项目二 食品法规的制定和实施

食品法规体系是指以法律或政令形式颁布的，对全社会有约束力的权威性规定。它既包括法律规范，也包含以技术规范为基础所形成的各种法规。具体的食品法规，往往偏重于技术规范。各种技术规范也随着时代的发展而不断地发展和完善。

一、食品法规的制定

食品法规的制定是指有权的国家机关依照法定的权限和程序，制定、认可、修改、补充或废止规范性食品相关法律文件的活动，又称为食品立法活动。

食品法规的制定有广义和狭义之分。狭义的食品法规制定，专指全国人大及其常委会制定食品法律的活动。广义的食品法规制定，不仅包括狭义的食品法规的制定，还包括国务院制定食品行政法规、国务院有关部门制定食品部门规章、地方人大及其常委会制定地方性食品法规、地方人民政府制定地方政府食品规章、民族自治地方的自治机关制定食品自治条例和单行条例、特别行政区的立法机关制定食品法律文件等活动。

食品法规的制定具有权威性、职权性、程序性、综合性等特点。权威性体现在食品立法是国家的一项专门活动，只能由享有食品立法权的国家机关进行，其他任何国家机关、社会组织和公民个人均不得进行食品立法活动。职权性体现在享有食品立法权的国家机关只能在其特定的权限范围内进行与其职权相适应的食品立法活动。程序性体现在食品立法活动必须依照法定程序进行。综合性体现在食品立法活动不仅包括制定新的规范性食品法律文件的活动，还包括认可、修改、补充或废止等一系列食品立法活动。

（一）食品法规制定的基本原则

食品法规制定的基本原则是指食品立法主体进行食品立法活动所必须遵循的基本行为准则，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。根据立法的规定，食品立法活动必须遵循以下基本原则。

1.遵循宪法的基本原则

以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导、马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论，坚持改革开放。这是实现国家长治久安的根本保证，是我们的立国之本，是人民群众根本利益和长远利益的集中反映，是我国所有立法的最根本的指导思想，当然也是食品立法所必须遵循的基本原则。

2.遵循法定的权限和程序的原则

国家机关应当在宪法和法律规定的范围内行使职权，立法活动也不例外。这是社会主义法治的一项重要原则。依法进行立法，即立法应当遵循法定权限和法定程序进行，不得随意立法。

3.遵循从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严的原则

因为我国是统一的多民族国家，食品立法活动应站在国家和全局利益的高度，从国家的整体利益出发，从人民长远的、根本的利益出发，防止出现部门利益、地方保护主义的倾向，维护国家的整体利益，维护社会主义法制的统一和尊严。这是依法治国，建设社会主义法治国家的必然要求。

4.遵循坚持民主立法的原则

食品法律的制定要坚持群众路线，采取各种行之有效的措施，广泛听取人民群众的意见，集思广益，在高度民主的基础上高度集中。这样也有利于加强食品立法的民主性、科学性。广泛吸收广大人民群众参与食品立法工作，调动他们的积极性和主动性，不仅使食品立法更具民主性，而且有利于食品法律在现实生活中得到真正的遵守。

5.遵循从实际出发的原则

食品法律、法规的制定，最根本的就是从我国的国情出发，深入实际，调查研究，正确认识我国国情，充分考虑到我国社会经济基础、生产力水平、各地的生活条件、饮食习惯、人员素质等状况，科学、合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。坚持从实际出发，也应当注意在充分考虑我国的基本国情、体现中国特色的前提下，适当借鉴、吸收外国及本国历史上食品立法的有益经验，注意与国际接轨。

