未来的三个新挑战

本篇主要讲两个问题：一是在第二个一百年，我们的经济增长方式会发生什么样的改变？二是我们的政策会有一些什么样的转变？这两个问题是相结合的。

如何理解过去的改革

过去40年，中国经济改革政策的构成和形态其实是一个比较复杂的过程。如果对40年做一个总结，确实能够看到我们一直坚定地朝着市场化的方向走，这一点毫无疑问。但是另一方面，政府这只看得见的手在很多领域依然很活跃。比如，民营企业和国有企业依然不算完全站在一条起跑线上竞争，政府对金融体系还有很多干预。

客观地讲，我们过去走的改革道路是双轨制改革，是两条腿走路。简单说就是一方面让国有企业继续运行，这是政治和社会稳定的要求，其实也是经济稳定的要求；另一方面，开放市场，允许包括民营企业和外资企业在内的非国有经济快速成长。这是我们过去40年改革的重要轨迹。实行双轨制改革主要是为了在获得市场化改革好处的同时保持相对平稳的过渡。

中国通过双轨制改革使经济走向了市场化，但这种市场化又属于“不对称的市场化改革”。“不对称”指的是产品市场基本都放开了，但政府对要素市场的干预仍然较多。对于要素市场的扭曲，金融领域表现得非常突出。我们的金融体系有两个特征：第一是体系非常完备，规模非常庞大；第二是政府在金融体系中的各种干预较多，包括对利率和资金配置、汇率水平、大型金融机构的运行，尤其是对跨境资本的流动等，政府有着各种影响和干预。

为什么要素市场会有这么多扭曲？我个人的解读是，市场扭曲其实是为了支持双轨制改革政策。双轨制是既要国企继续发展，同时也鼓励民企和外企更快地成长。然而，在过去这样一段时间，国企相对来说效率比较低，但为了经济和社会的稳定，国企需要继续运行，需要一定的特别支持。我国财政在相当长时期内没有能力来支持这样一些国企，所以政府采取的措施就是通过干预要素市场，为国有企业或者国有部门提供变相的补贴，这是支持双轨制落地的一种做法。

所以，目前的情况是，大方向是市场化改革，但在具体政策上政府干预还比较多。这是一种摸着石头过河的做法，方向没有错，但为了改革过渡比较平稳，出现了很多看上去似乎是政府干预市场运行的做法。这是我们过去几十年到现在一直存在的现象，在乐观的人看来，我们一直朝着市场的方向走，但不太乐观的人可能觉得政府对经济体系的干预太多，退出不够快，不够坚决。

未来的三个新挑战

回头看过去40年改革期间的经济表现，我国在这段时间的增长绩效非常突出，尤其是在前30年，经济增长保持年均10%左右的速度，这在世界上都很罕见，有人称之为“中国经济奇迹”。这说明，这套政策框架虽然有前面所述的不少问题，但实际上是很成功的。

成功背后的原因有很多。一方面，过去三四十年，政府对经济体系的干预程度在降低，也就是说市场化程度在提高，这对提高效率很有帮助；另一方面，我们做的一些研究发现，当市场经济机制还没有很完备的时候，适度的政府干预在一定程度上对于支持经济增长是有帮助的。不管是什么原因，我们把改革开放40年放在一起看，GDP仍然有9%以上的年均增长率，这是非常了不起的。

过去十几年，中国经历过2008—2009年全球金融危机，2010年经济增长进入一个小高峰，增长率达到10%以上，但从那之后GDP增速不断往下走。持续下行的增长我们都感受到了，一开始大家以为政府出台一些宏观政策就可以稳住经济增长，但现在经济增速仍然在持续往下走。2020年因为新冠肺炎疫情的特殊影响，第一季度的GDP是负增长，这应该说是我们有记忆以来的第一次，经济到第二季度开始复苏。整体来看，自2010年起，GDP增速已经从10%以上降到2019年的6%，呈持续下降的趋势。经济增长减速在学界引起了很多讨论，这到底是趋势性的结果还是周期性的结果，又或者是结构性的结果？我认为这几方面的因素可能都值得我们关注。

