第二章 一般规定

第四条 采用非招标采购方式的批准程序

【条文原文】

第四条 达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

【条文主旨】

本条对达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目采用非招标采购方式的批准程序作出具体规定。

【条文解读】

《政府采购法》第二十七条规定：采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。本条对落实《政府采购法》第二十七条关于采取非招标方式必须办理审批手续的要求进行了明确，也就是说，达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

一、非招标采购方式的审批部门

批准变更公开招标方式的行政主管部门是设区的市级以上人民政府财政部门。《政府采购法实施条例》第七十八条规定：“财政管理实行省直接管理的县级人民政府可以根据需要并报经省级人民政府批准，行使政府采购法和本条例规定的设区的市级人民政府批准变更采购方式的职权。”即法律授权以下两类行政机关：一类是设区的市级以上人民政府财政部门；另一类是县级人民政府可以依法行使变更采购方式的审批权。根据《办法》第四条规定，达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，不仅要报设区的市、自治州以上人民政府财政部门批准，还要报主管预算单位同意。

此条增加了“报经主管预算单位同意”的管理环节，也就是增加了主管预算单位的管理权。规定主管预算单位对下属单位的公开招标项目采用非招标采购方式有审查的责任，有利于加强预算管理、增强预算意识，从严规范和管理此类项目。列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算称为单位预算。单位预算是国家预算的基本组成部分。各级政府的直属机关就其本身及所属行政、事业单位的年度经费收支进行汇编预算的负责部门称为主管预算单位，在《办法》第六十条有具体阐述。

二、采用公开招标以外采购方式的法定情形

采用公开招标以外采购方式的法定情形如下：

（1）符合法律明确规定的例外情形，但须经批准。达到公开招标数额标准但同时符合《政府采购法》第二十九条至第三十二条规定的邀请招标、竞争性谈判、单一来源和询价的适用条件时，经批准可以选择公开招标以外的采购方式。

（2）达到公开招标数额标准，但需要执行政府采购政策的，如公开招标难以保证中小企业中标，经批准可以选择其他采购方式。

除了特殊情况之外，政府采购应当采用的采购方式是公开招标。这里的特殊情况，主要是指《政府采购法》第二十九条规定的邀请招标方式、第三十条规定的竞争性谈判方式、第三十一条规定的单一来源采购方式和第三十二条规定的询价方式。此外，《政府采购法实施条例》补充规定，采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，应当采用公开招标的采购方式，但是若是符合《政府采购法》第二十九条至第三十二条的其他四项采购方式或者有需要执行特殊采购政策的，必须经过设区的市级以上人民政府财政部门批准之后，才可以依法采用公开招标以外的采购方式。

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第四条也规定，达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用竞争性磋商采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

三、强制招标范围内的工程建设项目采用非招标方式的审批

对于纳入强制招标范围的工程建设项目，如果采用非招标方式采购，应按照《招标投标法》规定的条件和程序办理。《招标投标法实施条例》第七条明确规定了招标方式的审批、核准部门，即按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。《政府采购法》没有明确必须招标的工程建设项目不进行招标的特殊情形由谁审批采购方式，但业界通常认为应当由项目审批、核准部门审批、核准是否招标。因此，依法必须招标的工程项目，经项目审批、核准部门同意可以不招标的，由采购人根据《政府采购法》《政府采购法实施条例》的相关规定自主选择非招标采购方式。

【疑难解析】

1.政府采购项目采用非招标方式采购审批增加“报经主管预算单位同意”的环节，基于什么考虑？

实际操作中，采购人以各种借口规避公开招标方式而要求财政部门批准转变为公开招标以外方式采购的情况屡见不鲜，财政部门审查是否真正属于特殊情况存在一定困难，增加“报经主管预算单位同意”，增加了主管预算单位审查的程序和责任，也就增加了此类项目的审批难度，对于那些想通过规避公开招标而采取更加灵活的非招标方式的采购人起到了一定的限制作用，使那些明知不存在特殊情况也想规避公开招标的采购人知难而退。

2.限额以下的政府采购货物、服务项目采用非招标方式，是否也需要办理审批手续？

《政府采购法实施条例》和《办法》第四条都明确规定，达到公开招标数额标准以上的货物、服务采用非招标方式采购的，应当经财政部门批准，而限额以下的货物、服务采用公开招标方式以外的其他采购方式采购的，是否需要经过财政部门审批，法律法规还没有具体的规定。按照“法无授权不可为”的原则，限额以下的货物、服务采取非招标采购方式须经行政机关审批是没有法律依据的；相反，如果财政部门要求审批，也属于违法审批，可能需要承担相应的法律责任。因此，限额以下的政府采购货物、服务项目采用非招标方式，无须报经财政部门审批，财政部门也无此审批职责。