第6章 突破小循环，引领大协作

北京，京津冀的“绝对中心”，北方经济发展的“核心引擎”，全中国的“首善之区”。作为“城”的功能，她要打破“一亩三分地”，跳出自我小循环，通过产业大挪移，解决“大树底下不长草”的问题，实现京津冀协同发展；作为“都”的功能，她要践行“四个中心”的职责，把中国送出去，将世界请进来，依托自身文化实力与科技实力的绝对优势，播撒全球最先进的创新成果，通过推动首都经济与各地经济的跨区域协作，实现“一花引来万花开”的效应，引领中国区域协调发展。

第一节 “吸星大法”变“疏散神功”

明清以来，北京作为帝都就是一座集“万般宠爱”于一身的城市，源源不断地吸引着全国的人流、物流、资金流的快速集聚。即使世人所熟知的“北京文化”也并非发源自北京，乃是全国精英汇聚京城所带来的各地精华，在这里整合发酵、沉淀升华而逐步形成。例如，京剧的起源，200年前的徽班进京，13位奠基人的博采众长，徽调、昆腔的杂糅衍变，从而才诞生了梅兰芳、周信芳、裘盛戎等名角儿。

曾几何时，北京对全国产业要素与优质资源的“虹吸效应”，中国仅有，世界罕见，历史难寻。政治文化导向型的过度集聚与优质资源导向型的过度集聚相叠加，一方面导致了北京“大城市病”的爆发，另一方面与周边城市形成明显的“发展悬崖现象”。

2012年，京津冀三地人均公共教育支出分别为3038元、2680元、1188元，北京是河北的2.56倍；2012年三地人均公共财政预算收入分别为16022元、12456元、2860元，北京是河北的5.6倍；2013年，京、津、冀三地每百万人口拥有三级医院数量分别为3.2家、2.9家、0.9家，北京是河北3.56倍。如果是处在不同的国家，这样的数据差异就是发达国家与发展中国家的区别。

多年来，北京如同巨大的磁铁吸引着全国各地的优质资源，国内最好的教育资源、医疗资源、产业资源、科技资源、金融资源等均高度汇聚于北京。

单以产业来说，在确立非首都疏解工作之前，北京，巨大磁场，强大虹吸，几乎囊括了一个“十全产业”，“高大”如金融街，“草根”如新发地，“挤挤”一堂，不堪重负。2014年，全国制造业39个大类中，北京市就有35个，其中13个工业门类还存在比较突出的聚人多、占地多、高耗能、高耗水、高污染的问题。进入新世纪后，伴随产业门类与经济总量的急剧膨胀，坊间曾有评价称“北京就是一个怪胎——它一直在完备自己，而不是强大自己”。

首先，产业结构臃肿不堪。多年来，北京的城市功能太多，政治、经济、文化、科技、教育、医疗等诸多功能集于一身，导致产业门类十分庞杂，而且汽车、石化、钢铁等重工业比重偏大，先进制造业分布范围广，实力不聚焦。教育、医疗、公共管理等服务业却又过度集中于核心区，拥挤不堪，发展受限。

其次，产业层次参差不齐。北京市集中了高、中、低不同层次，上百个门类的制造产业，广泛分布在从核心区到远郊区，呈现“村村点火、户户冒烟”的格局，直接造成了“大城市病”的日益严重化。这些传统产业既包括纺织服装、印刷包装、食品饮料、金属加工、建材制造等一般工业，也包括批发零售、仓储物流、教育培训、卫生医疗等服务业。这些产业一方面大量占用城市的土地、水电等资源，集聚大量外来务工人员，增加城市管理成本；另一方面，这些产业对当地税收的贡献率不高。据统计，2013年北京市工业占地方财政的比重仅为11%，但工业综合能耗却占全市总能耗的30.4%。

产业聚集造成人口快速增长，成为造成大城市病的核心原因。北京人口爆炸式增长的原因很多，但归根究底还是经济问题，产业聚集问题。近十几年以来，北京新增外来人口80%都实现了就业，且多集中在制造产业、商贸物流、住宿餐饮和建筑建材这四大传统领域，占比近70%份额。如果不能提供足够的就业岗位，这些人在京城就难以持久生活下去。正是因为大量中低端产业的过度聚集，才导致了大量外来人口的过快增长。

大量人流、物流、资金流的无序聚集，导致背负的城市功能太多，北京的城市发展已经“不能承受之重”，开始沉重喘息，步履蹒跚。人口膨胀、交通拥堵、资源短缺、环境恶化、公共安全事件频发，这一切预示着不可持续的发展方式正在使这座城市不堪重负，难以为继，由于过度集聚而导致的“大城市病”仿佛一夜之间，猝不及防，突然爆发。

2014年2月，北京非首都功能疏解工作正式启动。从此，北京从“吸星大法”的集聚资源求增长向“疏散神功”的疏解功能谋发展的转变，北京成为全国第一个提出并坚定不移实行减量发展的城市。

2019年1月10日晚，中共北京市委、市政府牌匾从原址摘下，两块牌匾移交北京市档案馆收藏。北京市政府办公地址由东城区正义路2号整体搬迁至通州区运河东大街57号。1月11日，北京市级行政中心正式迁入通州城市副中心，第一批35个部门、165家单位，3万多人实现整体搬迁，自即日起4套班子和30多个相关部门正式在城市副中心办公。这是落实首都城市战略定位、疏解非首都功能、缓解北京“大城市病”的历史选择。

2019年1月18日，习近平总书记第三次视察北京，并在北京城市副中心市委办公大楼召开京津冀协同发展座谈会提出了六大要求。

第一，紧紧抓住“牛鼻子”不放松，积极稳妥有序疏解北京非首都功能。要更加讲究方式方法，坚持严控增量和疏解存量相结合，内部功能重组和向外疏解转移双向发力，稳妥有序推进实施。

