1.2　本书基本思路：分类布局、分类改革、分类治理

1.2.1　国有企业本质属性是公共性和改革目标

国有企业并非中国的发明，而是产生于西方。从国有企业的产生来看，无论是宏观上的调控作用，还是微观上的提供公共产品和服务的功能，国有企业均是为了解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共性问题而产生的。也就是说，公共性是国有企业的本质属性。

中国社会主义制度建立后，出于迅速工业化的需要，尤其是受苏联模式的影响，进行了大规模的社会主义改造，国有企业占据了国民经济的绝大部分领域，分布十分广泛。通过国有企业，国家控制了国民经济的命脉。1978年改革开放后，相对于民营企业，国有企业的低效率日益明显，亏损日益严重。于是，国有企业的市场化改革便拉开了序幕，并且程度不断加深，企业数量也不断减少。但由于中国的特殊国情和诸多利益矛盾的存在，国有企业仍分布在国民经济的很多领域，在国民经济中仍处于主导地位。

然而，随着改革的不断推进，改革的误区也越来越凸显。突出的问题是：不分场合地或者过度强调国有企业的盈利性和直接经济作用，追求利润几乎成了绝大部分国有企业的目标，甚至是唯一目标，而其公共性则被抛诸脑后。在现实中我们不难发现，本应具有很强公共性的行业也市场化或部分市场化了，甚至民营化了，比如医疗、义务教育、城市交通，导致不少人看不起病、上不起学、乘不上车；而在一些竞争性很强或较强的领域，国有企业仍然在垄断经营，如电信、发电、路桥建设，人们不得不接受人为的高价格和低服务，国民福利被少数利益集团所剥夺。

2006年12月18日，国务院办公厅转发了国务院国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，明确提出，国有经济要对关系国家安全和国民经济命脉的军工、电网电力、石油化工、电信、煤炭、民航、航运等七大行业保持绝对控制力，对装备制造、汽车、电子信息等行业的骨干企业保持较强的控制力。同时提出，到2010年，中央企业将从当时的161家调整、重组至80～100家。2017年，进一步提出，要把中央企业调整到80家以内。

国有经济收缩战线是一个“利好”的消息，但这个“利好”比较有限。关系国家安全和国民经济命脉的产业的确需要由国有经济来控制，但国务院国资委列出的七个“关系国家安全和国民经济命脉”的行业中，有些已经具备充分的技术条件和市场条件转化为竞争性行业，如移动通信、民航，对这些行业放弃政府管制，或者说放弃国有经济控制，将会给国民带来极大的福利。20世纪70年代末80年代初，美国由于放松了航空和电信行业的管制，每年分别获得了137亿～197亿美元和7亿～16亿美元的增量收入。对汽车等行业则更无须控制，当时放松汽车行业的管制，每年为美国带来了106亿美元的增量收入。之所以产生如此大的“利好”，是因为放松管制在给企业带来更大的经营自由的同时，也给它们带来了巨大的竞争压力，迫使它们在市场、技术和组织等方面进行更有竞争力的创新。而如果继续对这些行业保持国有经济的控制，则垄断收益（垄断高价带来的）可能会造成企业经营者的懒惰和寻租，从而对国民福利造成直接的损害。

国企重组是好事，但如果重组不符合市场规则，好事可能会变成坏事。中国国企的重组几乎都是在国资部门的直接干预下进行的，如何顺应市场规律，是值得关注的问题。不能顺应市场规律的国企重组是否能够带来国有资本增值最大化，是值得怀疑的，因为这样的国企重组难以实现优势互补，它可以做大，但难以做强。近几年，通过行政命令式的国企重组，一些国企确实很大了，甚至进入了世界500强行列，但竞争力却不尽如人意。从2018年公布的世界500强企业看，国有企业上榜48家，但其利润绝大部分低于其他国家的500强企业。

必须明确的是，国有企业的改革目标不是国有资本增值的最大化，而是国民福利的最大化。当一些行业由于技术创新和市场环境变化而丧失垄断的前提时，就必须及时放松垄断，甚至可以放弃国有经济的控制，使其转化为竞争性行业，这是世界趋势。比较典型的是电信行业，该行业过去依赖于有线通信，因此属于自然垄断行业。而今，该行业技术早已升级为光纤通信和无线通信，市场也呈几何级数增长，因此，该行业已经不再是自然垄断行业，而是竞争性行业。此时，这类行业就不能再像以前那样直接提供公共服务，而是应该通过充分竞争，不断提升技术和服务水平，来实现国民福利的最大化。

