第三节 从多层次治理到互动治理

当“善治”以及“全球治理”遭遇了现实难题，加上全球区域一体化进程的进展，多层次治理（Multi-Level Governance）理念逐渐从欧洲兴起并传播到全世界。当学者马克斯（Gary Marks）等人在20世纪90年代首先使用这一词语时，[22]他们的理论来自对欧盟签署《马斯特里赫特条约》后所实施的新政治结构的研究。从《舒曼宣言》（Schulman Declaration）标志着欧洲煤钢联营的奠基，到《欧洲联盟条约》（Treaty of Maastricht）的签订与生效，互利的自然条件、共享的文化基础和共同的心理认同感，使得欧洲从分散走向联合，这不但提高了欧洲的国际地位，也改变了世界格局。作为一个国际政治实体，欧盟的重要特色在于其多层次治理系统，“多层次治理”也常被学者用于对欧盟一体化的解释或描述。他们发现，欧盟的一体化政策下的多级管理，可以促使诸多相互作用的权威结构服务于全球和区域政治经济事务的共同目标，表现为在国内和国际事务中政治权力愈加紧密的连接。

对欧洲多层次治理的研究，体现为两个不同的理论阶段。第一阶段的主导力量，是国际关系领域的研究，其框架也被称为内嵌于不同政府层级之间的连续协商制度，[23]描述了超国家、国家、区域和地方政府深陷基于领土本位的政策网络困境；强调了政府行为者之间，以及非政府行动者之间的凝聚力在欧盟政策制定和执行层面日益重要、频繁和复杂的作用。第二阶段对第一阶段研究进行了修订，并引进如公共政策研究等其他学科领域的见解。在此研究中，学者通过对该概念的进一步澄清和提炼，区分了两类多层次治理类型：第一种类型的多层次治理类似于联邦制政治结构，即在有限的行政层级中通过权力分散来限制非重叠的司法管辖权限，此时权力分配相对稳定；第二种类型的多层次治理，则呈现了较复杂的，且包含由较多互相重叠、更具弹性的行政辖区所组成的治理结构图景，治理参与者围绕着具体的政策部门和行政议题确保决策效率最佳，此时权力分配不太稳定。简而言之，对上述两种类型亦可这样认为：一类是对于基层、非交叉和持久的司法管辖区设想其分散权力，另一类是对于特别任务、交叉和灵活的司法管辖区的治理。[24]当然，“多层次治理”的这些类型并不互相排斥，而是并存，虽然两者之间的紧张关系时而出现，不过这种紧张关系及对其解决之道的探索，同样也是其内在特征。这也体现出在其解析性层面也借鉴了来自政治学的子学科框架和概念，并通过超越传统学科界限来进一步认识和分析当代问题及挑战，在规范层面描述了权力分配合作的“应然”偏好。总之，是来自欧洲的多层次治理现实，使得公共政策的治理要求变得更加复杂，因此需要重新思考中央和地方各级政府的合作模式。

若将“多层次治理”从欧洲扩展到经济合作与发展组织的实践，则涉及治理的纵向和横向维度的交叉协同。“纵向”维度指的是上级与下级之间的政府机构联系，此时基层政府能力建设和激励是次国家各级政府提高公共政策质量和连贯性的关键；“横向”维度是州市或地区之间的合作安排，这被视为用来改善地方公共服务供给和实施发展战略的重要手段。

无论是局限于欧洲实践与研究还是扩展至其他区域的现实，都表明：多层次治理的诸多问题都集中于对层次的见解，由于分层的观念和层次的分解受层序设计影响，而不同层次之间或社会空间之间经常是以并没有严格的层次要求的复杂方式进行互动的，因此基于何种标准对“层级”进行确定划分便成为重要问题。此外，由于多层次治理是对短期欧盟实践的概括，故与其说它是一种真正的理论，不如说是一种实践经验。多层次治理虽然也提出了关于国家作用、权力和权威等新的重要问题，尝试摆脱“府际主义”与“超国家主义”之间的连续体或灰色地带，但忽略了国家主权问题。这也造成由次国家和超国家行动者创建的多层次治理结构在现实中并不可行，比如其在欧洲实践中对欧盟整合过程中的国家忠诚、主权归属以及欧盟国家之间关系未来走向等问题并没有具体涉及。

“多层次治理”具有上述理论与实践的局限，加上信息化时代西方工业国家公共决策已经朝着更加注重沟通和参与的方向转移，世界各国政府实践虽然表明其行动的独立性和权威的可靠性，但也意识到若缺乏足够的资源整合，政府就无法在缺乏他者支持的条件下实施和制定政策，这体现出政府、企业、非政府组织和公民社会之间的相互依存度越来越高。随着信息技术特别是互联网的迅速发展，“电子政府”的推广对传统治理模式形成了强烈冲击，人类已经从“经济时代”跨入“知识信息时代”，人民内部的自组织化趋势明显加快，公民的主体意识逐步增强。各国政府逐步试图塑造各种联盟关系与合作模式，以面对公共领域的复杂问题，在行政改革领域开始的公共部门民营化方兴未艾。基于此，另一种新的治理类型——“互动治理”（Interactive Governance）逐渐进入了人们的视野。

“互动治理”由学者爱德兰博（Jurian Edelenbos）在2005年首次提出，意味着利益相关者（包括受项目计划影响的人与组织）通过参与到决策过程的不同阶段，在复杂项目的规划、执行和操作过程中发挥比以往更大的作用。这种治理方法使决策过程变得更加具有可融入性和强参与度。因此，该术语也被库伊曼（Jan Kooiman）定义为一种特定的行动形式，由行动主体采取措施来处理治理障碍并为更优的治理目标寻找新的策略。在早期亦被称为参与式治理（Participatory Governance），[25]意指不同地区各级公共、私人和志愿部门之间关系的变化，强调公共部门之间的多重参与。它与传统的、层级制的和国家构成的中心权威形成了鲜明对比。这种治理形态通过利益相关者的参与沟通互动，提高项目和政策提案的质量和效益。[26]其要求政府官员顺应公民参与而非阻挠，通过更直接的政治参与将普通公民身份进一步转化为较为积极的选民或监督者，减小政策后期执行阻力。

“互动治理”蕴含三种理想的治理类型：自上而下治理（Top-Down Governance）、自我治理（Self-Governance）、合作式治理（Co-Governance）。其中合作式治理由于面临人人参与带来的责任困境，缺乏物主身份的界定，往往带来无人可问责的情形。[27]同时，治理主体数量的增加虽然有利于实现对各治理主体行为的立体调整机制，但也带来制约过多、优先秩序混乱、行动迟缓和效率低下等问题。即使通过逾越国家和社会之间边界的制度改革可以释放宝贵的全面问责（Pro-Accountability）过程，但若没有雄心勃勃的战略和魅力型领导者，则是几乎不可能达到的。另外，“互动治理”的研究单位主要是对州市一级行政单位的体制转变、过程管理、参与方法和利益相关者投入等方面的分析，研究方向注重分析治理实施部门的治理互动，如部委之间、直辖市之间及部委和直辖市之间的互动等。此时，政府组织的分割对互动治理实施的影响及在互动中如何形成新的共识和信息沟通等都考验其解决现实问题的能力。总之，互动治理作为现代信息技术和民主制度融合过程的结果，改善了前几类治理模式的不足，但还面临实践中整合手段、技术能力等缺乏使其协调成本居高不下，存在治理失败的可能。