第二节 城市病与城市更新

国内外城市发展的经验表明，城市化具有正、负两个方面的效应。一方面城市化可以促进经济的繁荣和社会的进步，通过集约利用土地、提高资源利用效率，促进了教育、就业、健康和社会服务；另一方面，城市化改变了自然生态系统的结构和过程，影响着城市生态、经济、社会等系统的稳定运行，使人类的生理和心理健康、环境质量陷入较大危机。这些问题主要体现在三个方面：①城市的气候变化（如热岛效应）和环境污染，包括水、空气、噪声和固体废弃物污染等；②自然资源的耗竭与短缺，特别是淡水、矿物燃料、耕地的过度利用和生物多样性的减少；③城市人口的增加导致大量的社会问题，如住房紧张、交通拥堵、文教卫生等社会资源的分配不合理等。这些因城市发展而产生的负面效应使城市建设与城市发展处于失衡和无序状态，造成资源的巨大浪费、居民生活质量下降和经济发展成本提高，制约着城市的持续发展甚至导致城市不同程度的衰退，因而被统称为城市病。

为了应对和治理城市病，过去100多年里西方国家开展了大量理论探索和建设实践，在此基础上形成了城市重建（urban reconstruction）、城市振兴（urban revitalization）、城市更新（urban renewal）、城市再开发（urban redevelopment）、城市再生（urban regeneration）等不同的理念和概念。尽管这些理念和概念体现了不同的时代特征和特殊内涵，但本质上都反映了城市改造、重建、再生和延续的过程，相互间也具有一定的延续性，总体上都可以归为针对“城市病”而开展的“城市更新”。

一、西方国家城市更新简述

根据不同时期的不同特点，现代意义上西方国家的“城市更新”大致经历了三个发展阶段。一是20世纪40至50年代基于形体规划思想的拆旧建新式改造阶段。受20世纪30年代经济大危机和第二次世界大战的影响，西方国家一些大城市中心区人口和工业出现了向郊区迁移的趋势，原来的城市中心区逐渐衰落，经济萧条、税收下降、就业岗位减少、房屋和设施失修、社会治安和生活环境恶化。为此，不少欧美国家都制定了雄心勃勃的城市更新计划，开展了大规模的城市更新运动。这一阶段城市更新的主要内容是城市中心区改造与贫民窟清理，主要目的是振兴城市经济和解决住宅匮乏问题，主要方式是拆旧建新、推倒重来。像伦敦、巴黎、慕尼黑等欧洲大城市都曾在城市中心区进行了大规模的拆旧建新活动；在纽约、芝加哥、曼彻斯特等贫民窟比较多的大城市，则开展了大规模的“消灭贫民窟”运动，将贫民窟推倒重建，居民全部搬迁。然而，这一阶段的城市更新运动并不成功，问题主要出在指导思想上。这一阶段城市更新主要指导思想的核心是“形体决定论”，其最大的缺陷就是把动态的城市发展看成是一个静态过程，寄希望于通过宏大的形体规划来解决城市发展中遇到的所有问题，忽视了人的需求和城市功能的更替演进。像芝加哥的“城市美化”运动，尽管通过对街道、城市雕塑、公共建筑、公园、娱乐设施、开放空间的改造和装扮达到了美化城市的目的，却忽视了城市功能的更新；而伦敦、巴黎、慕尼黑、纽约等城市在美化中心区、清理贫民窟后，焕然一新却多有雷同的城市面貌不仅使城市居民觉得单调乏味、缺乏特色、埋没人性，而且带来了诸多社会问题，有西方学者甚至将这一阶段的城市更新运动称作是继第二次世界大战之后的“第二次破坏”。

第二个阶段是20世纪60至70年代基于人本主义思想的渐进式综合性改造。20世纪60年代以来，许多西方学者从不同角度，对形体规划思想指导下的大规模城市更新运动进行了反思，并提出了一系列以人本主义为核心的新思想。美国著名学者简·雅各布斯在1961年出版的《美国大城市的生与死》一书中，提出了“多样性是城市的天性”的重要思想。她认为，几十年来的大规模城市更新改造一定程度上摧毁了有特色的建筑物、城市空间以及城市文化。她指出，那些充满活力的街道和居住区，都拥有丰富的多样性，而失败的城市地区往往都明显地缺乏多样性。她主张城市改造要“从追求洪水般的剧烈变化到追求连续的、逐渐的、复杂的和精致的变化”。著名城市理论家L.芒德福在同年出版的《城市发展史》一书中，明确反对追求“巨大”和“宏伟”的城市改造计划，强调城市规划要以人为中心，注意人的基本需要、社会需求和精神需求，城市建设和改造应当符合“人的尺度”。1975年，美国建筑理论家克里斯托弗·亚历山大在《俄勒冈实验》一书中也对大规模推倒重建的城市更新改造提出了批评。他认为，以往的大规模形体规划对城市现状采取完全否定的态度，忽略和摧毁了城市环境中诸多历史的有价值的东西，不仅不经济，而且导致了城市宜人环境的丧失。他提出，在今后的改造发展中应当注意保护城市环境中好的部分，同时积极改善和整治那些“差”的部分，并对历史保护区内的新建筑建设进行严格控制。总之，这一阶段西方国家城市更新不再单纯地考虑物质因素和经济因素，同时也强调普通市民的需求，反对大规模的拆旧建新，力图通过渐进式、综合性的城市更新系统解决就业、教育、社会公平等城市发展中面临的突出问题，从而大大丰富和完善了城市更新的内涵。