6.遵循对人民健康高度负责的原则

健康是一项基本人权，保证食品质量与安全、防止食品污染和有害因素对人体健康的影响是判定和执行各项食品标准、管理办法的出发点。只有这样，才能充分体现出宪法的基本精神。食品的安全性是实现人的健康权利的保证，也是食品质量安全制度的重要基础。虽然在不同的经济发展阶段，食品安全的内容和水平有所差别，但食品安全所体现的精神实质始终是一致的。概括地说，食品安全有两方面的内容：第一，人人有获得食品安全性保护的权利。任何人不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、受教育程度、财产状况等都有权获得食品安全性保护，同时他们依法所取得的食品安全性保护权益都受同等的法律保护。第二，人人有获得优质食品安全性保护的权利。这一权利要求食品安全性保护的质量水平应达到一定的专业标准。食品安全性保护的质量是每一个人关心的问题，但一般来说，消费者本人并不能全部判断食品安全性保护质量的高低、优劣，这就需要政府加以监督。

7.遵循预防为主的原则

食品污染和有害因素对人体所造成的危害，有些是急性的，如食物中毒等；也有些是慢性的，甚至是潜在的危害，如肿瘤、致畸形、致突变等。急性的疾病，可以通过急救和治疗后使患者痊愈。而慢性的则很难治愈，甚至可以延及子孙后代，其后果不堪设想。所以，必须防患于未然，把食品的立法，放到以预防为主的方针上。实践证明，预防为主不仅是费用低、效果好的措施，而且能更好地体现党和政府对人民群众的关心和爱护。预防为主的原则主要内容：任何食品工作者都必须严格按照相应的规范标准实施生产，采取严格的生产程序，使生产出的食品达到质量和卫生都安全的标准。强调预防并不是轻视监督，它们之间并不是矛盾的，也不是分散的、互不通联的、彼此独立的两个系统，而是一个相辅相成的有机整体。预防和监督都是保护健康的方法和手段。

8.遵循发挥中央和地方两方面积极性的原则

我国是一个地域辽阔、民族众多的国家，各地区、各民族的饮食习惯有很大的不同，食品生产、经营范围广，涉及面宽。因此，既不能强求一致性的规定，又要对直接危害人民健康的因素坚决制止；既要有中央的统一法制管理，又要各地区、各民族由省、直辖市制定具体办法，针对本地区的特点和各民族的风俗习惯，加强管理，充分发挥中央和地方两方面的积极性。

（二）食品法规制定的依据

1.宪法是食品立法的法律依据

宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力，是其他法律、法规的立法依据。宪法有关保护人民健康的规定是食品法律、法规制定的来源和法律依据。

2.保护人体健康是食品立法的思想依据

健康是人类生存与发展的基本条件，人民健康状况是衡量一个国家或地区的发展水平和文明程度的重要标志。国家的富强和民族的进步，包含着健康素质的提高。增进人民健康，提高全民族的健康素质，是社会经济发展和精神文明建设的重要目标，是人民生活达到小康水平的重要标志，也是促进经济发展和社会可持续发展的重要保障。食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品是人类生存和发展最重要的物质基础，食品的安全、卫生和必要的营养是食品的基本要求。防止食品污染和有害因素对人体的危害，搞好食品安全是预防疾病、保障人民生命安全与健康的重要措施。以食品生产经营和食品安全监督管理活动中产生的各种社会关系为调整对象的食品法律、法规必然要把保护和增进人体健康作为其立法的思想依据、立法工作的出发点和落脚点。

法律赋予公民的权利是极其广泛的。其中生命健康权是公民最根本的权益，是行使其他权利的前提和基础。失去生命和健康，一切权利都成空谈。以保障人体健康为中心内容的食品法律、法规，无论其以什么形式表现出来，也无论其调整的是哪一特定方面的社会关系，都必须坚持保护和增进人体健康这一思想依据。

3.食品科学是食品立法的自然科学依据

食品行业是以生物学、化学、工程学、农学、畜牧学等为核心的科技密集型行业，现代食品行业是在现代自然科学及其应用工程技术高度发展的基础上展开的。因此食品立法工作在遵循法律科学的基础上，必须遵循食品工作的客观规律，也就是必须把化学、生物学、食品工程和食品技术知识等自然科学的基本规律作为食品法律、法规制定的科学依据，使法学和食品科学紧密联系在一起，科学地立法，促进食品科技进步。只有这样才能达到有效保护人体健康的立法目的。

