报告篇

成都市社区发展治理经验报告

社区对于居民有着情感性和易接近性的功能和意义，是每个人从家庭走向社会的第一个空间。在社区中，人们面对面的交往有利于规范和网络的形成，从而使得个体能够成为集体行动的参与者，有效地实现人们的共同目的。20世纪70年代以后，随着政府失灵和市场失灵现象的出现，西方学界也开始关注合作治理的重要性，并且将社区治理视为政府与社会合作治理的一种形式，认为社区治理代表着公私部门界限渐趋模糊的治理风格，而不单纯局限于区别是国家责任还是市场责任。社区治理被认为是在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托政府组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程。

2018年，习近平总书记在深入上海基层视察的时候，对社区打通为老百姓服务的“最后一公里”的重要性进行了强调。政府掌握了大量资源、行政权力，社区是老百姓生活的场域。在这个场域，由于对政府管理的路径依赖，社区习惯于自上而下的行政命令，指望通过行政权力下移达成有效治理，且倾向于社区的公共事务由政府来决定，政府的责任通过社区去完成。在这样的情境下，政府会陷入包揽更多、责任更重、居民对政府更加依赖的困境，同时居民陷入缺乏社区责任的恶性循环，最终造成行政有效但是治理无效的局面。

因此，我们可以看到基层社会治理体制创新主要涉及四大关系：一是社区内部治理主体之间的关系；二是党组织和政府与社区的关系；三是社会组织与社区的关系；四是市场等其他主体与社区的关系。

成都市多年来一直在探索如何减轻社区的行政责任，更多由社区自主决定社区的公共事务，最关键的是在基层社区层面把社区还原成为居民参与自治的生活与邻里空间。

一成都市社区治理的治权制度实践

在我国当前的历史阶段，社会体制改革和社会治理创新有三个方面，一是民生领域的公平，二是秩序领域的有序，三是激发基于社会主体性的社会活力，这使社会主体自身发挥提供社会服务、创新社会治理的功能，并与党政形成协同共治的合力。就对治权概念的界定而言，一种简单定义是由政府、社会组织、企业以及公民群体组成的多元公共治理主体协同处理公共事务、提供公共物品和公共服务的权力，亦即公共治理权力。因此，所谓“治权改革”是指围绕公共治理权力的结构关系而进行的改革，尤其是指针对作为公共治理主体的政府而进行的，旨在理顺政府、市场、社会、公民关系的改革。

成都市社区治理的制度安排尝试进行的第一步是将社区公共事务的决策权、管理权还归社区，把社区协商机制作为居民自组织的起点。它的起源是2007年成都市成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，成都市进而推动产权制度改革、土地综合整理等与农民利益调整相关的一系列制度设计。在这样的情况下，要获得农民的配合和理解，一定要还权于民，所以成都市架构的是村级治理机构改革制度，让农民参与决策，赋予村民决策权。所有跟产权制度和土地相关的利益协调，都需要村民议事会参与决策，村民议事会决定这个村庄自己职责范围内的事情。

自2007年以来，村级治理机制改革的制度设计实现了“三分离”“两完善”“一加强”。分离是决策权和执行权分离，真正由老百姓自己的决策组织来决定后续的事务。村委会和居委会是村民自治的组织，它作为一个执行组织，执行村民议事会的决策。在改革当年，即2008年，成都市遭遇了“5·12”地震，经受了改革加救灾的双重考验。救灾物资的分配，灾后重建的选址、建设，救灾受助政策的享受，以及产权制度改革推进……为解决诸多在农村的利益分配调整的矛盾，成都市全部采取还权于民，民事民议，民事民定的办法。

成都市的基层政策制定者眼光敏锐、勇于担当，看准自主治理是当时可能产生比较好的社会治理效果的方法，因为只有通过当地人的相互沟通和协商，才有可能产生比较符合当地情况的行动规则，而外来的权威很难做到这一点。经过多年的实践，成都市在基层形成了一片土壤，它让村民逐渐有了参与意识，逐步有了议事能力和自我管理的思维方式；社区产生了民主的决策组织，还有协商的平台。