然而，一些行业和企业为了维护自己的垄断收益，往往把部门利益等同于国家利益；政府如果被其牵着鼻子走，最终遭受损失的将是公众利益。因此，应该通过立法来确定国有企业改革的目标是国民福利最大化，它要基于公众利益而对国有资产的布局、退出和收益分配做出规定，必须明确，国有资本增值最大化仅仅是实现国民福利最大化的手段之一，而不是目标本身。

从经济学角度看，民营企业追求利润最大化并非罪过，相反，这是它们理性的选择。民营企业作为“理性经济人”，首先要考虑的必然是自身的成本和收益，而不是也不应该是公众的利益（当然前提是合法合规），这势必导致它们在公共产品或公共服务的质量或数量上大打折扣。国有企业不同于民营企业，国有经济战略性调整的目的不是盲目地追求盈利，而是首先要把握国有企业的本质属性，即公共性。

国有企业的公共性并不否认在特定历史发展阶段它也具有盈利性或直接的经济作用。

国有企业通常具有两大优势：一是资金优势，二是强制力优势，许多发展中国家的“后发优势”在很大程度上都得益于国有企业的这两大优势。但需要说明的是，国有企业的这种特定功能只有在特定历史发展阶段和特定发展时期才能发挥作用。从长期来看，随着市场经济体制趋于完善，国有企业会逐步退出竞争性领域，放弃其盈利性，而专门致力于其公共性作用。

中国是在经济发展水平十分落后的条件下进行市场化改革的，尽管经过了40年的改革，但仍处于社会主义市场经济的初级阶段。在这种情况下，中国不可能像发达国家那样按市场经济自然发展的轨道来走，而是仍然需要发挥国有企业的经济带动作用。另外，中国在坚持市场化改革趋向的同时，还需要权衡在计划经济时期形成的各种利益格局，需要协调好各种利益矛盾，解决许多历史遗留问题，以在稳定中求发展，尽可能减少改革成本，这也是中国之所以选择渐进式改革道路的重要原因。在这一特殊的历史背景下，中国的国有企业与发达市场经济体制中的国有企业之间的性质和地位显然是有区别的。这种区别集中体现在，在社会主义市场经济的初级阶段，国有企业不仅是政府调控国民经济的手段，也是政府参与国民经济的重要手段，是推动国民经济发展和经济体制改革的主导力量。

这意味着，在我国社会主义市场经济的初级阶段，同时存在着不同类型的国有企业，它们的地位和目标是不尽相同的。然而，改革开放40年来，我们对不同类型国有企业的不同地位和目标并未形成完全清晰的认识。从政府层面上说，似乎保住了对国有企业的控制便万事大吉，而不论国有企业是处于竞争性领域还是非竞争性领域；从企业层面上说，似乎能为自己赚到钱，或者说，能够为自己赚取最大利润，便不在乎国有企业到底应该追求什么。这种认识上的误区使得国民对国有企业改革产生了一些疑问，甚至怀疑。原因在于：如国有企业一味追逐利润，将使得国民福利有下降的可能。

因此，有必要对国有企业进行分类分析。这种分析既有助于对不同类型国有企业的绩效进行考核，也有助于产业结构的调整和优化，更有助于确立不同类型国有企业的改革方向，最终有助于实现国民福利的最大化。

1.2.2　国有企业如何分类

国企分类是深化国企改革的首要问题，也是党的十八届三中全会明确提出的问题。国企分类不明确，或者存在交叉，将无法实现国企分类改革。

在中国现阶段，国企有多种功能，概括起来一般有三种：公益（适合于公共品，不谋求盈利，财政给予补贴）、微利（适合于准公共品，只能微利）、追求盈利最大化（适合于竞争性商品）。显然，不同功能是不兼容的，甚至是矛盾的，如果互相冲突或矛盾的不同功能同存于一个企业中，不仅极容易产生利益输送和腐败问题，而且也会加大治理和监督的难度。国企分类不是目的，实现分类治理（如不同的董事会设置、不同的激励机制等）才是目的；而要实现分类治理，必须实现同一国企功能的单一化或纯粹化。