第二，保持历史耐心和战略定力，高质量高标准推动雄安新区规划建设。

第三，以北京市级机关搬迁为契机，高质量推动北京城市副中心规划建设。

第四，向改革创新要动力，发挥引领高质量发展的重要动力源作用。要集聚和利用高端创新资源，积极开展重大科技项目研发合作，打造我国自主创新的重要源头和原始创新的主要策源地。

第五，坚持绿水青山就是金山银山的理念，强化生态环境联建联防联治。

第六，坚持以人民为中心，促进基本公共服务共建共享。要着力解决百姓关心、涉及切身利益的热点难点问题，优化教育医疗资源布局。

习近平总书记强调，非首都功能疏解是双向发力，触及深层次矛盾，要更加讲究方式、方法，要内部功能重组和向外疏解转移双向发力。雄安新区是外向发力，要打造一批承接北京非首都功能疏解的标志性工程项目；北京是内向调整，优化核心功能，剥掉“白菜帮”，做好“白菜心”。

2014年2月，非首都功能疏解战略正式实施。七年间，北京率先制定全国首个新增产业禁限目录，备受关注的一般制造业、区域性批发市场、大量落后过剩产能正在陆续外迁，连北京市级行政机关也都陆续搬到了城市副中心，北京以“抓铁有痕，踏石留印”之功努力践行着减量发展。

同时，腾笼换鸟、瘦身健体也为城市高质量发展创造了无限可能。未来，北京将加快培育新一代信息技术、集成电路、人工智能等十大高精尖产业，积极发展金融、科技、信息、文创、商务等现代服务业，提升生活性服务业品质，发展都市型现代农业，打造北京发展新高地，着力构建与首都城市战略定位相适应、支撑国际一流和谐宜居之都的现代化经济体系。

2014年7月，北京市率先制定实施了全国首个以治理“大城市病”为目标的新增产业禁限目录，全市禁限行业占国民经济行业分类的比重达到55%，城六区高达79%。同时，北京启动新“四清运动”，重点疏解四大非首都功能，包括一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能以及部分行政性、事业性服务机构。

2014年，北京市严格执行禁限目录，坚定决心疏解非首都核心功能。全年共关停退出一般制造业企业392家，搭建了30个产业疏解合作平台，推进产业转移疏解项目53个，拆除中心城区商品交易市场36个。中心城区未批准建设展览类设施、酒店、写字楼等大型公建项目，不予办理设立或变更等登记业务达6900余件。东城、西城两区的“批发和零售业”新设户数降幅为45%；朝阳、海淀、丰台、石景山四区的“商贸物流业”“批发和零售业”新设户数降幅均在20%以上。劳动密集型行业新设企业，制造业下降26%、交通运输仓储下降8%。

2015年3月，《北京市人民政府关于进一步优化企业兼并重组市场环境的实施意见》正式发布，明确提出对于不符合首都功能定位的产业，形成水、电、气等差别定价的倒逼机制。8月，北京市第一次修订的《新增产业禁止和限制目录（2015年版）》发布，对非首都功能增量进行更为严格的禁限，首次将城六区（东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山）作为一个整体区域来实施统一的禁限措施，对制造业、教育、卫生、社会团体、餐饮等领域进一步加大禁限力度，明确禁止新增制造业，以充分保障中心城区空间主要用于服务保障首都功能、改善居民生活条件、加强生态环境建设、增加公共服务设施以及适量转换成聚人少的高精尖业态。

2015年，北京市扎实推进非首都功能疏解工作，取得了阶段性成果。全年关停退出一般制造业企业326户，不予办理工商登记业务累计达1.3万件；商品批发市场拆除疏解57家，减少营业面积94.8万平方米；北京城市学院、北京建筑大学、北京工商大学6600余名学生外迁；天坛医院、同仁医院、北大医院、朝阳医院等迁址、扩建项目加快推进；常住人口增量减少17.9万人，全市每增加100名常住人口中，常住外来人口从增加66人，下降到增加21人。

2016年，北京市正式实施产业、市场、公共服务、行政事业单位四类非首都功能疏解方案，并制定发布了《疏解非首都功能产业的税收支持政策》；同时，出台实施居住证制度，落实积分落户政策。

2016年，北京市不断加快疏功能、转方式、治环境、补短板、促协同的步伐，疏解工作迈上新台阶。全年共关停退出一般制造业和污染企业335家，疏解各类商品交易市场117家，严格实施新增产业禁止和限制目录，累计不予办理登记业务1.64万件。本年度，北京市税务部门累计完成各项税费收入12844.6亿元，增长6.2%。其中，金融业、科技服务业、商务服务业和信息服务业税收超过总体税收的50%，高新产业，贡献过半；而非首都功能疏解相关产业税收规模和比重双下降，石油加工、纺织服装等一般制造业税收下降23.2%。

2017年1月，北京市全面启动“疏解、整治、促提升”专项行动，作为疏解非首都功能、优化提升核心功能的重要抓手。9月，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》获得中央批准，提出北京城市发展要严控人口规模和土地规模的“双控”目标并且要求严格守住人口总量上限、生态控制线、城市开发边界“三条红线”。

2017年，北京产业疏解退出取得丰硕成果。全年共退出一般制造业企业651家，清理整治“散乱污”企业6194家，关停乡镇产业小区和工业大院64家。全年规模以上工业从业人员减少4.5万人，总人数降至96.4万人，首次回落到百万人以内。

2018年1月，北京非首都功能疏解从“小疏解”阶段迈入“大疏解”阶段，从以零散项目、点状疏解为主的一般制造业疏解，向以点带面、集中连片，央地协同、形成合力，系统联动、整体推进的全面疏解转变。9月，北京市第二次修订的《北京市新增产业的禁止和限制目录（2018年版）》公布，坚持从源头严控非首都功能增量，区分不同区域、不同产业实行差别化管理，让禁限更为精准、细化。

