3.2　国有经济战略性调整的内涵

学术界对国有经济战略性调整内涵的认识大致分为两种观点：第一类观点从宏观的优化国有资源配置的角度讨论国有经济战略性调整的内涵，第二类观点从微观的公司治理的角度讨论国有经济战略性调整的内涵。

3.2.1　从优化国有资源配置角度讨论国有经济战略性调整

从优化国有资源配置角度，国有经济战略性调整的总的原则是要使国有资产从分散的中小企业向大型和特大型的企业集团、从低效的劣势企业向高效的优势企业、从一般竞争性领域向需要国有经济发挥作用的战略性领域集中，通过适当减少国有经济介入的行业和企业达到集中力量、保障重点、提高效率、增强竞争力的目的。但是，国有经济产业结构调整不能简单地演绎为“国退民进”，或者笼统地说成“国有企业要从一切竞争性领域退出”，“进”与“退”、“为”与“不为”，是一个有机的整体。“进”和“有所为”是发展，“退”和“有所不为”也是为了更好地发展，目的都是增强国有经济的控制力，提高国有经济的质量，更好地发挥国有经济在国民经济中的主导作用。

高尚全认为，我们应从搞好整个国有经济、发挥其对国民经济控制力的高度，进行国有经济布局的战略性调整，收缩国有经济过长、过散的战线，将国有资本逐步由一般竞争性领域中退出，并逐步加强那些重要行业和关键领域。在改善国有经济产业布局的同时，积极进行区域布局尤其是中西部和东部地区的调整和优化，力争实现国有经济合理的区域配置。⁽¹⁾

宋冬林和于群认为，从整个国民经济发展的大视角看，国有经济的调整不能局限于国有经济本身，还要把国有经济调整置于整个国民经济发展的大背景下考虑，要把国有经济调整与国民经济发展结合起来。首先，国有资源的优化配置必须在开放的市场环境中实现；其次，国有资本的重组必须在国有资本社会化进程中实现；最后，国有企业的进入和退出必须有利于民族工业的发展和符合产业结构的调整方向，符合社会资源优化配置的要求。一方面要鼓励东部地带的资本向中西部地带转移。目前东、中、西部的资金状况是：国家投资开始向中西部倾斜，而社会资金却仍然集中流向东部地带。近年来，国家预算投资向中西部地带进行了垂直倾斜，但由于国家预算投资占全社会总投资的比重很低，且所占份额急剧下降，国家投资在调控地区经济发展差距方面的作用大大削弱了，而居民储蓄、外商投资、证券投资十分活跃，且仍向东部地带流动。另一方面，通过联营等手段，改变地区经济结构趋同问题。地区经济结构趋同，既是特殊历史遗留下来的产物，也是利益机制驱使的必然。⁽²⁾

范恒山认为，国有经济的战略性调整，一是要把大量的国有资本从漫无边际的战线和领域退出；二是要形成国家控制、多元化的控股格局。国有经济的控制力可以从广义和狭义两个方面理解。从狭义看，国有经济的控制力主要体现在：①国有企业的数量与规模；②国有企业对重要行业和关键领域的支配作用；③国有企业对市场的引导作用；④国有资本对其他资本的支配能力。从广义看，国有经济的控制力还体现在：国家运用超经济权力控制和支配社会经济资源的能力；国家运用国有经济资源和政策手段提供社会保障、产业结构调整、国家经济安全和国民经济发展的能力。⁽³⁾

纪玉山认为，竞争性领域国有经济的战略性重组，一方面是国家所有的生产要素和经济资源在全国甚至全球范围内的流动与优化配置；另一方面也是国有产权在不同所有制系统之间的转移和交易，是利益格局的重构，必然同传统的观念、传统的体制发生激烈的冲突。因此，必须进一步深化经济体制改革，转变政府职能，营造国有经济战略调整的制度环境。⁽⁴⁾

汤吉军认为，国有经济布局战略性调整的实质（也是其重点和难点所在）是国有经济的大部分退出竞争性领域，适应经济市场化不断发展的需要，改变国有经济的主要实现形式。⁽⁵⁾

庄序莹认为，国有经济战略调整目标应该是国有资本优化配置。一是国有经济适度规模。寻求经营性国有经济与非经营性国有经济协同发展、国有经济与民营经济的适宜比重。二是国有企业竞争力增强，改革深化。三是增强国有资本在社会保障、医疗等准公益性行业的配置能力。⁽⁶⁾

李中义认为，通过国有经济战略布局不断调整，不断探索公有制在社会主义市场经济中的有效实现形式及与市场经济相结合的有效途径。通过改制重组，国有经济活力不断增强，国有企业效率大大提高，国有资产总量不断增加。⁽⁷⁾

陈东琪等认为，国有经济布局是指国有经济在国民经济中的比重、在关键产业领域的分布，中央和地方企业区域格局，企业持股比例分配以及企业组织规模等。国有经济布局战略性调整主要包括上述外部总体调整、内部产业结构调整、地区层级调整、微观产权调整、企业组织规模调整五个维度，重点是内部产业布局调整，即向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。⁽⁸⁾

黄群慧针对中国经济进入新常态，认为新一轮的国有经济战略性调整要重“质”轻“量”，不要再纠结于国有经济占整个国民经济的具体比例高低的“数量目标”，而应更加看重优化国有经济布局、促进国有经济更好地实现其功能定位和使命要求的“质量目标”。具体需要基于功能定位分类推进国有经济战略性调整、基于国家战略性标准和公共服务性标准调整国有经济的产业布局、基于全面深化改革和优化市场结构双重目标来协同推进国有企业兼并重组。⁽⁹⁾

