第二章 水利工程建设招标与投标

第一节 招标投标概述

一、招标投标的概念和制度

招标和投标是一种商品交易行为，是交易过程的两个方面。作为一种国际惯例，招标投标是商品经济高度发展的产物，是应用技术、经济的方法和市场经济的竞争机制，有组织开展的一种择优成交的方式。

招投标活动最大的特点是公开、公平、公正和择优。其实质就是通过市场竞争机制的作用，使先进的生产力得到充分发展，落后的生产力得以淘汰，从而有力地促进经济发展和社会进步。

（一） 招标投标的相关概念

1.招标投标

招标投标是在市场经济条件下进行货物、工程和服务的采购时，达成交易的一种方式。

2.招标与采购

采购是指采购人或采购实体基于生产、转售、消费等目的，购买商品或劳务有偿获取资源的经济活动，是社会消费的前置环节，也是市场经济条件下社会产品交换的必然过程。采购有着多种分类和方式，招标只是其中一种常用的方式；招标这种采购方式在我国被广泛使用，故而一般也称招标为 “招标采购”。

3.招标采购需要满足的三个假设条件

招标采购作为市场经济中资源优化配置的一种竞争机制，除满足一般采购中供给与需求关系外，从当事人和招标投标市场运行机制看，还需要满足以下三个假设条件：

（1）招标采购行为符合经济学中理性选择准则。经济学中假设人的经济行为是理性的，即人的经济行为是在综合了自身价值判断、估计了别人看法和综合考虑了社会规范后，经过理性思考后做出的决定。

（2）满足采购需求的目标数不少于最低竞争数。最低竞争数是指采购能够形成有效竞争的最低数量，一般应不小于2。在我国，招标投标法规定的最低竞争数为3个。这一条件是招标投标制度能够实施的市场条件，即在市场上存在多个满足需求的目标，进而采购能够形成有效竞争的基础。

（3）投标行为是完全竞争而不是合作竞争。竞争是市场经济的基本特征之一。完全竞争是招标采购在资源配置中发挥基础性作用的市场条件。这一条件要求投标人按照其自身能力，结合其发展战略，优先考虑其经济收益最大化。

（二） 招标投标制度

招标投标制度，是市场经济活动的产物，在竞争日趋激烈的建筑市场中，有效规范了市场竞争行为，确定了各方在建筑市场中应遵守的规则和程序，搭建了规范有序的竞争平台。

1.招标投标机制的适用前提

（1）市场诚信体系相对健全。

（2）市场形态处于买方市场。

（3）交易双方处于信息不对称状态。

（4）招标交易费用小于预期节约成本。

2.招标投标制度的作用

招投标制度是为合理分配招标、投标双方的权利、义务和责任建立的管理制度，加强招投标制度的建设是市场经济的要求。招标投标制度的作用主要体现在以下方面：①通过招标投标提高经济效益和社会效益；②通过招标投标提升企业竞争力；③通过招标投标健全市场经济体系；④通过招标投标打击贪污腐败。

二、招标投标的原则

招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的基本原则，维持双方的利益平衡，以及自身利益与社会利益的平衡，从而保证交易安全，促使交易实现。

（1）公开原则。即 “信息透明”，要求招标投标活动必须具有高度的透明度，招标程序、投标人的资格条件、评标标准、评标方法、中标结果等信息都要公开，使每个投标人能够及时获得有关信息，从而平等地参与投标竞争，依法维护自身的合法权益。公开是公平、公正的基础和前提。

（2）公平原则。即 “机会均等”，要求招标人一视同仁地给予所有投标人平等的机会，使其享有同等的权利并履行相应的义务；在招投标活动中，招标人不得在招标文件中要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的内容，不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。

（3）公正原则。即 “程序规范，标准统一”，要求所有招标投标活动必须按照规定的时间和程序进行，做到程序公正；对所有投标人实行同一标准，确保标准公正。

在招投标活动中，对招标、投标、开标、评标、中标、签订合同等都规定了具体程序和法定时限，明确了否决投标的情形，评标委员会必须按照招标文件事先确定并公布的评标标准和方法进行评审、打分、推荐中标候选人，招标文件中没有规定的标准和方法不得作为评标和中标的依据。