社区需要减负，政社需要归位，社区需要回归到居民参与自治的生活和邻里空间。成都市民政局发布《关于减轻城乡社区负担的十条措施》，列出了四项“职责清单”，也有相应的工作机制上的探索。比如，成都市武侯区将每一个社区需要为居民提供的政务类、行政类的公共服务总结为139项，全区每年投入4000万元，聘请社会组织为居民提供服务；锦江区通过街道管理体制改革，剥离社区的行政职能，社区的公共服务站由街道进行管理，街道进行服务，社区就真正还原为以居委会为龙头和平台形式组织下的、居民参与的组织——真正的自治组织。

二成都市社区治理的公共资源配置实践

1.投入思路的创新

从2009年开始，成都市设立村级公共服务和社会管理专项资金，出台相应管理办法，以这笔资金作为撬动自主治理的基点。每一个社区配备的人力、财力、物力都是由各级财政保障的，社区工作人员的工资，社区工作人员为居民服务的办公经费，以及社区的公共空间活动用房的运行经费，这些都不属于公服资金的使用范围。什么才属于公共财政？就是这笔钱一定是通过财政预算拨付到社区，由居民自主决定的。居民自主决定这笔钱的使用方式、使用方向、使用额度，这才叫社区公共财政制度。其使用机制是众事共议共决。因为每个社区、每个村都有一个议事会，民主协商是前置的，有这样的一笔钱，以众事共议共决机制实现了每一个社区、每一个村庄都有一笔参与式预算的社区基金。

民主协商的方式是居民提要求。居民的要求和想法怎样转化为议题和项目？这就需要议事会、项目评审委员会把这样的项目和方向找出来，由社区的自组织来提出要为社区的居民提供一些什么样的公共产品，实现什么样的公共福利。

赋能社区的公共财政制度有鼓励引导的实施方向，如社区教育、环境治理、志愿者服务、社区文化、社区互助、社区公共空间等。但在硬件的配置方面需要社区自行配置资金。如果社区要营造一个硬件公共空间，例如20万元才能做一个社区花园或者是社区公共活动空间，那么居民自组织团队要实现自行筹资50%以上才能提出申请。这对居民的参与能力、参与意识，以及自服务的内驱动力，其实有非常高的要求。目前，在很多地方的社区，都是政府直接投入资金、人力等，但投资以后还不见得让居民满意。成都市所引导的社区自行筹资，也可以其他资源折算的形式筹集。征集50%的资金不是目的，真正的目的是在征集这些资源和资金的过程中，激发居民对社区公共事务的关注和参与热情。通过社区民主协商还权于民，通过社区公共财政制度赋能于社区的制度设计，形成了有成都特色的参与式社区发展模式。

2.投入方式创新

为了让社区治理“有钱可用、有事可议、有效果可享”，成都市在财政资金的投入方式上进行了创新。除了传统的政府购买社会服务之外，社区公益创投、社区公服资金、城乡社区发展治理专项资金在使用方式上都强调以社区居民的需求为导向、以居民自治机构（居民议事会和院落会议）的评议作为选择标准、以居民参与和责任分担为前提条件，让社会组织、社区自组织、基层政府把精力和财力聚焦于社区建设，促进社区治理的结构转型。

政府购买服务要求承接主体具有法人资格。由于社区居民委员会一般情况下不具备法人资格，社区不能作为政府购买服务的承接主体。购买主体可以通过向社会组织购买服务，然后由社会组织在社区开展活动。

在政府购买服务程序方面，成都市特别强调了“需求管理”的重要性。需求管理是从制度上要求政府购买服务的购买主体在实施购买行为之前应该对居民需求进行调查，以此作为政府购买服务的重要依据。2017年8月，成都市财政局发布的《成都市政府购买服务工作规程》第十五条规定：政府向社会公众提供的公共服务项目，应当通过四川政府采购网、主管部门官方媒体、发放调查问卷等途径就拟定的服务需求向社会公众征求意见，在充分考虑反馈意见的基础上，形成明确、完整的服务需求。