3.2.2　从机制转换角度讨论国有经济战略性调整

从机制转换角度讨论国有经济战略性调整，是从建立现代企业制度、健全公司治理、转换经营机制方面，运用规范的、先进的市场化制度安排，来实现国有资本的最大化增值，以及更大程度上实现国有资本的控制力、影响力、活力和抗风险能力。

范恒山认为国有资产的调整要与建立现代企业制度结合起来。是否要借国有资产调整的机会实现经营者持大股，这要视实际情况而定。要使经营者持大股，就必须把握以下几点：一是经营者的定位不一定是原有的经营者；二是不能一股独大（当然卖给私有企业主就不要管是否一股独大）；三是持大股不是无偿持股；四是持大股的经营者不能享有不同于职工的非市场优惠，要优惠就一定要有根有据。总之，国有经济的战略调整一是要把大量的国有资本从漫无边际的战线和领域退出，二是要形成国家控制、多元化的控股格局。⁽¹⁰⁾

符延军和王晓东（2004）认为，国有企业要优胜劣汰，条件好的继续保留，有条件的更要进入新兴产业和高新技术产业，条件不好的（如技术落后、设备陈旧、产品无市场的）要实行关、停、并、转，以这些方式退出这些行业，实现有退有进、有所为有所不为。国有经济退出并不是让国有资本在竞争领域全部退出。它的退出，首先要构建有效的退出机制。这包括两重含义：一是所有权的退出机制，即国有资本直接从企业退出；二是在所有权结构不变的情况下引入控制权的退出机制，即企业的相机治理机制。国有经济的战略调整要以搞好整个国有经济为出发点，坚持有进有退、有所为有所不为的方针，通过推动国有资产的合理流动和重组，实现国有经济控制国民经济命脉、发挥国有经济主导作用的目标。⁽¹¹⁾

王忠明认为，实现战略性调整，不仅要遵循市场经济的客观规律，推动企业组织形态、所有制结构等不断优化或合理重组，而且还要促进国有资产的有效流动，使其在布局与结构上更加符合进一步完善社会主义市场经济体制的内在要求。⁽¹²⁾

李中义认为，国有企业战略性重组，从宏观上来讲，就是国家对国有经济进行结构上的调整，转变其经营机制，从而减轻财政负担，并使国有经济可以在新环境下更好地持续发展。从微观上来讲，就是企业通过调整使自身资本结构、资本规模以及类型实现优化与发展，从而使经营管理效益得到提高，竞争力得到增强，焕发新的活力。⁽¹³⁾

陈清泰认为，在确立社会主义市场经济改革目标后，国有经济改革的基本命题就是公有制、国有经济与市场经济能不能结合、如何结合。党的十四届三中全会以来，中央为破解这一历史性难题提出了三个要点：一是建立现代企业制度，利用“所有权与经营权分离”的特点，在保障国家最终所有的情况下，构造众多独立的市场主体；二是与时俱进地调整国有经济布局和功能，保障国有经济在不同发展阶段都能有效发挥作用；三是探索适应市场经济的“国有资产实现形式”，在保持较大份额国有经济的情况下，政企分开，保障市场配置资源的作用，就是要明确，国家拥有的国有资产是实物形态的“国有企业”，还是可以用财务指标清晰界定、计量并具有良好流动性、可进入市场运作的国有资本？这三大要点相互关联，但进展参差不齐。在我国社会主义市场经济中，国有经济应起主导作用，但在资产比重上，不一定是主体，否则市场机制不可能成为配置资源的基础力量。国有经济应该进入并加强的领域主要是提供公共物品、保障国家安全和关系国民经济命脉的重要行业与关键领域，而在一般竞争性领域，尤其是对于绝大多数中小企业来说，则应该逐步调整。⁽¹⁴⁾

3.2.3　简单评述

从优化国有资源配置角度来讨论国有经济战略性调整是传统的、宏观的理解，这种理解至今仍是主流观点，也容易得到认可。但存在的问题是，同一家国有企业往往是跨不同行业的，而不同行业的属性可能存在很大差异。比如，一家自来水企业，管道输送是典型的自然垄断，有很强的公共性；而自来水管道、水表、管道铺设等则属于充分竞争行业。那么，对于这类国有企业，如何进行战略性调整？而且，有的行业随着技术进步，其行业属性也随之变化。比如，通信行业过去是典型的自然垄断，但随着无线和光纤技术的发展，目前已失去了自然垄断性质，而成为竞争性行业，那么，这类国有企业是否要退出呢？对于这些问题，都是需要认真研究和思考的。

从机制转换角度来讨论国有经济战略性调整是从微观角度的理解。这种观点强调通过企业市场化治理机制的重构和完善，实现部分国有企业的做强做大。其中，发展混合所有制、兼并重组是国有经济实现战略性调整从而实现国有企业做强做大的重要手段。而发展混合所有制和兼并重组离不开市场化治理机制的健全和完善，否则发展混合所有制和兼并重组就可能徒具形式。但需要注意的是，如果过于强调市场化治理机制，那么公益类国有企业就可能出现过度市场化，从而损害公众利益。这种情况，国内外都有过深刻的教训。

因此，国有经济战略性调整既不能单纯从宏观的资源配置角度分析，也不能单纯从微观的市场化治理机制转换角度分析，而应该将宏观与微观结合起来，分类改革、分类治理、分类调整。公益性国有企业的战略性调整应以优化国有资源配置为标准，国有企业应当承担起提供公共物品的职责与义务，使更多的公民享受到社会福利；而竞争性国有企业的战略性调整则应当以提高市场化效率为标准，国有企业应当逐渐退出回报率低的行业，更多进入回报率高的行业。