我们认为，新一轮国有经济战略性调整是不同类型国企的调整，并同时进行分类改革和分类治理，既然如此，那么首先就必须界定清楚国企类型。

浏览一下各地出台的国企改革方案，发现各地对国企的分类非常混乱，被归为同一类的国企，其功能往往多元且存在冲突。

比如北京市把国企分为三类：一是城市公共服务类。主要承担提供公共产品或服务、保障城市运行安全、提升城市承载能力等功能，以实现社会效益为主要目标，兼顾企业经济效益。二是特殊功能类。主要承担市委、市政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目，实现政府在基础设施、民生保障、促进城市和社会发展等方面的战略目标。三是竞争类。遵循市场规律，公平参与竞争，以资本效益最大化为主要目标。这类企业包括战略支撑企业和一般竞争性企业。其中，战略支撑企业是符合首都城市战略定位、能够引领带动产业升级、对首都经济社会发展具有支撑作用的企业。

再比如上海市，也把国企分为三类：一是突出市场导向和产业发展的竞争类企业；二是承担政府特定功能和任务的功能类企业；三是主要提供公共服务或产品、保公益惠民生的保障类企业。

从本质看，北京和上海对国企的分类基本相同，称呼上也没有多大差别，都有竞争类国企和功能类国企，另一类，北京叫作城市公共服务类，上海叫作保障类，而内容则基本相同。由于上海的方案出台在前，北京在后，可以说，北京基本上效仿了上海的分类。

但是，这种划分比较模糊，相互之间有交叉，缺乏技术或客观标准，同类国企功能多样而不纯粹，不利于国企分类后的分类治理和分类监管制度的建立。

比如城市公共服务类国企，本就是多功能的混合体，具体可以分为三类：一是公益性的，这类企业提供公共品，企业不盈利，也不能盈利，必须依靠财政支持，如公共交通、城市基础设施维护、环境卫生、国防、道路、桥梁、公园等；二是自然垄断性的，这类企业提供准公共品，企业收支平衡，略有微利，基本不需财政补贴，如管道天然气、自来水、输电、热力供应等；三是竞争性的，这类企业以盈利为目的，如文化娱乐、出租车、房屋修缮等，这种竞争性的城市公共服务企业有很多已经民营化，或允许民营企业进入。

至于特殊功能类国企的划分，则主观性很强。按北京市对该类企业的定位，它们“主要承担市委、市政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目，实现政府在基础设施、民生保障、促进城市和社会发展等方面的战略目标”，很显然，该类企业的功能会随着社会经济的发展而不同。更重要的是，这些特殊功能类国企也可以是竞争性的，这既包括国企与国企的竞争，也包括国企与民企的竞争（因为民企也可以承担这些特殊功能）。另外，其中的基础设施、民生保障也是模糊不清的，因为有些可以委托民企来提供（即政府购买，如基础设施建设），有些则可以归为城市公共服务类。其实，“特殊功能”的用法很不科学，因为每类企业都有其特殊功能，如公益类国企的特殊功能就是提供公共品。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“准确界定不同国有企业功能”，“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构……”。这为国企改革指出了总体发展方向。但是，不同类型国企的发展方向应该是不同的，因为不同类型国企的功能不同。功能不同，公司治理结构和机制也应不同，而40年的国企改革，公司治理并没有“因类而异”。之所以没有实现“因类而异”，原因就在于没有实现功能单一化的国企分类。

按功能划分国企，必须首先界定这里的“功能”为何物。由于国企分类的目的是要实现分类治理，因此，国企只能按其提供的产品或服务的属性是公共品还是竞争性商品来分类，即国企应该有三类，分别是公益性国企（提供公共品）、自然垄断性国企（提供准公共品）和竞争性国企（提供竞争性商品）。

此外，还有一类，其生产具有很强的外部性，这种外部性直接关系到公众的公共利益，这就是稀缺资源垄断性国企。稀缺资源主要是不可再生的矿产资源。稀缺资源开发之所以必须由国企垄断经营，其原因就在于这种资源的稀缺性或不可再生性。由于不可再生，所以需要防止过度消费和过度开发，否则就会妨碍经济社会的可持续发展，还会造成生态环境破坏和失衡。但这类产品很容易异化为暴利产品，因为要防止过度消费，就要考虑以供求确定价格，而以供求确定价格则意味着盈利。因此，为防止企业因追求盈利而过度开发，还必须同时实施高额资源税政策。

