第一章　总　则

第一条　【立法宗旨】[1]

1为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。

第二条　【基本土地制度】中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

●注释

在我国，土地作为最基本的生活资料，不允许私人所有，实行社会主义公有制，并分为全民所有制和集体所有制，即土地分别由国家和农民集体所有。土地的社会主义公有制是最基本的土地制度，一切有关土地的立法都应当遵循该制度。国家对土地的征收和征用，是土地所有权转让的例外形式。在进行征收征用之后，国家必须对失地人的损失予以补偿。我国对国有土地实行有偿使用制度。

应用1

土地不可以买卖

在我国，土地不可以买卖。《宪法》第10条规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”《土地管理法》第73条规定:“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

●关联规定

《宪法》第9－10条;《物权法》第42、43、46－48、58、119、121条，见71、73、74、77、78页;《城市房地产管理法》第9条，见89页;本法第73条，见55页。

第三条　【土地基本国策】十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

●关联规定

《物权法》第43条，见73页。

第四条　【土地用途管制制度】国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

●注释

土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源合理利用和经济、社会的协调发展，通过编制土地利用总体规划并以此为依据，划定土地利用区，限定土地使用条件，划分土地管理权限，并要求土地所有者和使用者严格按照国家确定的土地用途利用土地的制度。其中，我国法律法规对农用地向建设用地转化实行严格的用途管制。如需将农用地和未利用地改为其他用途，必须按照法定程序报有批准权的人民政府批准。凡未经批准擅自将农用地的未利用地改为建设用地的，属于非法占用土地。

我国实行土地用途管制制度的主要目的是控制农用地，特别是耕地的用途转变，保护耕地总量不被侵蚀。我国的城市规模在不断扩大，城镇化趋势明显，在片面追求经济效益的驱动下，大量农用地被用于满足居住、工业、娱乐等需要，导致土地资源配置严重失衡。依靠过去的“分级限额审批用地制度”和单纯的市场调节不能遏止这种趋势，因此，政府必须加强土地宏观管理，制定总体规划，并将土地利用总体规划审批权、农地转用和土地征用审批权、耕地开垦监督权、土地供应量控制权集中在中央和省政府，严控建设用地的总量和结构，严格限制农用地转用，发挥土地最佳配置，切实保证土地资源的合理利用。

应用2

不得擅自变更土地用途

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，不得擅自变更土地用途。其中，我国法律法规对农用地向建设用地转化实行严格的用途管制，明确规定对农用地数量的保证应放在审批农用地转用时应考虑因素的首位，要求其总量必须能充分满足农业生产的需要，尤其要对耕地实行重点保护，否则不仅会影响到粮食的安全稳定供给，还会使环境遭到破坏。因此，无论是农民集体土地所有权人还是土地承包经营权人，以及使用国有农用地的单位和个人都不得擅自改变农用地的用途，也不得擅自将未利用地改为其他用途。如需将农用地和未利用地改为其他用途，必须按照法定程序报有批准权的人民政府批准。凡未经批准擅自将农用地的未利用地改为建设用地的，属于非法占用土地。

应用3

海域(不含滩涂)变为土地后，应办理的用地手续

根据《国土资源部办公厅关于海域使用权证换发国有土地使用权证有关问题的复函》(2005年8月4日，国土资厅函〔2005〕455号)的规定，填海项目中海域(不含滩涂)变为土地后，对其进行的土地利用应当符合土地利用总体规划，并按现行土地管理法律法规规定办理建设用地审批手续，核发国有土地使用权证。对土地用途不符合《划拨用地目录》的，应办理土地有偿使用手续。土地使用年限按照土地具体用途依法确定。

●关联规定

本法第36、73条，见28、55页;《土地管理法实施条例》第38条，见162页。

第五条　【土地管理机构设置】国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

●注释

在1998年国务院机构改革中，原国家土地管理局与地质矿产部、国家海洋局、国家测绘局合并组建了国土资源部。国土资源部被确定为我国中央一级的土地行政主管部门。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。中央政府2003年决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，以进一步加强国家对国土资源的宏观调控，强化省一级人民政府对国土资源管理的责任，实行最严格的耕地保护制度。继省以下垂直管理体制确立后，国务院又设立国家土地总督察及其办公室，向地方派驻9个国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。

●关联规定

《确定土地所有权和使用权的若干规定》第2条，见178页;《土地登记办法》第3条，见227页;《土地权属争议调查处理办法》第4－9条;《土地违法案件查处办法》第5条。

第六条　【守法义务与检举、控告权】任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

●注释

根据《国土资源信访规定》的规定，公民、法人和其他组织可以向各级国土资源管理部门反映、举报各类违反土地管理规定的行为，信访机构应在规定的期限内办结。若信访人对处理意见有异议的，还可以申请复查。而且信访人提出的意见若被采纳的，还可以得到适当的奖励。

●关联规定

《国土资源信访规定》。

第七条　【奖励措施】在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。