5　举报人起诉行政机关不履行法定职责类案件的司法审查标准——杨侨星诉上海市闵行区人力资源和社会保障局不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

上海市第一中级人民法院(2013)沪一中行终字第28号行政判决书

2.案由:诉人力资源和社会保障局不履行法定职责

3.当事人

原告(上诉人) :杨侨星

被告(被上诉人) :上海市闵行区人力资源和社会保障局

第三人:上海哲边劳务派遣有限公司(以下简称哲边公司)

【基本案情】

2011年5月30日，原告杨侨星通过劳动监察热线电话举报第三人哲边公司在上海市闵行区莘朱路752号从事非法职业中介。

被告所属劳动保障监察大队接报后于同年6月29日立案，进行了调查，于2011年9月6日对原告作出答复:查明哲边公司未取得职业中介许可证，根据杨侨星提供的相关线索，哲边公司存在从事职业中介活动的行为。由于哲边公司虽未取得劳动保障行政部门颁发的职业中介许可证，但已办理了工商注册登记，并取得相关营业执照，故大队无法依据上述规定对哲边公司作出相应处理，目前已将相关情况通报了区工商行政管理部门。针对哲边公司存在未经许可从事职业中介的行为，大队已书面告诫其停止职业中介行为，并在该公司门口张贴“求职提醒”告知书。

2011年12月29日，被告向原告作出书面答复，认为上述答复意见并无不妥。

第三人哲边公司原在莘朱路752号的经营场所，在原告提起本案诉讼前已为饮食店。

【案件焦点】

1.举报人对行政机关提起不履行法定职责之诉，是否具有原告主体资格; 2.如果举报人对举报事项没有法律上的利害关系，法院是否应审查行政机关对被举报人的实体处理。

【法院裁判要旨】

上海市闵行区人民法院经审理认为:被告闵行区人保局作为劳动行政管理部门，依法具有对辖区内擅自从事职业中介活动的违法行为进行查处的行政职责。

本案中，原告杨侨星要求被告依法履行对第三人哲边公司擅自从事职业中介活动的违法行为进行处理的职责，向被告进行投诉举报。被告接受举报后，进行立案、调查，在查实第三人存在违法行为后进行了处理，并将处理结论告知了原告，可以认定其已对原告的举报事项履行了法定职责，保护了原告的投诉举报权利。原告要求被告依照《中华人民共和国就业促进法》第六十四条规定对哲边公司进行处理，已构成对被告履职内容的实质性审查，超越了原告作为举报人在行政诉讼中可以主张的范围。综上，法院对原告的诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回原告杨侨星的诉讼请求。

杨侨星持原审起诉及述称意见提起上诉。上海市第一中级人民法院经审理认为:被上诉人依法具有对辖区内擅自从事职业中介活动的违法行为进行查处的职责。被上诉人接到上诉人的举报后，依法进行了立案、调查，并根据查明的事实对第三人的未经许可从事职业中介的行为采取了书面告诫第三人停止职业中介行为、通报区工商行政管理部门等相应处理措施，并将相关情况书面告知了上诉人。对被上诉人辩称的其不存在行政不作为的意见，法院予以采信。上诉人认为被上诉人不履行法定职责缺乏依据，法院不予采信。此外，第三人在原审判决之前已搬离了系争原经营场所，故原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项[5]之规定，判决驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

本案中，上海市人力资源和社会保障部门就设置了劳动监察热线电话，对违反人力资源和社会保障法律、法规、规章的行为接受社会公众的投诉和举报。在行政诉讼领域，投诉人、举报人对相关机关处理结果不满而提起诉讼的案件也日益增多。对于这类案件的处理应当以保障社会公众的监督权为导向，同时遵守现行行政诉讼制度下行政审判权的界限，确定合理的司法审查范围。

1.行政机关处理投诉举报事项中履行法定职责的司法审查范围

(1)确定法律关系应当区分投诉和举报的不同法律含义

投诉和举报一般被并行使用，作为社会公众行使监督权的一种重要方式。在法律意义上，因投诉和举报指向的对象不同，其确定的法律关系也有所差异。投诉是针对侵害其本人合法权益的违法行为进行检举、报告;举报则是针对侵害他人或者不特定对象合法权益的违法行为进行检举、报告。两者均涉及三方主体，即投诉举报人、被投诉举报人以及接收投诉举报的行政机关，但投诉人与投诉事项应当有直接的利害关系，而举报人与举报事项的关系则相反。在区分投诉和举报之差异的基础上，比较容易辨明举报案件中三方主体之间的法律关系。