成都市的公益创投资金以社区服务和社区建设作为主要对象。2014年7月，成都市民政局发布了《成都市社区公益创投活动管理办法》，提出“以社区为平台、社会组织为载体、专业社工为支撑”的“三社互动”理念，由政府提供资金，引导社会组织满足社区居民需求、解决社区社会问题。为了让公益创投项目更好地进入社区，2018年，成都市的社区公益创投改由社区党组织书记作为项目的责任人，社会组织作为公益创投项目的承办方。

成都市通过设立城市社区公共服务和社会管理专项资金（简称“公服资金”），让社区有足够的资源开展自治活动。根据成都市财政局和民政局联合发布的《成都市城市社区公共服务和社会管理一般性转移支付资金管理办法》的规定，成都市财政对一圈层的区（市）县项目给予40%补贴，对二圈层的区（市）县项目给予50%补贴，对三圈层的区（市）县项目给予60%补贴。公服资金分为运行资金和项目资金。其中，运行资金控制在社区当年可支配公服资金总额的10%以内（且不超过3万元），用于召开社区议事会、院落议事会、社区居民需求调查、专项资金档案制作等，项目资金用于以居民为主体实施的自治项目。公服资金的使用方案由社区居民委员会提出，资金使用的详细方案需要由社区居民议事会表决通过，根据居民需要，按照“民事民议、民事民定”的原则使用。

2018年，成都市在社区层面设立了“城乡社区发展治理专项保障资金”和“城乡社区发展治理专项激励资金”。城市社区的专项保障资金按照“10万元+1500元/百人”的标准拨付，用于社区公共服务和发展治理项目。社区专项激励资金由市和区（市）县分别建立，优先支持党建引领、服务居民、社区营造、居民自治、网格化管理等重点项目。成都市的社区公服资金和专项资金在补助社区服务项目时均要求居民有一定自筹资金的比例，让社区的居民议事会和院落小组能够参与到社区公共服务项目的决策过程中，提高政府财政资金投入的精准性。

三成都市社区营造的本土实践

1.院落自治为探索

成都市是以院落自治这样一个本土的实践作为社区营造开端。成都市的老旧院落以前都是一些单位的宿舍。商品房小区兴起以前，有很多单位都配有宿舍。随着单位的改制，企业的破产、转型，这些单位的宿舍大多没人管理，不像商品房小区有业委会和物管。在这种情况下，成都市没有用政府的行政权力再下沉一步把院落也管起来，而是把政府的行政权力收回来，作为一个保障性的支持把空间真正地还原为居民自治的空间。具体做法是在每一个院落推选一个院落自治组织，这个院落自治组织的核心任务就是把院落的环境、卫生、安全、秩序等事情管起来，但是进入院委会的条件不需要一定是业主，只要是居住于此的居民都可以参加院委会的推选。通过自组织和居民共同协商自治规约，然后推进，用志愿服务的机制推动每一个老旧院落的准物业服务。通过这种方式实现居民从生活层面直接参与社区公共事务的常态化机制，整个院落的事务和财务完全公开。在这样的情况下，基本上实现了成都市老旧院落的准物业服务的全覆盖。后来发生了一些“倒挂”的情况。所谓“倒挂”是指，老旧院落的自治管理平稳有序，而商品房小区的业主、业委会和物业公司之间的矛盾频发。

后来从“三有一公开”到“五有一公开”，每个小区尽量去推动，并成立院落党组织。在这样的组织、机制建设的基础上，多方合力推动一些居民共同参与构建社区院落公共空间的实践。许多院落内建设了长者空间、市民驿站、幸福茶馆、故事长廊等。公共空间的特色就是社区居民可以无障碍地进入，在里面停留、交流、联结，然后逐渐形成公共关系网络。这样的“五有一公开”产生的是居民的自组织、居民自我管理规约，提供的是社区的准公共物品，形成的是自治的集体行动，产生的是社区的公共精神。