2018年，改革开放40周年，全面实施新一版北京城市总体规划的第一年，北京市非首都功能疏解工作取得重大成果。全年共退出一般制造业企业656家，疏解提升市场和物流中心204个，拆违腾退土地6828公顷、还绿1683公顷，建成城市休闲公园28处，城乡建设用地减量34平方公里。本年度，北京市常住人口同比下降0.8%，减少16.5万人，首次开始实质性下降。

2019年，新中国成立70周年之际，北京市紧抓非首都功能疏解“牛鼻子”不放松，修订实施新的城乡规划条例，出台生态控制线和城市开发边界管理办法，制定战略留白、减量发展等各项政策措施，全力推动“疏解、整治、促提升”专项行动向纵深发展。

2019年，北京市主动适应新形势、新要求，更加讲究方式、方法，坚持严控增量和疏解存量相结合，内部功能重组和向外疏解转移双向发力，非首都功能疏解取得显著成效。全年共退出一般制造业企业399家；疏解提升市场和物流中心66个，涉及建筑面积约97.7万平方米；本年度合计腾退各类土地5706公顷；城乡建设用地规模再次减量30平方公里。

2020年，全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年。北京市紧抓疏解非首都功能“牛鼻子”不放松，全面推进“疏解、整治、促提升”专项行动，全年腾退各类土地4341公顷，退出一般制造业企业113家，疏解提升区域性专业市场和物流中心66个，一般制造业企业集中退出、区域性专业市场大规模疏解退出任务基本完成。

七年辛苦不寻常。从2014年2月非首都功能疏解战略启动以来的七年间，首都发展进入了一个崭新阶段，最主要的特征就是减量发展，最重要的任务就是疏解非首都功能、治理大城市病、提升城市发展质量和发展水平。北京市紧抓非首都功能疏解重大历史机遇，深度融入其中、受益其中，积极探索减量发展、瘦身健体、提质增效的新路子，发展理念和发展方式加快转变，城市发展深刻转型，人民群众的获得感不断提升。

七年间，北京通过严控增量、退出一般性产业、推进文教卫机构疏解等一套“组合拳”，城市“瘦身健体”取得新进展。严格执行新增产业禁限目录，截至2020年底全市不予办理的工商登记业务累计达2.34万件；扎实开展“疏解、整治、促提升”专项行动，2014—2020年全市退出一般制造业企业2872家，治理散乱污企业1.2万家，疏解提升各类市场与物流中心981个。

北京，正以壮士断腕的坚决态度，实现城市的凤凰涅槃。在这七年的时间里，北京城市发展成就斐然，疏解治理成效显著，人民生活幸福感得到极大的提升，中国之治，北京实践，正在京华大地上全面展开。

北京，正在打破“一亩三分地”的小循环，实现“东西南北中”的大协作，从集聚资源求增长的“吸星大法”，转变为疏解功能谋发展的“疏散神功”。北京作为全国首都的示范引领、辐射带动作用正在强力显现，这必将极大促进全国各地与北京的跨区域产业协作，助推全国区域经济的协调发展。

第二节 “一城独大”变“三地协同”

北京，京津冀协同发展、环渤海一体化、中国经济第三极建设的绝对中心。作为“城”的功能，她必须要打破“一亩三分地”，跳出自我小循环，通过非首都功能疏解与跨区域产业协作，解决“大树底下不长草”的问题，实现京津冀协同发展，带动辽东半岛与山东半岛的“两翼”齐飞，引领环渤海区域打造中国经济第三极。

“北京吃不完，天津吃不饱，河北吃不着。”

这是一句坊间流传甚广的话，形象折射出在强大的“虹吸效应”下，因北京“一城独大”而导致周边区域形成了“大树底下不长草”的尴尬局面。由于北京的中高端产业往往自成体系，要求全国乃至全球的配套，所以对周边区域就很难形成辐射带动作用。

2005年，亚洲开发银行在对京津冀区域的调研中发现，在国际大都市北京和天津周围，环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县。如果以150公里的直线距离计算，北京接壤的河北省张家口、承德、保定三市就有25个国家级和省级贫困县，200多万贫困人口，集中连片，触目惊心，与西部地区最贫困的“三西地区”相比，处在同一发展水平，有的指标甚至更低，由此提出了“环京津贫困带”的概念。

“欧洲的城市”与“非洲的农村”同时出现在半径100公里的区域内，像这样在首都周边还存在着大面积贫困带的现象在世界上也是极为罕见。巨大的经济落差，使首都周边地区存在大量的贫困人口，不可避免地造成低素质劳动力涌入城市，形成城市贫困阶层和贫困居住区，不仅直接影响北京的国际形象，也影响首都的社会安全。

长期以来，京津冀地区流传着“翻过一座山，工资翻三番”的说法。京津两大核心城市与周边地区在发展上相互脱节，彼此间的空间联系松散、薄弱。周边中小城市特色不突出，产业承接能力不强，使得这一地区产业梯度落差过大。在北京强大“虹吸效应”下，北京、天津、河北三地的经济、产业、城市发展等出现了不均衡、不协调、不联动的现象，长此以往便形成了“产业悬崖”。

京津冀地区的“产业悬崖”现象尤为突出，产业发展不协调问题由来已久。首先，产业发展基于行政板块各自为战，相似度高、互补性差，未能形成相互衔接的产业发展链条，京津沿海产业布局同构性明显，恶性竞争不可避免；其次，是产业层次差异悬殊，高中低端交织，京津现代产业发展较快，而河北传统产业特别是重化工业比重较高；第三，是地区发展很不平衡，京津产业过度集中，河北产业则过度分散；第四，是现代化产业集群发展不足，配套体系不够完善；第五，是产业整体创新能力不强，支撑高新产业发展的关键核心技术短缺，国际性产业与商品名牌较少。总体上看，京津冀间产业联动性较差，呈现出竞争大于合作、独行多于联动的特点，并在产业转移和要素流动方面表现出“蛙跳”效应，即北京与珠三角、长三角的产业联动远远超越天津、河北。

“世界钢铁产量排名：中国第一，河北第二，唐山第三。”

