界气象组织（WMO）第十届代表大会召开。在各国代表团对“提供有关人为原因引起气候变化知识状况的权威信息”的呼吁下，WMO和联合国环境规划署（UNEP）于1988年联合建立了IPCC，由其负责定期评估科学进展以供政府决策参考，并研究应对措施。1990年，IPCC第一份评估报告在瑞典松兹瓦尔通过。同年10月至11月期间召开的第二次世界气象大会接受了该份评估报告，进一步承认了气候变化的事实，并有力地促进了政府间协商达成《联合国气候变化框架公约》——这一份公约在1992年的里约地球峰会上获得通过。

第二阶段是1995-2005年，为《京都议定书》达成后的生效阶段。

这一阶段主要是围绕《京都议定书》的谈判、达成、生效等工作展开。由于《公约》只是框架性地约定了应对气候变化的总体目标和原则，并未设定全球和各国不同阶段的具体行动目标，因此，1995年缔约方大会授权开展《京都议定书》谈判，明确阶段性的全球减排目标以及各国承担的义务和国际合作模式。1997年12月，《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会在日本京都召开。此次大会上，149个国家和地区的代表通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》。《京都议定书》作为《公约》通过后的第一个阶段性执行协议，于2005年正式生效。由于自工业化时代起，排放的每10吨二氧化碳中约有7吨是发达国家排放的，所以《京都议定书》赋予各国在温室气体减排方面具有“共同但有区别的责任”，按照双轨制运行，为发展中国家和发达国家规定了不同的减排义务。在《京都议定书》的第一承诺期内，发达国家从2005年开始减少碳排放量，履行具有法律约束力的定量减排目标和义务；而发展中国家则从2012年开始承担减排义务。正是由于其只给发达国家制定了减排任务，对发展中国家没有相应的硬约束要求，美国总统布什在第一任期之始就以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口宣布退出《京都议定书》。

第三阶段是2007-2010年，为双轨谈判阶段。

2007年12月，在印度尼西亚巴厘岛举行的联合国气候变化大会通过了“巴厘路线图”（Bali Roadmap），确定了世界各国今后加强落实《公约》的具体领域，开启了后《京都议定书》国际气候制度谈判进程。按协议要求，一方面签署《京都议定书》的发达国家要履行《京都议定书》的规定，完成2012年以后的大幅度量化减排指标；另一方面，发展中国家和未签署《京都议定书》的发达国家（主要指美国）则要在《联合国气候变化框架公约》下采取进一步应对气候变化的措施。

第四阶段是2011-2015年，为《巴黎协定》的达成及生效阶段。

2011年，《公约》第十七次缔约方大会在南非东部港口城市德班开幕，开启了“德班平台”谈判进程。该次大会明确了两大任务：一是提高2020年前的减排雄心；二是构建2020年后的国际气候制度，这需要在2015年形成一个适用于《公约》所有缔约方的法律文件或法律成果。2015年12月通过的《巴黎协定》秉持着美国奥巴马政府在哥本哈根谈判中所确立的“自下而上”的行动逻辑，不再区分发展中国家和发达国家，而开始采用“国家自主决定的贡献”，并借此赢得了最为广泛的共识，形成了所有国家共同行动的全球气候治理范式。《巴黎协定》是继1992年《联合国气候变化框架公约》和1997年《京都议定书》之后，人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文书，基本奠定了2020年后的国际气候治理格局。

第五阶段是2016年至今，为《巴黎协定》的细化和落实阶段。

在2015年《巴黎协定》达成以后，全球气候治理模式发生了根本性的改变。欧盟倡导的“自上而下”的温室气体减排量强制性分配转变为中、美所倡导的“自下而上”的国家自主贡献（INDC）模式。INDC体现了各缔约国愿意承担的减排承诺和具体行动，是相对宽松灵活的温室气体减排模式，更适合目前的全球应对气候变化形势，也更有利于全球气候谈判的顺利进行。

此后的历届全球气候变化大会基本都围绕着《巴黎协定》中的规则，就如何细化和落实减排目标而展开谈判。尽管全球应对气候变化治理的进程屡屡受到美国、巴西等政府换届产生的负面影响，也出现过美国的退出与重新加入的闹剧，但是以《公约》《京都议定书》《巴黎协定》为基石的国际气候治理格局依然步履坚定地迈入了具备更高执行力与更远影响力的新阶段。