2.社区营造的全域化

以上的尝试实践了几年以后，成都市开始进入社区营造全域化的推动阶段。成都市相关职能部门自2016年在城乡社区广泛开展可持续总体营造行动项目，不仅提供资金支持，还链接多方资源，为成都市城乡社区可持续总体营造行动项目提供智力支持、技术支持、人员支持、管理支持和服务支持。2018年3月30日，成都市民政局、中共成都市委组织部、中共成都市委城乡社区发展治理委员会三部门联合出台了《关于进一步深入开展城乡社区可持续总体营造行动的实施意见》，在《成都市民政局关于开展城乡社区可持续总体营造行动的通知》（成民发〔2016〕33号）的基础上，更加全面地阐释了城乡社区可持续总体营造行动的内容；更加系统地协调了各部门各层级各主体在城乡社区可持续总体营造行动中的角色；更加精确地分配了各部门各层级各主体的任务；更加充分地调动了全社会的参与，为全面落实中共中央、国务院和成都市委、市政府有关意见，长期、深入、有效地推进城乡社区可持续总体营造行动提供了有力保障。

社区营造的本质是社区的自组织过程，重塑区域认同感和凝聚力，达成社区自治。社区营造，主要是人的参与，核心理念是“造人”，先有一群人愿意改变，社区营造才能成功。因此，社区营造强调自下而上的社区参与、居民自助和社区文化重建，尤其在农村社区的营造中，注重对传统文化的重建，希望让更多的年轻人参与社区发展。其最终落脚点是要让居民与居民、居民与社区成为生命共同体。社区营造的目标是在居民自发组织的过程中，建构社区的主体性，提升社区的社会资本，提高社区的公共产品的供给和使用可能性。公共产品的使用也是解决社区的冲突和问题的过程，有助于提升居民的生活品质，提高居民的幸福生活指数。

成都市的社区营造坚持六个原则。一是居民主体原则。居民不仅是公共产品的消费者，同时也可以因为各个自组织之间的互助行为成为问题的提出者、组织化的参与者，以及另外品类的公共产品的提供者。二是共同参与原则。一定要把每一个参与公共事务的居民作为这一个问题解决方案的一部分，不管是出钱，还是出力。三是过程导向原则。因为在一个公共产品的提供过程中、一个公共空间的营造过程中、一个公共规则的协商过程中，人的转变是最缓慢的，是需要一步一步实实在在推动的。四是自下而上原则。在社区做社区营造解决所有的议题不能只是自上而下政府要求的，还要有社区的某一群人，他们自己愿意一起来推动改变的事情，一群人一起来做他们想做而能做的事情。五是权责对等原则。社区的权责对等更多的是表现为用一种志愿精神、互助精神，大家一起来众筹人力和物资，推动问题的解决，而不完全是用市场的交换机制或向政府索求的方式来解决一些问题。六是可持续原则。在社区解决问题的人是当地的志愿者，资源是从当地整合而来。有钱做事、有人做事合在一起就是可持续原则。

成都市社区营造的倡导路径，从形塑公共空间开始，也可以从开展公益项目开始，通过挖掘骨干、培育领袖、发展社区自组织、制定规则、针对议题建立规约来形成共识方案，并且推动集体行动，这整个过程就是成都特色的社区营造。在这样的情形下，通过活动项目化、居民组织化、组织公益化，进而呈现出环境生态化、邻里互助化、社区社群化、服务自主化、网络平台化，这些是自然而然的产出，不用去刻意推动。

整个过程是在成都市政府层面实施政策推动，目前已经发展成为全市居民参与的行动，其本质在于用社区营造的理念开展城市营造。不管是社区规划、社区建筑、社区公共福利、社区公共产品、社区环境，以及乡村振兴，所有称为“用”的目标，其内核都可以用社区营造的理念来推动实施。过程中有政府多元资金整合下的支持；有党校体系下的社区学院组织的各种社区能力和社区干部培训，市县区等各级民政部门组织的社会组织参与能力培训，枢纽型社会组织举办的社区培力学习，社会各界若干的论坛、工作坊，以及社区营造学习的自发型组织；成都市民政部门通过宣传平台和参与式评估等一系列的手段来推动社区营造的生根发芽。

社区营造激发出来的是成千上万的社区骨干、社区志愿者、居民自组织的活动，形成人人参与、人人尽责、人人共享的社区治理格局。这样的社区治理格局是通过社区的社会工作来推动，培养、锻炼出来的居民骨干就是社区志愿者，志愿者联结而成的是社区社会组织，社区社会组织推动的是社区互助，进而合力提供的是社区服务，形塑的是社区文化，推动的是社区自治，最终目的是实现人的意识转变和能力提升。