这绝不是笑话。河北省长期以来承担着京津两市矿产资源、工业原料、淡水资源、电力和农产品的供应地角色，导致产业结构偏重，生态环保压力巨大，城市服务配套落后等问题突出。

京津冀三地，处于不同的经济发展阶段，三地产业结构存在明显的梯度差异。

近年来，北京的经济结构已经进入后工业时代，第三产业增加值的占比已经在80%以上，第二产业只占10%多一点，而且是以轻型制造业为主。

天津则具有相当强大的多门类的制造业、航运业、原材料生产等行业，是中国华北地区的经济中心城市，也是东北亚地区重要的航运中心之一，是中国进出关及京津冀与华北及西北内陆的铁路交通枢纽之一。但就经济总量而言，天津仅属于全国城市的第二梯队范畴；就产业特点而言，天津明显以第二产业为主体，还处于工业化中后期，总部经济远远不及北京、上海和深圳。因此，天津的经济辐射力和影响力还仅限于区域性中心地位。

多年来，河北省作为京津冀地区的重要组成部分，省域经济发展迅速。但与北京、天津的经济全面发展状况相比，河北省产业结构存在着一些缺陷和隐患。如经济梯度不合理、资源未能有效配置、经济结构不平衡、区域经济发展差距过大、缺少区域整体协调规划体制、产业结构趋同等，这些都需要优化调整产业结构来解决。由于河北的产业结构粗放，又面临两期叠加，即产业结构调整的阵痛期和环境治理攻坚期，其增长速度放缓，进而导致前些年京津冀在全国经济版图中的排名连年下降。

这其中，京津冀汽车产业的发展便是最典型的案例。北京引进奔驰、现代等国际汽车巨头设立生产基地，天津则扶持一汽·丰田不断扩大产能，河北则帮助土生土长的长城汽车做大做强，但京津冀三地汽车产业链关联却十分松散，汽车零配件产业体系多分布在长三角和珠三角区域，当地配套比例却很低。

另外，北京高精尖产业与长三角、珠三角区域的产业紧密度远超环渤海区域。2013年[11]，北京的技术成果只有不足1%输到河北转化，50%以上都去到长三角、珠三角区域转化。尤其是中关村与全国各地合作建立的60多个园区中，大部分布局在长三角与珠三角，这就是北京产业转移协作的“蛙跳现象”。

大树底下不长草。多年以来，因为北京巨大的“虹吸效应”，导致产业、人口、资本、技术的高度聚集，经济规模与城市体量的急剧膨胀，造成交通拥堵、环境污染、成本高企等大城市病，呼吸不畅、消化不良、血脉不顺，严重困扰着北京的良性可持续发展。

如何解决“产业悬崖”与“发展鸿沟”的问题，破解“大树底下不长草”的历史魔咒？

2014年2月，京津冀协同发展座谈会在北京举行。习近平总书记强调实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈，推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态，为优先开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，是一个重大国家战略。

2015年4月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。纲要指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移三大重点领域率先取得突破。

七年来，习近平总书记一趟趟实地考察，一次次调研论证，从全局高度和长远考虑，科学谋划京津冀协同发展，多次围绕“稳扎稳打，勇于担当，敢于创新，善作善成”发表重要论述，为京津冀协同发展取得新的更大进展指明了方向。

北京，从“一城独大”到“三地协同”，正在经受历史性巨变。内外发力、加减并用，京津冀三地拿出了各有亮点的成绩单。从各自为政、各管一摊，到相互扶持、彼此协助；从发展战略不清、功能重叠，到优势互补、统筹布局……“一加一大于二、一加二大于三的效果”日渐显现。

首先，产业转移协作是京津冀深度融合的关键突破口。只有产业转移协作取得实效，三地的产业链、经济链、生态链形成了互动、互联、互利，区域协同发展才能真正起步。

无数经验证明，只有产业转移协作才是实行区域协同发展的最现实之选，最关键之处，最明智之举，舍此而奢谈其他，皆是纸上谈兵。京津冀三地政府，促进协同发展的各种尝试虽多，但很多领域的融合仍然是事倍功半。经过三年多的艰苦探索，三地政府终于开始重新回归协同本源，从建设产业转移承接平台入手，构建区域间产业合理分工和上下游联动机制。

2018年1月，中共十九大之后，京津冀三省市共同发布了首次联合制定的综合性、指导性文件——《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》，初步明确了“2+4+N”的平台建设计划，包括北京城市副中心和河北雄安新区2个集中承载地，4大战略合作功能区，“N”即一批高水平协同创新平台和专业化产业合作平台。

“2”即北京城市副中心+雄安新区，要求这“两翼”增强高端产业吸引力。未来的雄安和通州，要积极吸纳和集聚创新资源要素，打造创新产业集群，促进产城融合、职住平衡；要展现水城共融、蓝绿交织、清新明亮、舒缓宜居的城市风貌，建设成为一个没有“城市病”的科技领先的优美城区。

“4”即聚焦四大战略合作功能区，实现产业合作服务共建共管。包括曹妃甸协同发展示范区、北京新机场临空经济区、张承生态功能区、天津滨海新区在内的四大合作功能区，要求按照“政府主导、国企带动、政策集成、资源汇聚”的思路，实现每个战略合作功能区都有“一个完整规划、一套推进机构、一个融资平台”，加快产业合作和公共服务共建项目落地，形成集聚效应和示范作用。

“N”即主要指聚焦打造若干优势突出、特色鲜明、承载能力强的承接载体，引导三地产业有序转移与精准承接。为进一步加强京津冀产业转移承接平台的统筹规划建设，优化区域产业布局，打造优势产业集群，加快形成规模效应，推动一批专业化、特色化京津冀产业平台。