4.社会经济条件是食品立法的物质依据

法规反映统治阶级的意志并最终由统治阶级的物质生活条件所决定。社会经济条件是食品法律、法规制定的重要物质基础。改革开放以来，我国社会主义建设取得了巨大成就，生产力有了很大发展，综合国力不断增强，社会经济水平有了很大提高，为新时期的食品立法工作提供了牢固的物质依据。不过我们也要看到，我国是发展中国家，与世界发达国家相比，我国的综合国力、生产力和人民生活水平都不高，地区间发展又严重不平衡，这些都是食品立法工作的制约因素。因此食品法律、法规的制定必须着眼于我国的实际，正确处理好食品立法与现实条件、经济发展之间的关系，以适应社会主义市场经济的需要，达到满足人民群众不断增长的多层次的需求、保护人体健康、保障经济和社会可持续发展的目的。

5.食品政策是食品立法的政策依据

食品政策是党领导国家食品工作的基本方法和手段。它以科学的世界观、方法论为理论基础，正确反映了食品科学的客观规律和社会经济与食品发展的客观要求，是对人民共同意志的高度概括和集中体现。食品立法以食品政策为指导，有助于使食品法律、法规反映客观规律和社会发展要求，充分体现人民意志，使食品法律、法规能够在现实生活中得到普遍遵守和贯彻，最终形成良好的食品法律秩序。因此，党的食品政策是食品法律、法规的灵魂和依据，食品立法要体现党的政策的精神和内容。

此外，在食品立法过程中，我们应当体现和履行我国已参加的国际食品条约、惯例的有关规定。同时对外国食品法律、立法经验及立法技术加以研究、分析，对有益的地方进行借鉴，以使食品法律、法规适应我国与国际交往的需要。

（三）食品法规制定的程序

食品法规的制定程序是指有立法权的国家机关制定食品法律、法规所必须遵循的方式、步骤、顺序等的总和。程序是立法质量的重要保证，是民主立法的保障。食品法律、法规的制定必须依照法定程序进行。

1.全国人大常委会制定食品法律的程序

全国人大常委会制定食品法律的程序为：食品立法的准备→食品法律草案的提出和审议→食品法律草案的表决、通过与公布。

食品立法的准备主要包括编制食品立法规划、作出食品立法决策、起草食品法律草案等。

食品法律草案的提出和审议主要包括食品法律草案的提出和列入议程、听取食品法律草案说明、常委会会议审议或全国人大教科文卫委员会、法律委员会审议等。列入常委会会议议程的食品法律草案，全国人大教科文卫委员会、法律委员会和常委会工作机构应当听取各方面的意见。对于重要的食品法律草案，经委员长会议决定，可以将食品法律草案公布，向社会征求意见。

食品法律草案提请全国人大常委会审议后，由常委会全体会议投票表决，以全体组成人员的过半数通过，由国家主席以主席令的形式公布食品法律。

2.食品行政法规的制定程序

食品行政法规的制定程序为：立项→起草→审查→通过→公布→备案。

国务院的食品监督、检验检疫、进出口等行政管理部门根据社会发展状况，认为需要制定食品行政法规的，应当向国务院报请立项，由国务院法制局编制立法计划，报请国务院批准。

起草工作由国务院组织，一般由业务主管部门具体承担起草任务。在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。

业务主管部门有权向国务院提出食品行政法规草案，送国务院法制局进行审查。

国务院法制局对食品行政法规草案审查完毕后，向国务院提出审查报告和草案修改稿，提请国务院审议，由国务院常务会议或全体会议讨论通过或者总理批准。食品行政法规由国务院总理签署国务院令公布。