四结语——社区营造的社会意义

创新社区发展治理就是创造各个主体都能够更好发挥作用的机制（这是政府的角色），让社会的活力进一步迸发。成都市各级政府部门和各类社会力量以唤醒居民的责任意识为起点与抓手，通过志愿行动、志愿机制来重塑社区的联结方式，重建社区的规则和秩序，重构社区的公共精神，弘扬互助利他的社区文化，增加社区的社会资本，再造社区的资源，激发社区的内生性发展动力。

目前大部分地区的社区治理更多的是从政府层面推动，社区内生动力严重不足。社区营造就是找到一套内生的发动机制，创造性满足社区的需求，提供公共产品、提升居民福祉、解决社区问题，实现社区的可持续发展。

通过成都市的社区营造实践我们可以凝练出社区营造的社会意义。

（一）社区营造持续明晰政府向下授权赋权的边界

社区是国家治理的最基层单位，在此层面权责利的清晰界定，有助于理顺治理体系的逻辑。目前我国的社区治理面临一个很大的问题就是执行层面与决策层面的职责划分存在混淆，作为社区事务执行者的社区“两委”被赋予过多行政事务权，无法调动社区自治决策者——社区居民的参与，使得居民无法有效行使社区决策的权力。社区营造的实践，有助于改变以往政府对社区事务大包大揽的局面，将政府想为社区居民做的事与社区居民对政府的需求有机结合起来，实现行政功能与社会自治的良性互补。社区营造的实践领域主要集中在社区文化建设、邻里互助关系打造、公共空间打造、古村落保护、养老助老等方面，议题集中于民生民需，而非政治议题。政府可以尝试通过社区营造，开放更多的共治领域，尤其是涉及民众福利而政府供给又缺乏效率的公共服务供给领域，让社会主体和社会资源能起到更大的查漏补缺或服务替代作用。

（二）社区营造持续激发居民自主参与，培育社区社会组织

社区营造的具体实施，将共同参与嵌入具体的各项社区公共事务中。例如，在文化生活领域，鼓励社区居民自发组建各类兴趣小组，开展活动，以资源配置、受众需求等形式激发社区居民参与的热情；在社区环境领域，鼓励有公益追求的社区居民或成为志愿者或组建服务组织开展清洁、维护社区环境的社区公益活动；在文保社区、生态文化资源丰富的乡村社区，以组建社区导览队，开发社区资源为议题促进参与；等等。这些与社区居民利益息息相关的“接地气”事务，使社区参与变得更加容易。社区自主参与从松散的小团体到有运行规则的自组织，再到有更大主体性、正式运作规范性和对话能力的社区社会组织，这就是社区营造的精髓所在——社区居民自发组织的过程推动建构了社区主体性，增加了社区社会资本，提供了社区公共产品，解决了社区冲突与问题，提升了居民的生活品质和幸福指数。在这个过程中，培育发展社区自组织、社区社会组织，既是实现社区治理的有效路径又是社区主体性的充分体现。

在社区营造中，“对社区培力”“对社区赋能”是关键的环节，其中，社会组织和专业人士起到了很大作用。从已有实践来看，一方面需要政府投入资源，以购买公共服务的方式聘请社会组织和专业人士，对这些投入社区工作的相关专业人员进行培训。另一方面，社会组织和专业人士对社区居民进行培训，从而提高社区居民参与公共事务的能力并以参与式辅导的方式教会他们工具的使用。例如，就参与公共事务的能力而言，社区居民如何发起议题、如何有效地通过会议形成共识或找到解决方案等方面的能力十分欠缺，基于此，国内不少城市及乡村社区引入了专业人士培训和辅导议事规则，将复杂的议事规则简化为社区版，教会社区居民在共同规则下议事；有社会组织通过承接社区微公益创投项目培育社区自组织，一路陪伴协力自组织发展壮大，给社区自组织充分的空间进行学习能力提升、组织目标演化并逐渐扩大参与社区议题的层次。这其中社区居民获得的自组织能力、协商议事能力、社区参与能力等正是进一步参与社会治理所需要的科学素养和民主素养。