七年多来，京津冀三地在产业疏解与承接之间，打破小格局，掀起大循环，落子有声，共绘“一张图”，共下“一盘棋”，给华北平原这片辽阔的区域带来深刻改变。北京积极引导非首都功能有序转移、精准承接、集聚发展，一批重大产业合作项目相继落户津冀，产业协同发展步入快车道。其中，立足高端装备和重化工产业，重点建设北京（曹妃甸）现代产业发展试验区；立足大数据产业，建设北京·张北云计算产业基地；立足大健康产业，推动建设滦南（北京）大健康国际产业园；立足电子商务产业，推动建设天津武清电子商务产业园；立足家具家居产业，推动建设河北深州家具产业园；立足生物医药产业，推动建设北京沧州渤海新区生物医药产业园；此外还有在秦皇岛、沧州、承德、石家庄、廊坊等区域，打造了一批特色产业园。

北京认真落实《京津冀协同发展规划纲要》，加快推动京津冀产业协同发展。北京现代、国电集团、福田汽车、金隅集团、三元乳业等一批重点企业在京津冀区域内布局产业链条，增强北京产业的辐射带动作用。中关村国家自主创新示范区、北京经济技术开发区向河北、天津等地输出品牌和管理优势，带动共建园区发展。

同时，京津冀区域科技创新活力不断增强，从投入驱动创新数量扩张逐渐转向创新质量提升。数据显示，2019年京津冀年区域技术市场成交额达7000.4亿元，占全国技术市场成交总额的近三分之一，比上年增长12.9%[12]；2020年，北京输出津冀技术合同5033项，成交额347.0亿元，增长22.7%[13]；七年间，北京输出津冀技术合同成交额累计达1400亿元；中关村企业在津冀两地设立分支机构累计超8600家，科技创新园区链加快形成。创新产出已成为推动京津冀区域创新发展的主要力量……

其次，教育、医疗协同发展。北京积极发挥自身优质教育、医疗资源的辐射带动作用，稳步推进京津冀区域公共服务共建共享。

七年以来，京津冀地区通过学校联盟、结对帮扶、开办分校等多种方式开展跨区域教育合作，截至2020年10月，组建16个京津冀高校创新发展联盟，成立10个跨区域特色职教集团（联盟），推动优质教育资源合作共享。支持在京医疗机构与河北、天津等开展专科协作、远程诊疗、派驻专家等医疗合作，推进实施京张、京承、京保等重点医疗卫生合作项目36个。

第三，京津冀交通一体化建设取得新成果。2020年12月27日10时18分，雄安新区刚刚落成的雄安站内，京雄高铁正式开通。北京西站至雄安新区间最快旅行时间50分钟，大兴机场至雄安新区最快19分钟可达。自此，京雄城际铁路全线开通运营，北京与雄安这座“未来之城”紧紧联在一起。

协同发展，交通先行。七年来，京津冀交通网络越织越密。京冀交界的大兴国际机场建成投运，北京“飞”入航空双枢纽时代；京张城际、京雄城际北京段开通运营，京唐城际、京滨城际、津兴铁路等多条高铁的建设正在不断推进，石雄城际、雄忻高铁、雄商高铁等多条铁路的建设审批通过……“轨道上的京津冀”在加速奔跑，服务老百姓互联、产业互通；京台高速、京秦高速建成通车，北京市域内国家高速公路“断头路”全面消除……如今，京津冀核心区1小时交通圈、相邻城市间1.5小时交通圈基本形成。

最后，生态环境协同治理成效明显。绿水青山就是金山银山，改善生态环境就是发展生产力。北京、天津、河北三地跨区域联防联治，在协作机制、统一立法、统一标准、联合执法等多方面深入合作、不断突破，共同推进生态文明建设，通过持续的生态修复和建设，生态环境优势正在转化为经济优势，持续推动京津冀协同发展。

京津冀三地不断完善大气污染联防联控协作机制，经党中央、国务院批准，专门成立了京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，国务院副总理韩正任组长。近年来，京津冀三地空气质量实现大幅明显改善，PM 2.5年均浓度2019年与2015年相比下降36%，区域共享空气质量改善成果。北京市PM 2.5年均浓度从2015年的80.6微克/立方米降至2019年的42微克/立方米，2020年1—10月北京市PM 2.5累计浓度为39微克/立方米，在区域“2+26”城市[14]中浓度持续保持最优。

水生态、水环境改善很大，北京的“母亲河”永定河重新焕发生机。水利部、京津冀晋四省市、永定河流域投资公司共同签署永定河生态用水保障合作协议，推动编制潮白河综合治理和生态修复规划，探索官厅水库上游生态补偿机制。

大力实施重点生态工程，围绕北京大兴国际机场周边及通道实施造林1.17万亩，围绕世园会、冬奥会开展通道绿化1.17万亩，京津风沙源治理二期完成造林1.76万亩、封山育林23万亩[15]。

“一张图”规划、“一盘棋”建设、“一体化”发展。七年以来，从顶层设计到全面落实，从过去“你是你，我是我”到“你中有我，我中有你”，从过去的“一城独大”到现在的“三地协同”，京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，却瓣瓣同心，京津冀协同发展正在广袤的华北平原深入推进，一场深刻的历史性变革正在燕山脚下、渤海之滨、太行山麓激情演绎。

第三节 “独善其身”变“协作共赢”

北京，不仅是京津冀的“绝对中心”，更是全中国的“首善之区”。作为“都”的功能，她还要践行“四个中心”——政治中心、文化中心、科技创新中心、国际交往中心的职责，把中国送出去，将世界请进来，依托自身文化实力与科技实力的绝对优势，播撒全球最先进的创新成果，通过推动首都经济与各地经济的跨区域协作，实现“一花引来万花开”的效应，引领中国区域协调发展。

2004年，中国正式提出实施区域协调发展战略，这不仅是实现国民经济平稳、健康、高效运行的前提，而且对于保持政治和社会稳定，促进民族团结与维护国家安全都具有重大意义。