食品行政法规公布后30日内报全国人大常委会备案。

3.地方性食品法规、食品自治条例和单行条例的制定程序

地方性食品法规、食品自治条例和单行条例的制定程序为：规划和计划的编制→草案的起草→草案的提出→草案的审议→草案的表决、通过、批准、公布与备案。

享有地方立法权的地方人大常委会、教科文卫委员会或业务主管厅（局）负责地方性食品立法规划和计划的编制、起草地方性食品法规草案。

地方性食品法规草案的提出：享有地方立法权的地方人大召开时，地方人大主席团、常委会、教科文卫委员会、本级人民政府以及10人以上代表联名，可以向本级人大提出地方性食品法规草案。人大闭会期间，常委会主任会议、教科文卫委员会、本级人民政府以及常委会组成人员5人以上联名，可以向本级人大常委会提出地方性食品法规草案。

地方人大提出的地方性食品法规草案由人大会议审议，或者先交教科文卫委员会审议后提请人大会议审议；向地方人大常委会提出的地方性食品法规草案由常委会会议审议，或者先交教科文卫委员会审议后提请常委会会议审议。

地方性食品法规案经地方人大、常委会表决，以全体代表、常委会全体组成人员的过半数通过，由有关机关依法公布，并在30日内报有关机关备案。

（四）食品规章的制定程序

地方政府食品规章的制定程序为：起草→审查→决定→公布。

地方政府食品规章由享有政府食品卫生规章制定权的地方食品行政部门在其职责范围内负责起草，送地方人民政府法制局审核，提交政府常务会议或者全体会议讨论，决定通过。地方政府食品规章由省长、自治区主席或者直辖市市长签署命令予以公布，并在30日内报国务院备案。

二、食品法规的实施

食品法规的实施是指通过一定的方式使食品法规在社会生活中得到贯彻和实现的活动。食品法规的实施过程，是把食品法规的规定转化为主体行为的过程，是食品法规作用于社会关系的特殊形式。食品法规的实施主要有食品法规的遵守和食品法规的适用两种方式。

（一）食品法规的遵守

食品法规的遵守，又称食品守法，是指一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织和全体公民都必须恪守食品法规的规定，严格依法办事。食品法规的遵守是食品法规实施的一种重要形式，也是法治的基本内容和要求。

1.食品法规遵守的主体

食品法规遵守的主体既包括一切国家机关、社会组织和全体中国公民，也包括在中国领域内活动的国际组织、外国组织、外国公民和无国籍人。

2.食品法规的遵守范围

食品法规的遵守范围极其广泛，主要包括宪法、食品法律、食品行政法规、地方性食品法规、食品自治条例和单行条例、食品规章、食品标准、特别行政区的食品法、我国参加的世界食品组织的章程、我国参与缔结或加入的国际食品条约、协定等。对于食品法规适用过程中有关国家机关依法作出的、具有法律效力的决定书，如人民法院的判决书、调解书、食品行政部门的食品生产许可证、食品行政处罚决定书等非规范性文件，也是食品法规的遵守范围。

3.食品法规的遵守内容

食品法规的遵守不是消极、被动的，它既要求国家机关、社会组织和公民依法承担和履行食品质量安全义务（职责），更包含国家机关、社会组织和公民依法享有权利、行使权利，其内容包括依法行使权利和履行义务两个方面。

（二）食品法规的适用

食品法规的适用有广义和狭义之分。狭义的食品法规的适用仅指司法活动。广义的食品法规的适用，是指国家机关和法规授权的社会组织依照法定的职权和程序，行使国家权力，将食品法规创造性地运用到具体人或组织，用来解决具体问题的一种专门活动。包括食品行政管理部门以及法规授权的组织依法进行的食品质量安全执法活动和司法机关依法处理有关食品违法和犯罪案件的司法活动，是主要的食品法规的适用。