（三）社区营造持续保育共同体土壤

成都市正在进行的城乡社区可持续总体营造所倡导的“出入相友、守望相助、疾病相扶、邻里相亲的温暖的生命共同体”，使中华传统文化的优秀内涵得以传承。这只是成都市社区营造中对共同体土壤加以利用的众多案例之一。社区营造的结果是社区人情与公益社会的养成。居民通过不断参与，人人走出家门，帮助他人、实现自我，居民从社区网络收获更多的“获得感”，从而增强对社区的感情依赖和信任。

（四）社区营造持续探索多方多领域合作共治

国内的学者和诸多实践者提倡将社区营造的着力点放在培育社区的自组织和自治理上，其本质依旧是政府、社会组织、社区以及企业等多元主体的合作及协商共治，但社区自组织是落实协商成果的关键依托力量。因为基层社区所面对的错综复杂的利益群体，涉及各主体之间的合作及协同意愿、开展的方式、相应的制度及具体实施的机制。如果没有多元主体间的协商合作，社区治理可能只是在微观生活层面得到有限改善；如果没有社区自组织力量为依托，协商合作、多元共治便会面临成为“空中阁楼”的尴尬。社区营造的实践，往往先选择容易展开实务的切入口，如社区的文化活动开展、互助志愿团体的建立、公共空间的软硬件打造等，在其过程中积累经验、升级社区需求、提升协同能力，探索适合国情的社区合作模式。这种以点及面、以面及体的试点模式在中国获得了有效的成果。社区营造的理念和实践可以为一般性的社区治理尝试构建出一套制度、路径，甚至可以为更大区域及更广领域的社会治理体系构建提供参考。

（五）社区营造培育社区公益，实现社会可持续发展

从社区治理的整体发展过程看，社区营造引领社区个体逐渐实现组织化，从治理的起点出发向更高更深层的社会参与处发展，有学者将社区居民参与的活动顺序界定为：基础环境与社会秩序的建构类、文体娱乐类、互助志愿和社会服务类、议事协商类、社区生计与微型社会企业类、社区发展基金类 [1]。这个过程并非要逐一走过，但足以看出在社区营造的路径下，社区参与的进化以及社区公益的不断生成，越高级的阶段对社区公众利益、大众福祉的关照度越高，且明显带有社会创新的色彩。

从网络的视角看，社区营造建立起的是具有多样性、多面性特征的社会网络，其发展具有渐进性，对公共问题的处理更具柔性且更强调共识，这样的网络所形成的社会资本、汇集的社区公益对社区及地方发展具有强支撑性。这样的支持型网络可以跨越社区的界限，参与到更大的公益议题中，为更大区域公共治理所需的社会参与搭建平台途径。

目前在成都本土出现的良好社区营造环境固然可喜，但也有部分学者、实践者担忧其可持续性的问题。社区的策略是积极争取资源，借着社区营造对社区公共服务的支持、社区公益环境的孕育，改善社区生活环境、加强社区居民间的互动连带。借此过程把居民动员起来，加强社区间合作、社会公益议题的参与，以争取积累更多的社区资源（如以社区微基金、社区基金会的方式）流向社区，支持社区的可持续发展。社区营造过程中个人走向社区、社区走向社会、小公益迈向大公益的格局拓展，要避免过度社区主义的产生，同时也应避免过度强调当地的认同导致不顾任何较广大的社会发展架构的危险。

总之，社区营造是促进社区治理的落地抓手，也是目前多地有效的基层实践。社区治理在我国面临的挑战也正是其运行生效所需的关键要素，包括公众参与、公共精神、公益、信任合作和协商协同。这些要素在当今社会为稀缺社会资源，社区营造是培育的恰当土壤，并且能从治理角度演化出一套经过实践检验的本土规则及制度的体系，如目前成都市呈现出的完善的社区治理体系。自下而上的参与自治与自上而下的行政推动可以有机结合，有助于公共服务的提供和人人公益合力下公众福祉的实现。

[1] 陈峰：《成都市城乡社区可持续总体营造的有效实践》，收录于城乡社区发展治理创新与变革：第二届全国社区发展与社区营造论坛论文集《中国社区营造案例集》，2018。

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