（4）诚实信用原则。善意真诚、守信不欺是民事活动的基本原则之一，是市场经济中诚实信用伦理准则法律化的产物；在招投标活动中，当事人应当以善意的主观心理和诚实、守信的态度来行使权利、履行义务，不能故意隐瞒真相或者弄虚作假，不能言而无信甚至背信弃义，在追求自己利益的同时不应损害他人利益和社会利益。

三、招标投标主要规定和基本程序

（一） 招标投标的主要规定

《中华人民共和国招标投标法》颁布实施后，国务院有关部委就招标投标的基本内容和制度构建制定了一系列招标投标综合性规定，主要有依法必须招标 （也称强制招标）、建设项目招标方案核准、招标公告公示、评标及评标专家、委托招标代理以及行政监督等管理制度。以下简要介绍强制招标及委托招标代理等管理规定，其他如招标公告公示、评标 （专家）管理及行政监督等规定在后续环节中结合法规条文再相应地具体说明。

1.强制招标制度

强制招标是指法律法规规定一定范围内的采购项目，凡是达到规定的规模标准的，必须通过招标采购，否则采购单位应当承担法律责任。法律规范确定依法强制招标的项目范围和规模标准主要基于以下因素：①项目具有公共属性；②招标费用的经济性；③项目的特殊性。

（1）工程建设项目依法必须进行招标的范围和规模标准。

强制招标项目范围界定分为三类：

1）基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目。基础设施通常包括能源、交通运输、邮电通信、水利、城市设施、环境与资源保护设施等。所谓公用事业，是指为适应生产和生活需要而提供的具有公共用途的服务，如供水、供电、供热、供气、科技、教育、文化、体育、卫生、社会福利等。

2）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目。

3）使用国际组织或者外国政府贷款等援助资金的项目。

上述范围的工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须依据招标投标法及其实施条例进行招标：①施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；②重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；③勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；④单项合同估算价低于①、②、③规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。

（2）工程建设项目依法必须进行招标 （但又可以不招标）的例外情形。

1）《中华人民共和国招标投标法》第66条作了规定，涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。

2）《中华人民共和国招标投标法实施条例》还规定了以下五种情形可以不进行招标：①需要采用不可替代的专利或者专有技术；②采购人依法能够自行建设、生产或者提供；③已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设生产或者提供；④需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；⑤国家规定的其他特殊情形。以上情形虽可不进行招标，但需经行政监督部门批准。

2.招标代理规定

（1）招标代理机构。招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。招标代理机构作为社会中介服务机构，提供专业招标代理服务。委托中介服务机构代理招标在提升采购质量和效率方面具有显著的优势，能发挥重大的作用：①最大限度地减少信息不对称的情况，促进市场发展；②招标代理机构的专业化和信息优势推进了行业和管理方式社会化、专业化的发展；③促进法律法规和先进管理理念的贯彻落实。

（2）招标代理机构的性质及业务范围。招标代理机构作为社会中介组织，不得与行政机关和其他国家机关存在隶属关系或其他利益关系，也不得无权代理、越权代理和违法代理，不得接受同一招标项目的投标咨询服务。

招标代理服务的业务范围可以包括以下全部或部分工作内容：

1）策划和制订招标方案或协助办理相关核准手续，包括编制发售资格预审公告和资格预审文件、协助招标人组织资格评审，编制发售招标文件。

2）组织潜在投标人踏勘现场和答疑、发澄清文件、组织开标。

3）配合招标人组建评标委员会、协助评标委员会完成评标与评标报告、协助评标委员会推荐中标候选人并办理中标候选人公示。

4）协助招标人定标、发出中标通知书并办理中标结果公告、协助招标人签订中标合同。

5）协助招标人向招标投标监督部门办理有关招标投标情况报告。

6）处理投标人和其他利害关系人提出的异议，配合监督部门调查违法行为。

7）招标人委托的其他咨询服务工作。

（3）工程招标代理机构的资格管理。按照 《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》规定，工程招标代理机构的资格分为甲级、乙级和暂定级：甲级工程招标代理机构可以承担各类工程的招标代理业务，乙级工程招标代理机构只能承担工程总投资1亿元人民币以下的工程招标代理业务，暂定级工程招标代理机构，只能承担工程总投资6000万元人民币以下的工程招标代理业务；甲级工程招标代理机构资格由国务院建设主管部门认定；乙级、暂定级工程招标代理机构资格由工商注册所在地的省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门认定。工程招标代理机构的资格，在认定前由建设主管部门组织专家委员会评审。

