第二章 山洪灾害防治

第一节 山洪灾害防治概况

一、山洪灾害防治现状

我国是山洪灾害最严重的国家之一，全国2100多个县（市、区），有1500多个分布在山丘区，受山洪灾害威胁的人口高达7400万人，山洪灾害已成为当前防汛抗灾中的突出问题。我国山洪灾害防治的总体思路是：以最大限度减少人员伤亡为主要目标，以防为主，防、抗、救结合；以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合，全面建成山洪灾害防治区综合防灾减灾体系，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。

1.工程措施

山洪灾害工程措施是指以保障人民群众生命安全为首要目标，在城镇、集中居民点和重要基础设施等局部重点段合理布设以防护为主的工程措施，主要采取兴建拦沙坝、谷坊坝、淤地坝、排导和水库除险加固等工程措施，林业、农业和牧业等生物工程措施保护森林生态系统，恢复绿色天然屏障，重建生态系统，减少生态灾害的发生。

2.非工程措施

山洪灾害非工程措施是指提前发布预警信号，增强防灾减灾意识，提高避险、自救、互救的能力，以及防灾救灾准备等方面的灾害预防活动。主要包括建立山洪灾害防御组织责任体系，加强防洪规划与管理，提高防灾减灾意识，我国山洪灾害防御组织是以县级为基础的责任体系。目前，我国山洪灾害防治是以非工程措施为主要手段。

山洪灾害防治非工程措施重点是以水雨情监测系统、预警系统、山洪灾害预测预警系统为内容的山洪灾害监测预警平台建设和以暴雨山洪灾害普查、危险区划定、预警指标确定、风险图制作、预案编制、宣传培训演练等为主要内容的群测群防体系建设。

二、我国山洪灾害防治发展

2002年9月，温家宝副总理对山洪灾害防御工作作出重要批示：“山洪灾害频发，造成损失巨大，已成为防灾减灾工作中的一个突出问题。必须把防治山洪灾害摆在重要位置，认真总结经验教训，研究山洪发生的特点和规律，采取综合防治对策，最大限度地减少灾害损失。”此后，水利部会同国土资源部、中国气象局、建设部、环保总局编制完成了《全国山洪灾害防治规划》（简称《规划》）。这是我国第一部由国务院多部门联合组织编制而成的防治山洪灾害的专项规划，为山洪灾害防治提供有力的技术支撑，大大推动了我国山洪灾害防治工作的开展。2006年10月，国务院正式批复了该规划。2010年11月，水利部会同财政部等部局启动了全国山洪灾害防治规划中的县级非工程措施项目建设。经过6年建设，初步建成覆盖全国的山洪灾害监测预警系统和群测群防体系，在近年汛期发挥了显著的防洪减灾效益，有效减少了山洪灾害造成的人员伤亡。2012年3月，国务院又批准了发改委组织编制的《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》，明确了山洪灾害防御和治理任务。2013年5月，水利部、财政部联合印发了《全国山洪灾害防治项目实施方案（2013—2015年）》进一步补充完善非工程措施，开展山洪灾害调查评价、重点山洪沟防洪治理等工作。在总结前期山洪灾害防治建设经验的基础上，2016年，国家防办组织编制了《全国山洪灾害防治项目实施方案（2017—2020年）》，提出下一步山洪灾害防治项目的实施范围、建设目标、主要任务、资金需求等，主要任务包括巩固提升已建非工程措施，进一步提高建设标准，扩大监测预警覆盖面，提高预警精准度，持续完善群测群防体系，开展重点山洪沟防洪治理试点，做好已建项目运行维护保障。

据统计，2016年汛期全国共有29个省（自治区、直辖市）1447个县（市、区）利用山洪灾害监测预警平台，发布49102次县级山洪灾害预警，向144.7万名相关防汛责任人发送预警短信1175万余条，启动预警广播89649次，转移受山洪灾害威胁群众540万人，有效避免了人员伤亡。各地在降雨强度、洪水量级、倒塌房屋数量都超过历史平均年份的情况下，山洪灾害监测预警系统和群测群防体系发挥了关键作用，人员伤亡大幅度减少，取得了显著的防洪减灾效益。2016年5月1日，湖南省郴州市汝城县出现强降雨过程，导致文明乡新东村发生一起重大滑坡灾害，造成隐患点区域9栋房屋全部倒塌，因山洪灾害监测预警系统预警及时，提前转移了危险区人员，没有发生人员伤亡。5月20日，广东省信宜市6h最大降雨量430mm，超过当地历史极值，引发山洪地质灾害，当地利用山洪灾害监测预警系统向8000多名责任人发出4万多条预警短信，乡村干部及时转移受威胁群众，未发生群死群伤事故。

经过多年努力，我国山洪防治工程体系初具规模，非工程措施逐步完善，山洪灾害防治工程取得了巨大成绩，但任务依然艰巨，形势仍然严峻。

三、国外山洪灾害防治现状

1.欧洲

为降低山洪灾害造成的危害，欧洲各国研究人员在山洪灾害预报方面进行了积极的探索。奥地利H.奥里茨提出“荒溪分类及危险区制图指数法”，根据山洪危险性质与等级分类，达到预警预报的目的。瑞典M.T.Eldeen将洪灾类型的判别和灾害规模的估计用危险图来表示。C.M.弗莱施德理论观点确定山洪灾害发生周期和频率，预测山洪灾害发展趋势。

德国、法国、荷兰等欧洲国家，长期以来非常重视防洪减灾和环境治理，主要包括：①全力建设高质量、高标准的防洪工程；②高度重视防洪与环境的综合治理，把工程措施和水环境、社会环境结合起来；③强调工程与非工程相结合；④建立高效、精简的组织管理体系；⑤健全完善各项法律法规。

2.日本

日本是一个山洪灾害多发的国家，尤其在雨水集中的6—10月梅雨季节和台风期，容易发生山洪灾害。日本的山地和丘陵约占国土面积的70%，急湍河川较多，地质脆弱，加上位于太平洋等4个板块集中的变动地带，拥有世界10%的活火山，故经常发生地震和火山爆发，在暴雨时容易发生山洪灾害。

日本的山洪灾害防治基本计划是以防止因流域的暴雨、融雪、地震等引起的山崩、滑坡、溪流河床和溪流河岸侵蚀等导致的山洪灾害。早在806年，在现在京都岚山就已实施森林采伐禁止令。进入16世纪，开展了以森林及部分地区禁止采伐为主的治水工程，实施了山腹工程和拦沙坝。到明治时代，从欧洲引进沙防技术，并完善了治水三法（河川法、砂防法、森林法），在各地推进沙防工程规模。在法制方面，1958年制定了滑坡等防止法，1969年制定了关于防止陡坡崩塌引起灾害的法律。在2000年针对有可能发生山洪灾害的区域制定了风险图，完善警戒撤离体制，控制新建住宅地等，推进了“关于泥沙灾害警戒区域等推进防止泥沙灾害对策的法律”等非工程措施，确立了实施工程措施和非工程措施的法律制度。

日本的山洪灾害防治由国土交通省负责，各地设有专门的沙防管理局，对山洪灾害防治提出规划和监测措施，形成较为完善的山洪灾害防治体系。日本泥石流警报系统示意图如图2-1所示。