我们可以把自然垄断性国企和稀缺资源垄断性国企归为一类，叫作“合理垄断性国企”，于是，中国国企就可以划分为三大类四个细分类，即公益性国企、合理垄断性国企（又分为自然垄断性国企和稀缺资源垄断性国企）和竞争性国企。

对于公益性国企，有人认为也是政府垄断，而且也必须由政府垄断，似乎也可以归为合理垄断范畴（我们也曾持这样的观点）。我们认为，公益性国企作为独立的一类更科学。原因在于，对于公益领域，民企不会进入，不需要政府设置政策壁垒来限制民企进入。这与自然垄断性国企和稀缺资源垄断性国企不同，这两类企业因拥有特殊资源，如果政府不设政策壁垒，民企肯定会进入，而民企一旦进入，势必要追求利润最大化，从而必然会损害公众利益。

不过需要注意的是，对于公益性领域，政府必须给予明确定位，即不能谋求盈利；否则，某些公益产品也可能成为谋利的工具，如公共卫生保健、公共交通等，最终也会造成公众利益受到损害。

还需要特别指出的是，现实中可能有这样一种情况，即一些竞争性企业由于自身的强大竞争力而成为行业中的支配性厂商，这种企业尽管具有较强甚至很强的垄断势力，但由于行业进入不像公益性国企和合理垄断性国企那样受到政府管制，消费者也可以通过不消费或少消费来制约企业，因此，该类企业应归为竞争性企业类型。

不过，在中国，又确实有一些本应是竞争性企业却因政府赋予的特别政策或特别资源（其实质是行政垄断）而成为垄断性国企（不包括自然垄断性国企和稀缺资源垄断性国企）的情况，如电信服务、机车制造等，这些企业按其属性看也应该归为竞争性企业。政府应该放弃对这些企业的特殊政策或特殊资源的支持，从而使其成为名副其实的竞争性企业。

对以上四类国企，本书课题组曾进行过分类调研，企业高管普遍认为现有国企确实功能过多，归类很难，矛盾很多，这充分说明现实中的一些国企走偏了方向。国企难以归类的原因恰是一些国企同时拥有互相矛盾的功能，既有盈利功能又有公益功能，结果造成利益输送，产生腐败。如以公益之名寻求政府财政补贴，同时又以企业盈利之名寻求企业尤其是高管自身的高回报或高薪酬，进而背离企业的公益属性。对此，应当纠偏、使其回到合理的轨道上来。

以上关于国企三大类四个细分类的划分，技术标准清晰，功能纯粹，有利于制定分类治理和分类监管的相关制度和政策，有助于对不同类型国企的绩效进行监管和考核，也有助于国有经济结构的调整和优化，更有助于确立不同类型国企的改革方向。

四个细分类型国企的功能目标参见表1-1。

表1-1反映了国企在现阶段具有双重目标：一方面它是国民经济发展的重要力量，与民企一样，它有很强的盈利性，但这种盈利性必须立足于公平竞争的基础上，必须消除政府的特殊支持（包括政策支持和资源支持），这类目标要通过竞争性国企来实现；另一方面，也是更重要的，国企是公共产品或服务的提供者，担负着调控宏观经济、为公众提供服务、推动和谐社会进程的历史使命，这类目标要通过公益性国企和合理垄断性国企来实现。

1.2.3　不同属性决定国企应分类改革和分类治理

与国企分类布局相伴随的是分类改革和分类治理。如上所述，不同类型的国有企业属性不同、目标不同，在市场经济中扮演着不同的角色，这就要求国有企业改革应该分类进行并实施分类治理。没有分类改革和分类治理，单纯的分类布局不可能得到优化。需要注意的是，分类布局绝不仅仅是国有资产在不同类型国有企业之间的转化，更重要的是不同类型国有企业按其自身规律的发展和壮大。分类布局、分类改革和分类治理的思路，既强调了国有企业的盈利性，又兼顾了国有企业的公共性，这对于国有经济的发展，尤其是对于国民福利的提高，是非常现实的路径选择。

1．公益性国有企业

公益性国有企业的作用是直接提供公共服务，而非盈利，因此，将其设置成公司制企业是不合适的。因为公司存在的目的是获取利润，这与该类企业的宗旨不符。目前这类国有企业基本采取的是独资公司的产权组织形式，作为公司，它们就应受公司法约束，而且要追求盈利，这不符合其公益性质，因此，这类企业最好设置成特殊法人。⁽²⁾