食品法规的适用是一种国家活动，不同于一般公民、法人和其他组织实现食品法规的活动。它具有权威性、目的的特定性、合法性、程序性、国家强制性和要式性的特点。

食品法规的适用是享有法定职权的国家机关以及法规授权的组织，在其法定的或授予的权限范围内，依法实施食品法规的专门活动，其他任何国家机关、社会组织和公民个人都不得从事此项活动。

食品法规适用的根本目的是保护公民的生命健康权，这是食品法规保护人体健康的宗旨所决定的。有关机关及授权组织对食品管理事务或案件的处理，应当有相应的法律依据，否则无效，甚至还须承担相应的法律责任。

食品法规的适用是有关机关及授权组织依照法定程序所进行的活动。

食品法规的适用是以国家强制力为后盾实施食品法规的活动，对有关机关及授权组织依法作出的决定，任何当事人都必须执行，不得违抗。

食品法规的适用必须有表明适用结果的法律文书，如食品生产许可证、罚款决定书、判决书等。

（三）食品法规的适用规则

食品法规的适用规则是指食品法规之间发生冲突时如何选择适用食品法规的问题。食品法规的适用规则主要有以下五点。

（1）上位法优于下位法 法的位阶是指法的效力等级。效力等级高的是上位法，效力等级低的是下位法。不同位阶的食品法规发生冲突时，应当选择适用位阶高的食品法规。

（2）同位阶的食品法规具有同等法律效力，在各自权限范围内适用食品部门规章之间、食品部门规章与地方政府食品规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

（3）特别规定优于一般规定 即“特别法优于一般法”。同一机关制定的食品法律、食品行政法规、地方性食品法规、食品自治条例和单行条例、食品规章，特别规定与一般规定不一致的适用特别规定。

（4）新的规定优于旧的规定 即“新法优于旧法”。同一机关制定的食品法律、食品行政法规、地方性食品法规、食品自治条例和单行条例、食品规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。适用这条规则的前提是新旧规定都是现行有效的，该适用哪个规定，采取从新原则。这与法的溯及力的从旧原则是有区别的。法的溯及力解决的是新法对其生效以前发生的事件和行为是否适用的问题。

（5）不溯及既往原则 任何食品法律、法规都没有溯及既往的效力，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

（四）食品法规的效力范围

食品法规的效力范围是指食品法规的生效范围或适用范围，即食品法规在什么时间、什么地方和对什么人适用，包括食品法规的时间、空间和对人的效力三个方面。

（1）食品法规的时间效力 指食品法规何时生效、何时失效，以及对食品法律、法规生效前所发生的行为和事件是否具有溯及力的问题。

食品法规的生效时间通常有下列情况：在食品法规文件中明确规定从法规文件颁布之日起施行；在食品法规文件中明确规定由其颁布后的某一具体时间生效；食品法规公布后先予以试行或者暂行，而后由立法机关加以补充修改，再通过为正式法规，公布施行，在试行期间也具有法律效力；在食品法规中没有规定其生效时间，但实践中均以该法公布的时间为其生效的时间。

食品法规的失效时间通常有下列情况：从新法颁布施行之日起，相应的旧法即自行废止；新法代替内容基本相同的旧法，在新法中明文宣布旧法废止。如2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国食品安全法》自2009年6月1日起施行，《中华人民共和国食品卫生法》同时废止。由于形势发展变化，原来的某项法律、法规已因调整的社会关系不复存在或完成了历史任务而已失去了存在的条件自行失效。有的法律规定了生效期限，期满该法即终止效力；有关国家机关发布专门的决议、命令，宣布废止其制定的某些法，而导致该法失效。

食品法规的溯及力也称食品法规溯及既往的效力，是指新法颁布施行后，对它生效以前所发生的事件和行为是否适用的问题。如果适用，该食品法规就有溯及力，如果不适用，该食品法规就不具有溯及力。我国食品法规一般不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