甲级、乙级工程招标代理机构资格证书的有效期为5年，暂定级工程招标代理机构资格证书的有效期为3年。甲级、乙级工程招标代理机构的资格证书有效期届满，需要延续资格证书有效期的，应当在其工程招标代理机构资格证书有效期届满60日前，向原资格许可机关提出资格延续申请。对于在资格有效期内遵守有关法律、法规、规章、技术标准，信用档案中无不良行为记录，且业绩、专职人员满足资格条件的甲级、乙级工程招标代理机构，经原资格许可机关同意，有效期延续5年。暂定级工程招标代理机构的资格证书有效期届满，需继续从事工程招标代理业务的，应当重新申请暂定级工程招标代理机构资格。

（4）工程招标代理机构的法律责任。工程招标代理机构在工程招标代理活动中不得有下列行为：①与所代理招标工程的招投标人有隶属关系、合作经营关系以及其他利益关系；②从事同一工程的招标代理和投标咨询活动；③超越资格许可范围承担工程招标代理业务；④明知委托事项违法而进行代理；⑤采取行贿、提供回扣或者给予其他不正当利益等手段承接工程招标代理业务；⑥未经招标人书面同意，转让工程招标代理业务；⑦泄露应当保密的与招标投标活动有关的情况和资料；⑧与招标人或者投标人串通，损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益；⑨对有关行政监督部门依法责令改正的决定拒不执行或者以弄虚作假方式隐瞒真相；⑩擅自修改经招标人同意并加盖了招标人公章的工程招标代理成果文件；⑪涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让工程招标代理资格证书；⑫法律、法规和规章禁止的其他行为。如果有前述第①、②、④、⑤、⑥、⑨、⑩、⑫项行为之一的，处以3万元罚款。

（二） 招标投标的基本程序

招标投标最显著的特点就是招标投标活动具有严格规范的程序。按照 《中华人民共和国招标投标法》的规定，一个完整的招标投标程序，必须包括招标、投标、开标、评标、中标和签订合同六大环节。

1.招标

招标是指招标人按照国家有关规定履行项目审批手续、落实资金来源后，依法发布招标公告或投标邀请书，编制并发售招标文件等具体环节。根据项目特点和实际需要，有些招标项目还要委托招标代理机构，组织现场踏勘、进行招标文件的澄清与修改等。由于这些是招标投标活动的起始程序，招标项目条件、投标人资格条件、评标标准和方法、合同主要条款等各项实质性条件和要求都是在招标环节得以确定，因此，对于整个招标投标过程是否合法、科学，能否实现招标目的，具有基础性影响。

2.投标

投标是指投标人根据招标文件要求，编制并提交投标文件，响应招标活动。投标人参与竞争并进行一次性投标报价是在投标环节完成的，在投标截止时间结束后，再不能接受新的投标，投标人也不得再更改投标报价及其他实质性内容。因此，投标情况确定了竞争格局，是决定投标人能否中标、招标人能否取得预期招标效果的关键。

3.开标

开标是招标人按照招标文件确定的时间和地点，邀请所有投标人到场，当众开启投标人提交的投标文件，宣布投标人名称、投标报价及投标文件中其他重要内容。开标最基本要求和特点是公开，保障所有投标人的知情权，这也是维护各方合法权益的基本条件。

4.评标

招标人依法组建评标委员会，依据招标文件规定和要求，对投标文件进行审查、评审和比较，确定中标候选人。评标是审查确定中标人的必经程序。对于依法必须招标的项目招标人必须根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人，因此，评标是否合法、规范、公平、公正，对于招标结果具有决定性作用。

5.中标

中标，也称定标，即招标人从评标委员会推荐的中标候选人中确定中标人，并向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。中标既是竞争结果的确定环节，也是发生异议、投诉、举报的环节，有关行政监督部门应当依法进行处理。

6.签订书面合同

中标通知书发出后，招标人和中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件在规定时间内订立书面合同，中标人按合同约定履行义务，完成中标项目。依法必须进行招标的项目，招标人应当从确定中标人之日起15日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。