2018年11月，党中央、国务院正式印发《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，统筹发达地区和欠发达地区发展，以承接产业转移示范区、跨省合作园区等为平台，支持共建产业合作基地和资源深加工基地，建立区域联动机制，先富带后富，促进共同发展；创新开展对口协作，建设对口合作重点园区，实现互利共赢。鼓励生态受益地区与生态保护地区、流域下游与流域上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。鼓励资源输入地通过共建园区、产业合作、飞地经济等形式支持输出地发展接续产业和替代产业，加快建立支持资源型地区经济转型长效机制；坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒，促进区域间要素自由流动，引导科技资源按照市场需求优化空间配置，促进创新要素充分流动。同时，其中还特别强调要加强产业转移承接过程中的环境监管，防止跨区域污染转移。

2018年12月，中央经济工作会议特别强调，要增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力。这是按照区域协调发展要求提出的重要战略谋划，是辐射带动后发区域共同富裕，彰显社会主义制度优越性的重要体现，是释放创新活力，提升发展质量，更好满足人民美好生活需要的重大举措。

世界城市群的发展历程表明，中心城市与其他后发区域之间的关系是集聚与辐射并存的良性互动过程，即先将资源集聚到中心城市形成增长极，中心城市发展后又对后发区域产生辐射带动作用，形成高质量发展的动力源。改革开放以来，我国经济实现高速增长，一方面是中心城市因资源集聚优势得到高速发展，面临着“想发展无空间”，建设成本加大，规模效应减弱，存在人口过度膨胀、产业过度集聚、交通过度拥堵、大面积雾霾频现等“大城市病”难题。另一方面，后发区域却是“有空间难发展”，存在要素禀赋先天不足、创新动力不强、发展质量不高等历史性难题。增强中心城市辐射带动力，促进人口、资源与环境的空间均衡，助推传统产业转型升级，培育战略性新兴产业，缩小区域差距，实现区域更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。后发地区要加速吸引中心城市资源要素，承接和发展具有比较优势的产业，以科技创新和产业升级布局未来经济发展制高点，发挥后发优势，加快科技资源向生产力转化，助推经济高质量发展。

2019年9月，黄河流域生态保护和高质量发展座谈会在郑州隆重召开。习近平总书记宣布，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，都是重大国家战略。至此，自党的十八大以来关系中国未来发展的新五大战略悉数出炉，成为新时代我国深入实施区域协调发展战略的重要抓手，这必将使区域发展协调性不断增强，资源配置效率全面提高，为经济高质量发展注入强劲动力。

新时期，北京作为全国的“四个中心”——政治中心、文化中心、科技创新中心、国际交往中心，已经通过集聚资源实现了快速发展，正在把发展的“蛋糕”越做越大。目前，中国经济发展已经进入更高层次水平，更高效率阶段，更高质量时代，亟须先进地区、中心城市发挥创新引领和辐射带动作用，协助后发地区实现跨越式发展，全面推动区域协调发展，为最终实现共同富裕，让创新成果更加多元、更加公平的惠及全国各地与全体人民做出应有的贡献。此时，新时代迫切要求北京不仅要“独善其身”，而且还要辐射全国“协作共赢”。

近年来，北京正在通过产业协作加强与全国各地的经济联系，不但帮助后发地区利用比较优势积极承接首都产业转移，实现跨越式发展；而且联手发达地区主动嫁接首都资金、技术和人才等优势资源，形成产业链、经济链和生态链的互利共赢，共同实现高质量发展。具体而言，北京跨区域产业协作的创新引领和辐射带动作用，成功实现了以下三大方面的成就。

首先，北京跨区域产业协作的“规定动作”，因为行政手段主导，高层领导督导，虽然难度最大，但是力度最猛，所以完成最好，坚持首善标准，引为全国样板。

目前，按照党中央、国务院的统一安排部署，北京市支援帮扶协作地区涵盖全国8个省区共90个县（旗）、支援帮扶协作地区点多、面广、线长，居全国各省市之首。

对口支援地区 新疆和田地区“一市三县”（和田市、和田县、墨玉县、洛浦县）和新疆生产建设兵团第十四师；

对口支援地区 西藏拉萨市“一区三县”（城关区、堆龙德庆县、尼木县、当雄县）、青海玉树州、湖北巴东县。

对口帮扶地区 内蒙古包括呼和浩特市、呼伦贝尔市、赤峰市、锡林郭勒盟、乌兰察布市、通辽市、兴安盟7个盟市（31个县）；

对口帮扶地区 河北张家口、承德、保定3个地市（23个县）

对口协作地区 河南省南水北调水源区（6个县）；

对口协作地区 湖北省南水北调涵养区（9个县和神农架林区）

对口合作地区 辽宁省沈阳市

对口合作地区 四川省什邡市

近年来，北京市针对支援帮扶协作地区的特点，充分发挥资金、技术、人才和市场等资源优势，集中开展了脱贫攻坚、生态协作、对口合作三大战役，并且取得了辉煌的战果。

第一役，在脱贫攻坚战中，北京市支援帮扶的90个县（旗）中就有73个国家级贫困县，且大多集中在底子薄、条件差、难度大的“三区三州”和深度贫困地区。自党的十八大以来，北京市坚持目标不变，精准发力，聚焦脱贫攻坚的重点、难点和焦点，积极稳妥推动产业扶贫、就业扶贫、生态扶贫、教育扶贫、健康扶贫、危房改造、饮水安全等各项工作全面落实，培育发展消费、科技、金融扶贫新模式，积极探索制定行得通、真管用、有效率的办法措施，切实做到精准扶贫脱贫，全力助推脱贫攻坚取得新实效。

2018年，全年投入市区财政帮扶资金65.16亿元，建设928个扶贫项目，动员1.3万家社会组织和企业参与，带动贫困人口就业10余万人，助推受援地区25个县脱贫摘帽、69.07万名贫困人口脱贫，形成了一批可复制、可推广、可持续的经验。

2019年，投入扶贫支援资金81.74亿元，安排脱贫攻坚项目1839个；选派挂职干部人才2252人，接收挂职干部人才1191人，培训各类人员9.75万人次，销售扶贫产品总额177亿元。在援受双方共同努力下，有39个县级贫困地区摘帽、50.6万贫困人口脱贫。至此，北京市对口支援帮扶的73个国家级贫困县中已有71个脱贫摘帽、120余万贫困人口脱贫。

