第二章 “广义常平仓”：政策拓展与政在养民

若岁凶旱水泆，民失本则，修宫室台榭，以前无狗、后无彘者为庸。故修宫室台榭，非丽其乐也，以平国也。

——《管子·乘马数》

古之善治其国而爱养斯民者，必立经常简易之法，使上爱物以养其下，下勉力以事其上，上足而下不困。

——《新唐书·食货志》

本章将常平仓扩展为广义内涵的缓冲储备，它包括：（1）常平仓以及作为其补充、替代的各类仓种，此即联为一个整体的“常平仓系统”；（2）将多种商品物资乃至货币纳入缓冲调控的“平准法”；（3）一种特殊的“劳动力常平仓”——“以工代赈”制度。本章之所以将它们统称为“广义常平仓”，是因为：《管子》最早阐述了粮食缓冲储备的理论内涵和政策价值；相较于“平准法”和“以工代赈”制度，常平仓法在中国历史之中施行最广、影响最大；“常平”一词能够更为形象地表达出经济政策谋求宏观稳定的目标取向。从缓冲储备粮食到缓冲储备人力，从有形之仓到无形之仓，中国古人在不断探寻基本经济原理的变通施用。其中，“劳动力常平仓”是一项重要的制度发明，宋代政府开始自觉地实施以工代赈政策说明在人口增加、田制不立的情况下，经济调节政策也在积极探索适应性转换的可能性。中国之所以能够在久远的历史中孕育出宏观经济稳定政策并发展出常平仓传统，至少是由以下几个因素决定的：气候无常变化导致的农业生产的不稳定性，广泛存在且脆弱的小农经济基础，大一统的国家治理结构以及与之相适应的“民本”“仁政”的经济伦理与宏观福利诉求。