其实更重要的是，我们现在要完成第二个百年计划，在未来30年能保持什么样的增长？过去40年我国算比较成功，未来会怎样？

在此，我集中讨论三个挑战，这三个挑战跟我们过去三四十年遇到的问题不太一样。

新挑战一：从低成本到中高成本

改革开放开始时，我国人均GDP不到200美元，在世界上属于很低的国家。那时，只要有低成本优势，能够生产产品，就有竞争力，就能在市场上卖出去。即便到2007年，全球金融危机发生的前一年，中国人均GDP为2600美元，也属于中低收入水平，仍然有一定的低成本优势。2019年，我国人均GDP已经超过1万美元，离世界银行设定的1.26万美元的高收入经济门槛已经比较接近。从中低收入水平到中高收入水平，对我们来说意味着生活水平的改善，但是对于经济发展来说，一个很重要、很突出的挑战就是低成本优势不再，过去充满竞争力的很多产业难以为继。

经济政策讨论里经常说到“中等收入陷阱”，指的是大多数国家有能力从中低收入水平发展到中等收入水平，但是很少有国家能够从中等收入水平进入中高收入水平。未来10年、15年，中国面临的一大挑战是，失去低成本优势以后还怎么发展？如何克服中等收入陷阱？这是我们过去没有，但将来要面对的第一个挑战。

新挑战二：从全球化到贸易战

1978年以来，我国的发展除了赶上人口红利，似乎还因为一个巧合：全球经济一体化的大时代，贸易和金融都越来越自由化，而恰恰那个时候我国进行改革开放。中国恰好成为全球化的主要受益者，过去这些年从外国直接投资和对外出口这两大因素当中获益非常大，这是我国长期经济增长的重要推动力量。我国的贸易开放度在全世界尤其在大国当中是非常高的。

然而，我们现在遇到了新的挑战。2017年特朗普上台以后，2018年、2019年美国的平均关税税率已基本回到二战以前的水平，也就是说，美国对外的贸易壁垒一下子回到了几十年前的水平。美国是表现最突出的，其他国家没有那么极端，但总体而言，全球化的步伐在放慢，出口的难度和投资的难度都在增加。这是我们现在遇到的问题，将来可能还会持续一段时间。

除了面对国际化政策的变化，我们还要面对国际化影响力的新挑战。我国从中低收入经济体变成今天的中高收入经济体，过去是小国经济，现在成为大国经济。从贸易角度看，大国经济的特点就是在国际市场上买什么什么就贵，卖什么什么就便宜。在这种情况下，外部经济扩张就会越来越难。因为当一个国家在国际市场上已经成为重要贡献者时，其持续扩张就会对其他国家提出结构调整的要求。从一定意义上说，现在中美的贸易矛盾这么大，也是因为我国的体量、经济总规模，以及在全球市场上的影响力不断增加。反过来看，如果今天中国经济规模还像40年前一样，美国是否还会对我们挑起这样一场贸易摩擦？我认为可能不会。但这并不意味着美国不会挑起贸易摩擦，而是它针对的对象可能会发生转移。二三十年前美国曾经瞄准日本，也曾经一度瞄准德国。

因此，中国现在面临的外部环境变化，有美国的因素，有全球金融危机的因素，同时也有中国自身的国际影响力不断变大的因素，中国的进一步增长会对其他国家带来结构性的挑战，引发一些调整问题。从这个意义来说，中国政府现在提出的“内循环”，我认为是很重要的。如果外部市场、外部投资对中国增长的贡献不能一直像过去那么大，我们如何继续保持增长？这是中国接下来要面对的第二个新挑战。

新挑战三：从人口红利到老龄化

过去，我国劳动人口占比不断上升，但从2010年开始持续下降，同时老龄人口的比重在上升，所以抚养比在不断增长。

老龄化一方面使我国劳动力供给、人口生产率开始下降，另一方面，需要供养的老龄人口不断增加，对消费、储蓄、投资、医疗和养老开支都会有很多影响。总体来说，老龄化可能使我们过去通过增加劳动力的供给来支持经济增长的方式变得越来越困难。

但凡事都有两面，老龄化也不是说一定就对经济增长不好。如果我们能充分利用老龄化带来的机会，抓住随之产生的各种新需求，那么人力资本积累也许就会更快一些。但不管老龄化带来的影响是正面的还是负面的，也不管哪一面更重要，都意味着我国的增长模式可能不得不做出调整。

增长模式调整的必要性

综上所述，展望未来30年，我国的增长模式可能面临的最主要挑战是什么？我认为归纳起来是相互关联的两个问题。

第一，经济环境实实在在的巨变使得经济增长模式必须不断做出调整。中国经济已经从中低收入水平发展到中高收入，接近高收入水平，从过去面对全球自由的市场转变为外部经济环境越来越困难，还面临贸易摩擦等更恶劣的政策环境，从原来的人口红利到现在慢慢转向老龄化等，这些都会对我们的经济增长模式产生很大影响。简而言之，过去支持经济发展几十年的低成本优势和要素投入的粗放型增长模式在未来不可能再持续。未来可能需要依赖的是创新驱动型的增长模式。当成本已经足够高之后，若要保持在国际市场和国内市场的竞争力，那就必须有总要素生产率的提高、经济效率的提高，这样国家的竞争力才能不断改善。