2020年是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年。按照蔡奇书记“扶贫支援工作一刻也不能等”的指示要求，市区两级财政安排帮扶资金56.26亿元，北京援派干部人才2554人次，北京扶贫支援纳入中央考核的73个旗县已全部脱贫摘帽。

第二役，在南水北调生态协作中，2014—2019年以来，北京市区财政先后安排资金近32亿元，实施项目900多个，双方互派挂职干部320人次，培训干部人才10000余人次，重点在水质保护、精准扶贫、产业转型、民生事业、交流合作等领域支持水源区经济社会发展；北京16区与河南、湖北两省水源区16个县市区扎实开展结对帮扶工作，努力推进环保新技术在水源区试验推广，不断促进生态环境改善。北京市南水北调对口协作工作开展以来，水源区生态持续向好、水质稳定高质达标，通过产业、就业、教育、医疗、生态等协作，助推5万多名贫困人口脱贫，促进民生改善，推动经济高质量发展。

第三役，在振兴东北对口合作中，按照2017年国务院颁布的《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，明确了沈阳市与北京市的对口合作关系，并提出了四项重点任务：对标先进经验做法，推进体制机制创新；开展产业务实合作，加快结构调整步伐；共促科技成果转化，提升创业创新水平；搭建合作平台载体，探索共赢发展新路。

三年多来，在京沈两市的共同努力下，两地对口合作工作扎实推进，在健全工作机制、抓好产业合作、搭建平台载体、推进资源共享、强化政策互鉴等方面，取得了可喜的阶段性成果。京沈产业互补合作不断深化，产业资源共享、产业园区共建取得良好效果；人才交流合作持续推进，两市互派干部挂职工作成效显著，积极配合沈阳用人单位在京开展重点高校校园招聘工作；京沈科技创新合作跃上新台阶，共建科技合作平台工作如火如荼般展开；金融领域合作成效显著，北京资本不断助力沈阳经济社会发展；公共服务领域合作正在启动，鼓励北京市的教育、医疗、文化、体育等优质资源与沈阳对接，提升公共服务水平。

2017年，京沈对口合作启动以来，京沈两市秉承政府引导、市场运作、优势互补、合作共赢的原则，务实耕耘、协力推进，一批知名北京企业在沈阳投资兴业、落地生根，一批来自北京的大项目、好项目纷纷落户沈阳。两市突出创新合作和产业深度融合，以市场化的方式共同推动产用结合、产需对接和产业链上下游整合，对口合作的倍增效应正在显现。据统计，截至2020年7月底[16]，两市累计落实对口合作项目290个，实际完成投资超200亿元，签订各类协议292个，北京成为沈阳引进国内资金最多的地区。据了解，截至2019年11月，在已落地项目中，北京的世界500强企业、中国500强企业、民营500强企业在沈阳共投资项目31个，中关村企业在沈投资项目35个，区域总部项目15个[17]；从产业类别上看，高端装备制造业、新一代信息技术、新材料以及航空、大数据、电子商务等新兴产业项目占比超过40%。

2008年，“5·12”大地震后，根据中央对口支援安排，北京市对口援建什邡市，三年援建任务两年完成，累计投入重建资金70亿元，其中65.5亿元涉及民生、公共服务、基础设施、新农村建设108个大项目162个子项目，4.5亿元用于智力支持、产业发展、精神家园建设、长效合作机制研究。2010年9月，京什两地的友好关系逐渐从单方援建转为对口合作，达成了新的战略合作框架协议，以推动共赢发展。

近些年来，北京市不断探索通过帮助扶持和发展当地自有产业，使当地实现“自我造血”功能，推动可持续性的对口帮扶方式。北京市积极结合受援地区资源禀赋和当地充分的劳动力资源，加强两地优质资源对接，支持发展特色产业，引导北京企业到当地投资落地项目。目前北京产业扶贫形成了“共建产业园”“山区林区经济”“坝上草原经济”“公司+合作社+贫困户”“企业+协会+基地”等一批成熟的产业扶贫模式。截至2020年底，北京与受援地共同建设了98个产业园区，支持321个扶贫产业车间建设，推动352家企业落户，累计投资98.3亿元。

其次，北京跨区域产业协作的“自选动作”，则由政府引导，市场主导，真正实现了企业主体，产业先行，优势互补，合作共赢。

近年来，除了对口支援帮扶协作的8个省区之外，北京市还先后与江西、山西、陕西、山东、安徽、吉林、宁夏、湖南、海南等省区签订了战略合作协议，未来将大力推进京赣、京陕、京琼、京吉、京鲁、京宁、京晋、京徽等省市的区域战略合作，充分利用当地的资源优势，以产业转移协作为手段，积极引导北京的资金、技术、人才和市场等产业要素前往当地落户发展，合作共赢。

当前，北京的区域协作工作是“两手抓”，一手抓全国8省区90个县（旗）的对口支援帮扶，另一手抓高精尖产业的跨区域协作。

一方面，加快甩出“手脚经济”，强力引入“首脑经济”，加速转移低端产业和产业的低端环节，重点聚焦发展十大高精尖产业，全力培育高端产业和产业的高端环节，建设全球科技创新中心和国际交往中心。

另一方面，“加大疏解”同时“加强协作”，非首都功能疏解将继续坚持“四轮驱动”，加快转移：一般制造业、商贸物流基地、教育医疗机构、行政事业服务机构。与此同时，精准对接粤港澳大湾区、东北振兴、西部开发、长江经济带、淮海经济区、中原经济区、山东新旧动能转换等国家级区域发展战略，积极引导更多产业资源，布局落户这些区域，助力当地产业转型升级。