(2)确定司法审查对象应当区分举报人、被举报人、行政机关之间的双重法律关系

行政机关接受举报，对被举报人开展调查处理，并对举报人作出答复，在三方法律主体之间形成了不同的法律关系。首先是举报人与行政机关之间确立了行政机关的履职义务，行政机关接到职权范围内的举报后，便产生概括的受理、处理和答复的义务，这种履职义务的确立，意在保障举报人监督权的行使，督促行政机关及时履行法定职责。其次是行政机关与被举报人之间确立了具体的行政法上的权利义务关系，比如行政机关对被举报人进行行政处罚或者作出不予行政处罚的决定，即形成了相应的法律关系。

由于我国行政诉讼中坚持主观诉讼制度，原告需要与诉讼对象之间具有法律上的利害关系，否则“无利益即无诉权”。通常举报人与举报事项没有利害关系，而是对侵害他人或者不特定主体的违法行为进行检举、报告，因此举报人如果针对行政机关对被举报人作出的行政行为提起行政诉讼，一般应当认定举报人不是适格原告。相反，举报人不服行政机关的受理、处理、答复行为，则可以提起行政诉讼。需要指出的是，通常情况下，行政机关的处理和答复既是对举报人的一种程序上的回应，同时又涉及对被举报人的实体处理，在司法审查时，应明确司法审查的对象，不能变相地对行政机关针对被举报人作出的行政行为进行审查。

(3)确定司法审查范围应当区分程序上的不履行法定职责和实体上的不履行法定职责

审判实践中，举报人针对行政机关对被举报人作出的行政行为提起行政诉讼，将遭遇原告主体资格的限制，便往往采取提起不履行法定职责之诉的诉讼策略，以实现其诉讼目的。

本案的审理法院认为:由于行政机关对举报人的举报具有概括的受理、处理、答复义务，因此，举报人对行政机关提起不履行法定职责之诉，具有原告主体资格，但审查范围应限于程序上是否履行对举报人的义务，而不及于行政机关对被举报人的实体处理。主要原因有以下两点:第一，只要行政机关对举报人的举报作出了一系列的实质性程序行为，即表现出积极的作为行为状态，无论该行为在实体内容上反映的是“为”或“不为”，都应该是行政作为。举报人通过不履行法定职责之诉，要求行政机关从实体上满足其举报要求，其实质上是针对行政机关对被举报人作出的行政行为提起诉讼，超越原告可主张的诉讼利益。第二，如果法院对行政机关是否实体上履职进行审查，并认定行政机关未履行法定职责违法，在法律后果上也难以自圆其说。由于行政机关与被举报人之间已经确定的权利义务关系未被撤销，法院不可能判决要求行政机关重新对被举报人进行处理。因此，在举报人起诉行政机关不履行法定职责案件中应当区分程序上的不履行法定职责和实体上的不履行法定职责，将审查范围限定在程序上是否履职，审查行政机关对举报人的受理、处理、答复是否符合相关程序规范。

2.应当注意的问题

在确定司法审查范围时，还应当注意从实质上判断原告与投诉举报事项是否具有法律上的利害关系。案件评析中对投诉和举报的区分只是为了辨明不同法律关系而做的通常语义上的区分。实践中，不同行政机关对投诉、举报等用语可能有不同的界定，或者在监察监督程序中使用其他概念。因此要从实质上判断原告与投诉举报事项是否具有法律上的关系，如果判断结果是否定的，则可以适用本案确定的原则。本案中，原告认为相关法律规定，每一万户居民住户范围内只限开设一个家庭劳务介绍机构，因此原告作为举报人与被举报人构成排他的竞争关系，被告行政机关对第三人的处理不符合法律规定，侵害原告经营企业的自主经营权。法院认为，《上海市家庭劳务介绍机构管理办法》第九条规定，家庭劳务介绍机构应当根据居民住户进行合理布局，一般每一万户家庭成立一个家庭劳务介绍机构。首先，该规定是指导性规范，并非强制性规范，不能据此认定原告与第三人之间构成排他性的竞争关系。其次，原告的举报事项是第三人未取得职业中介许可证而擅自从事职业中介活动，法律针对这一事项的禁止性规定主要是为了保护求职者、用人单位的利益以及规范职业中介行业的秩序，竞争企业与法律保护的法益没有直接利害关系。因此，应当认定该案的原告属于举报人。

编写人:上海市闵行区人民法院张秋萍李岳