（2）食品法规的空间效力 指食品法规生效的地域范围，即食品法规在哪些地方具有约束力。食品法规的空间效力有以下几种情况：全国人大及其常委会制定的食品法律，国务院及其各部门发布的食品行政法规、规章等规范性文件，在全国范围内有效；地方人大及其常委会、民族自治机关颁布的地方性食品法规、自治条例、单行条例，以及地方人民政府制定的政府食品规章，只在其行政管辖区域范围内有效；中央国家机关制定的食品法规，明确规定了特定的适用范围的，即在其规定的范围内有效；某些食品法律、法规还有域外效力。

（3）食品法规对人的效力 指食品法规对哪些人具有约束力。食品法规对人的效力有以下几种情况：我国公民在我国领域内，一律适用我国食品法规；外国人、无国籍人在我国领域内，也都适用我国食品法规，一律不享有食品特权或豁免权；我国公民在我国领域以外，原则上适用我国食品法规；法律有特别规定的按法律规定；外国人、无国籍人在我国领域外，如果侵害了我国国家或公民、法人的权益，或者与我国公民、法人发生食品法律关系，也可以适用我国食品法律。

（五）食品法规效力冲突的裁决制度

食品法规效力冲突的裁决主要考虑三方面。

（1）食品法律之间对同一事项新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时由全国人大常委会裁决。

（2）食品行政法规之间对同一事项新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时由国务院裁决。

（3）地方性食品法规、食品规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限进行裁决：同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；地方性食品法规与食品部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性食品法规的，应当决定在该地方适用地方性食品法规的规定，认为应当适用食品部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决；食品部门规章之间、食品部门规章与地方政府食品规章之间对同一事项的规定不一致时由国务院裁决；根据授权制定的食品法规与食品法律规定不一致，不能确定如何适用时由全国人大常委会裁决。

（六）食品法规的解释

食品法规的解释是指有关国家机关、组织或个人，为适用或遵守食品法规，根据立法原意对食品法规的含义、内容、概念、术语以及适用的条件等所作的分析、说明和解答。食品法规的解释是完备食品立法和正确实施食品法所必需的。按照解释的主体和解释的法律效力的不同，食品法规的解释可以分为正式解释和非正式解释。

1.正式解释

正式解释又称有权解释、法定解释、官方解释，是指有解释权的国家机关按照宪法和法律所赋予的权限对食品法规所作的具有法的效力的解释。正式解释是一种创造性的活动，是立法活动的继续，是对立法意图的进一步说明，具有填补法的漏洞的作用，通常分为立法解释、司法解释和行政解释。

（1）立法解释 指有食品立法权的国家机关对有关食品法律文件所作的解释。包括全国人大常委会对宪法和食品法律的解释、国务院对其制定的食品行政法规的解释、地方人大及其常委会对地方性食品法规的解释、国家授权其他国家机关的解释。

（2）司法解释 指最高人民法院和最高人民检察院在审判和检察工作中对具体应用食品法律的问题所进行的解释。包括最高人民法院作出的审判解释、最高人民检察院作出的检察解释，以及最高人民法院和最高人民检察院联合作出的解释。

（3）行政解释 指有解释权的行政机关在依法处理食品行政管理事务时，对食品法律、法规的适用问题所作的解释。包括国务院及其所属各部门、地方人民政府行使职权时，对如何具体应用食品法律的问题所作的解释。

2.非正式解释

非正式解释又称作非法定解释、无权解释，可分为学理解释和任意解释。学理解释一般是指宣传机构、文化教育机关、科研单位、社会组织、学者、专业工作者和报刊等对食品法规所进行的理论性、知识性和常识性解释。任意解释是指一般公民、当事人、辩护人对食品法规所作的理解和说明。非正式解释虽不具有法律效力，但对法律适用有参考价值，对食品法规的遵守有指导意义。