第二，双轨制改革政策遇到了瓶颈。从双轨制到不对称的市场化改革，一方面是不断地朝着市场化体制走，另一方面，政府确实维持了对经济体系的不少干预。这样的政策体系在过去没有妨碍高速增长的原因，一方面是我们确实还在进行市场化，因而效率在不断提高，另一方面是在市场机制还未完全有效的时候，一些政策对增长的限制可能不那么突出。

以金融业为例，政府过去对金融体系的干预措施对经济增长的影响在不同阶段是不一样的。早期，由于我国金融体系的市场化程度相对不太高，政府的适度干预不仅对增长没有很多负面影响，甚至还有一些正面的支持。例如，1998年亚洲金融危机期间，我国很多银行的不良率很高，但却没有发生挤兑和银行危机，原因之一就是很多银行都是政府持有，所以存款人对于银行的信心没有下降。与此同时，金融资源配置在相当长时期内比较偏好国有企业、大型企业，这可能会造成一些效率损失，因为民营企业效率更高，发展更快。然而从资源配置的趋势看，是民营企业获得的越来越多，虽然年度之间有一些波动，但大方向没有改变。更重要的是，从总体来看，我国这套金融体系的效率可能是受到了一定影响，但是它的有效性实际是很高的。只要有了储蓄，今天的储蓄就可能转化成明天的投资，直接支持经济增长。从这个角度来说，我们过去这套体系支持增长是有效的，但是现在我们看到它的效率确实在下降。图1—1可以看出抑制性金融政策在20世纪八九十年代对经济增长有促进作用，但是进入21世纪以后，它对经济增长的负面影响越来越突出。

这可能是因为市场化程度提高了，所以政策对效率的影响就变得越来越大。也可能是因为现在的增长模式改变了。过去的经济是粗放式的增长，所以由国家主导的银行来配置资金所造成的问题不太大，但是现在经济变成创新驱动的增长模式，如果还沿用过去那一套有很多政府干预的金融体系，那么增长的效率和速度受到的影响就会比较明显。

做个总结，如果看过去40年和未来30年的增长，一方面增长模式确实在发生改变，另一方面，过去一些曾经行之有效的政策现在对于增长和效率的约束越来越突出。过去40年经济增长成功，最简单的解读就是改革和开放，改革就是市场化改革，开放就是融入世界经济的过程。

未来的关键改革方向

我个人认为，如果要给一个简单的建议，将来还是应该继续按原有的改革方向走下去，但在具体做法上，可能需要一些改变。有四个方面的关键性改革我认为是绕不开的。

第一，在改革开始的时候，双轨制是不错的改革策略，但是到今天我们可能要考虑终结双轨制改革策略。国企、民企与外企之间相对不平等的政策环境应该取消，实现竞争中性、公平竞争。

第二，过去市场化改革存在非常突出的不对称，一方面产品市场完全放开，另一方面要素市场的扭曲很明显。这么做在以前是有理由、有逻辑的，而且效果还不错。但是这样的要素市场扭曲在今天和以后已经越来越成为制约经济增长的一个重要因素，所以中央已经提出，推进市场化改革是下一步经济改革的重要内容。这一点我非常赞同，而且有很多方面的政策可以研究，比如取消户籍制度、改革农村土地的产权安排、支持农民工城市化。其实就是把过去对要素市场的一些约束取消，让市场机制来发挥作用。现在金融领域中政府干预仍比较多，应尽量实现市场化的风险定价机制，增强竞争，支持金融创新，同时要平衡创新和稳定之间的关系。

第三，因为现在要走向创新型经济增长模式，所以如何支持创新与产业升级是一个比较大的问题。一方面要支持基础研究，另一方面要更加重视采取一些政策工具来支持创新和产业升级。

第四，坚持对外开放。今天的国际环境改变了，所以我们会更加重视国内需求对支持增长的作用，但同时一定要继续保持开放。比如，我们现在跟美国的关系比较僵，但是不是每个领域都没有合作机会了？我想并非如此。而且除了美国以外，我们还可以和很多其他国家及地区合作。过去40年与改革相伴的一直是坚定的、独立自主的开放，它对经济增长发挥了很积极的作用，将来还是应该继续坚持这种稳健开放的策略。