特殊法人是指依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资企业。特殊法人企业是相对于普通商事企业而言的。其特殊性表面上在于其受特别法律规范，经营管理方式特别，本质上在于其具有特别职能。从产权角度来说，特殊法人企业由国家单独出资，出资人唯一，这与国有独资公司一致，但特殊法人企业不采取公司的企业形式，不受公司法和一般商法规范的约束。特殊法人企业依照专门法律设立，受专门法律调整，一般不要求作商事登记，其具体组织机构也由特别法规定。在经营上，特殊法人企业独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。政府依法对其产品价格进行控制。

目前在我国，特殊法人企业还停留在理论概念上，我们认为应当借鉴西方发达国家经验，推进特殊法人企业的专门立法，建立特殊法人企业制度。不过，由于生产公共品存在预算软约束，为了防止由此而产生的道德风险，需要像上市公司那样做到信息透明和公众监督，以解决信息不对称情况下企业经营者隐瞒真实成本的问题。而且，这种信息公开必须上升到法律层次，即必须是强制性的。⁽³⁾

由于公益性国有企业具有典型的公共属性，在治理结构和机制的选择上，必须强调公众代表的决策参与和监督，同时严格信息公开和透明。

2．合理垄断性国有企业

合理垄断性国有企业还可以区分为自然垄断企业和稀缺资源类企业两类。

对于自然垄断企业，只有国家独家经营，才能实现其规模经济性。由于这类企业提供的产品或服务通常都是百姓的生活必需品，因此，盈利不应是这类企业的首要目标，换言之，公众利益才是这类企业的主要目标。加上其所具有的规模经济性，满足公众利益是完全可以实现的。因此，政府必须通过规制政策，使经营者站在国民福利最大化的立场上来经营这类企业，而不是借助行政垄断把消费者剩余最大限度地转化成生产者剩余。盈亏平衡是这类企业的基本选择。

稀缺资源类企业主要是指那些经营不可再生性资源的企业，这些资源只有国家垄断经营，才能防止过度开采，防止资源浪费和耗竭，实现经济的可持续发展。为此，一方面通过价格机制降低需求过度；另一方面通过税收机制降低利润刺激。

对于以上两类企业，采取国有独资公司和国有绝对控股公司的产权形式是必要和现实的选择。在治理结构和机制上：一是要强调董事会的集体决策和监督；二是在董事会的构成上要体现公共性（比如有独立的公共利益的代表和政府代表）；三是要把费用控制作为常态来管理，费用控制不是“压制”，而是“更合理”。此外，与公益性国有企业一样，要强调信息公开，这有利于企业接受公众监督。⁽⁴⁾

3．竞争性国有企业

竞争性国有企业处于竞争性行业，以追求利润最大化为首要目标，没有任何强制性社会公共目标。竞争性国有企业的作用主要是实现政府调控目标，促进经济稳定和产业结构优化，但其与非国有企业之间的竞争是公平的，两类企业的法律地位是平等的。竞争性国有企业股权可以多元化，非国有资本可以参股进入，也可以在资本市场上市经营。竞争性国有企业的产品和服务的价格由企业根据市场供求来决定，政府没有干预的权力。竞争性国有企业可以通过控制权转移或被并购，成为非国有控股企业，这属于正常的竞争行为。因此，对于竞争性国有企业，国家必须放弃保护，或不再赋予其行政性垄断地位，让它们在市场上与民营企业进行平等的竞争。也就是说，国有企业的利润应该主要来自这类国有企业。如果不能持续获得盈利，那就接受市场优胜劣汰法则的惩罚。

从治理角度看，竞争性国有企业必须虚心学习西方市场经济发达国家成熟的公司治理理念和做法，尤其是要完善董事会制度，强化信息披露，严格控制财务风险。只有将这类国有企业的治理规范化和法治化，才能使其在激烈的市场竞争中胜出。2012年10月—2013年2月，我们曾走访调研四家地方国有企业和三家中央企业，我们发现，董事会在公司科学决策、正确把握战略方向等方面的作用是非常大的。⁽⁵⁾当然，董事会不是公司治理的全部；但毫无疑问的是，对于竞争性国有企业来说，包括完善董事会在内的公司治理制度，对于提高企业的竞争力、更好地维护出资人权益、正确处理各利益方的权利与义务，是至关重要的。