党的十八大以来，北京市创新源头辐射效应十分强劲，技术市场成交额占全国比例四分之一，而且超过60%的技术实现了“走出去”，流向全国330多个城市，实现了对全国所有地级以上城市的全覆盖，并且是大部分城市技术落地的主要卖方。2020年底，北京市国家高新技术企业达到2.9万家，占全国近20%；独角兽企业93家、数量居世界城市首位。这期间，北京以中关村为重要载体，积极响应“一带一路”、长江经济带、西部大开发等国家战略需要，以“一区多园”等形式与其他区域共建“雄安新区中关村科技园”“江苏中关村科技园”“青海中关村高新技术产业基地”等特色园区或基地，先后与全国26个省区市72个地区（单位）建立战略合作关系，共建23个科技成果产业化基地。

最后，北京跨区域产业协作的“创新动作”，意义重大，影响深远，对促进南北经济的平衡发展，引领东部地区的高质量发展，推动全国区域经济的协调发展，都将具有不可估量的关键作用。

2019年12月，习近平总书记在《求是》杂志发表重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》强调：我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，我们必须适应新形势，谋划区域协调发展新思路。要健全市场一体化发展机制，深化区域合作机制，加强区域间基础设施、环保、产业等方面的合作。

这篇重要文章特别指出，现阶段我国区域经济的发展出现了一些值得关注的新情况，新问题：

一是区域经济发展分化态势明显。长三角、珠三角等地区已初步走上高质量发展轨道，一些北方省份增长放缓，全国经济重心进一步南移。2018年，北方地区经济总量占全国的比重为38.5%，比2012年下降4.3个百分点。各板块内部也出现明显分化，有的省份内部也有分化现象。全国统计数据显示，2009年，通常意义上的“北方”（华北大区+东北大区+西北大区+山东+河南）经济总量占全国43%；2012年，北方经济总量占全国45.8%，达到最高点；此后便开始调头向下，2019年下降到35%，快要沦落到“南方”的一半。中国区域经济差距，正在从“东西差距”变成“南北差距”，这将深刻影响未来几十年全国的经济发展格局。

二是发展动力极化现象日益突出。经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显。北京、上海、广州、深圳等特大城市发展优势不断增强，杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市发展势头较好，形成推动高质量发展的区域增长极。

三是部分区域发展面临较大困难。东北地区、西北地区发展相对滞后。2012年至2018年，东北地区经济总量占全国的比重从8.7%下降到6.2%，常住人口减少137万，多数是年轻人和科技人才。一些城市特别是资源枯竭型城市、传统工矿区城市发展活力不足。

近年来，我国中西部内陆地区与东部沿海地区的差距在缩小，南北经济的差距却不断在扩大，这不仅成为全国经济版图的新变化，而且成为我国区域经济平衡发展需要解决的首要问题。

目前，我国正在经历产业转型升级的阵痛，决策层适时推进了供给侧结构性改革，主动引导产业结构调整，在新旧动能转换过程中，北方经济的转型压力开始凸显，因为北方的国有企业比例高，重化工业和资源型企业又占重要地位，而南方的民营经济发达，制造业又相对完备，在全球第四次工业革命浪潮中，南方经济的优势开始凸显，在大数据、人工智能、金融科技、新一代信息技术等方面的表现要远强于北方。

此时，我们惊奇地发现，在东北和华北地区经济发展连续下滑，南北经济差距持续扩大之时，北京经济发展势头却依然强劲无比，潜力巨大，2018年GDP超过了3万亿元，2019年GDP超过了3.5万亿元，2020年超过3.6万亿元，在整个北方经济中一枝独秀，独领风骚。

北京，无论是先进文化、高端人才，还是高新技术、高精尖产业，在全国都具有无可比拟的绝对优势，一直在北方经济发展中起着“核心”作用。我国要实现南北经济发展再平衡，关键是要充分把北京的资金、技术、人才、产业等优势资源发挥出最大效益，把北京“火车头”的拉动作用发挥到最大。

有鉴于此，北京正在创新性开展跨区域产业协作，充分利用非首都功能疏解的战略机遇，把首都经济的绝对优势与地方经济的相对优势结合起来，让北京雄厚的资金、科技、人才、产业资源、以及丰富的管理经验、信息资源，在北方各地实现有效转化、落地生根、做强做大，增强北京的示范引领和辐射带动能力，强力助推北方地区整体加快发展，努力缩小南北经济的发展差距。欠发达地区也要充分利用好北京市强大的辐射带动力，为发展要素搭建更好空间，进一步解放和发展生产力，加快新旧动能转换，将创新潜力释放到极致。

七年来，北京从过去的“独善其身”到现在的推动跨区域“协作共赢”，积极平衡北京企业、科技、金融机构、地方政府、当地企业等多方利益，使跨区域协作的各方都能够受益，充分实现协作共赢。通过北京与外埠地区跨区域协作，一方面，北京企业突破空间不足、生产要素不足的限制，得到充足的配套，实现规模化扩张；另一方面能够将现有的技术成果和技术产品推向外埠市场，增加市场份额。此外，地方特色资源、产业基础可以为北京企业提供更好的产业链上下游配套。比如，可以解决在新材料、重化工等产业方面，北京所面临的产业链不全，基础薄弱、行业配套较少的局面，充分发挥双方的优势，实现共赢。比如，北大先行公司在青海合作建设动力及储能锂电池和新材料研发基地项目，正是基于对当地丰富锂资源的开发与利用。

“北京企业肯定得走出北京发展，不可能东城区的企业到西城区发展，北京企业只有走出去了，才能发展壮大！”

这是北京一名企业家心声。通过跨区域协作的手段，有序组织这些有意愿的企业在生产要素齐全、资源富集、产业链配套、市场辐射优势明显的城市建立分支机构或生产基地，为企业发展提供足够的空间，施展手脚，对于北京企业发展壮大也是非常有益的。

今后，北京市跨区域产业协作平台还将继续大力推动高新技术与高精尖产业与全国各地的资源优势相结合，在当地实现有效转化、落地生根，做强做大，互利共赢，既能增强北京的经济辐射能力，又能带动各地产业转型升级。