第三个阶段是20世纪80年代以来基于可持续发展理念的多目标和谐更新。世界范围内资源耗竭、环境污染、人口压力等诸多问题促使人们对以往的城市更新运动和城市发展模式进一步进行反思，并与广泛兴起的可持续发展思潮相融合，形成了更加注重人居环境、生态环境和城市可持续发展的理论导向和政策取向。1996年在伊斯坦布尔召开的联合国第二届人类住区会议，确立了21世纪人类奋斗的两个主题，即“人人有适合的住房”和“城市化进程中人类住区的可持续发展”。2000年法国政府颁布的《社会团结与城市更新法》，将“城市更新”定位为以推广节约利用空间和能源、复兴衰败城市地域、提高社会混合特性为特点的新型城市发展模式。2003年英国政府制订的“可持续发展社会规划”，主张在以人为本的原则下，通过社区的可持续发展以及和谐邻里的建设来增强城市经济活力。这些都标志着西方国家的城市更新进入了以可持续发展为核心的多目标和谐发展新阶段。

自20世纪70年代以来，西方发达国家城市更新研究的重点从早期的单纯物质形式的更新转向城市社会形态、经济形态更新的研究，并与区域、环境、公共政策的研究相结合，大大拓展了研究的深度，“城市更新”（urban renewal）的提法和概念也逐步被国际社会广泛接受。一般认为，城市更新是对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，使之重新发展和繁荣。它既包括对客观存在实体（建筑物等硬件）的改造，也包括对生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境等的改造与延续，以及邻里的社会网络结构、心理定势、情感依恋等软件的延续与更新。现代城市更新的目标涵盖了环境整治、社会改良、机能改善、增强经济活力、提高竞争力等诸多方面，追求全面的城市功能和活力再生、活化城市的社会与文化、降低犯罪率、创造更多的就业机会以改善城市经济城市财政、提升城市竞争力等。

二、中国城市更新的基本特点

从欧美发达国家的经验来看，当城市化率达到60%左右后，人口密集、土地紧张、环境污染等问题就会集中显现，意味着城市发展已完成“量”的积累、需要“质”的提高，城市更新应被提上日程。由于时代背景的差异，中国的城市更新具有自身的特点和任务，但是其复杂程度绝不比西方城市来得简单。经过40多年高速发展，中国城市已面临空间土地资源趋紧、经济模式待转变、文化传统须传承等迫切问题，使得城市更新成为一个战略性的课题和未来城市发展的主要方向之一。据国家统计局数据，2019年末我国常住人口城镇化率已达60.6%；同时，我国经济发展逐渐进入高速增长转向中高速平稳增长的“新常态”阶段。区别于“旧”的传统经济发展模式，所谓“新”主要是指在中高速增长状态下，经济增长动力由原来的要素驱动、投资驱动转向创新驱动，并由此带来经济结构的转变与调整。“新常态”的经济发展模式也将引起城市发展模式的转型，引导我国城市发展由增量扩张为主转入存量更新为主的新阶段，其主要表征为：由增量土地的外延扩张转向存量土地的优化更新；由以劳动密集型制造业为主的生产型城市转向以中高端制造业和服务业为主的创新型城市；由经济增长为核心的单一目标，转向经济、社会和环境可持续发展的综合目标。整体来看，中国快速的城市发展、激烈变动的社会与空间结构、愈加竞争的宏观环境，都对城市建设和发展提出了更高的要求。

中国共产党第十九届五中全会提出要实施城市更新行动，为“十四五”乃至今后一个时期做好城市工作指明了方向。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出“推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行动”，对进一步提升城市发展质量做出了重大决策部署；2020年末的中央经济工作会议也提出要实施城市更新行动，并将老旧小区改造、生态修复、完善城市空间结构、强化历史文化保护、新型城市基础设施建设、增强防洪排涝能力等各项内容列入城市更新的任务清单。目前，国内一线城市和部分发达地区城市因面临着产业转型和土地资源瓶颈的双重压力，已经率先开展城市更新的地方实践。深圳早在2004年就启动了城中村改造，并在2009年出台了《深圳市城市更新办法（深圳市人民政府第211号令）》，明确了“政府引导、市场运作”等原则，规范本市行政区域范围内的城市更新活动。2020年12月30日，全国首部城市更新立法《深圳经济特区城市更新条例》在深圳市人大会议上正式通过，创设了“个别征收+行政诉讼”制度以破解城市更新中的“搬迁难题”，表明深圳城市更新将进一步提速。

在中国，城市更新并非像许多西方国家（尤其是美国）在大规模郊区化、逆城市化完成后面对内城严重衰败的问题再重新进行旧城的更新、复兴，当前中国的旧城更新是与城市化的高速推进过程相并行的，因而其问题更加复杂，其动因也更加多元。城市建设既是贯彻落实新发展理念的重要载体，也是构建新发展格局的重要支点，城市更新行动不仅仅是建设部门的事情，而要通过开发建设方式的改变，反过来推动经济发展方式的转型。住房和城乡建设部部长王蒙徽指出，我国城镇生产总值、固定资产投资占全国比重均接近90%，消费品零售总额占全国比重超过85%；实施城市更新行动，谋划推进一系列城市建设领域民生工程和发展工程，有利于形成新的经济增长点，培育发展新动能，畅通国内大循环。不同于简单的旧城改造，当前意义上的城市更新已远远超出物质环境改善和视觉审美的层面，以往单一的空间和物质规划方法不再适用。实施城市更新行动的总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。住房和城乡建设部总经济师杨保军认为，城市更新的第一项任务是要调整城市的空间结构、优化城市空间布局、完善城市功能，应该从国家尺度、城市群都市圈、单个城市等三个层次来关注城市的空间结构。在城市更新过程中，要规划构建生态基础设施，通过替代或者补充工业文明的灰色基础设施来解决当代城市尤其是旧城市面临的众多问题。

程大林等学者指出，随着城市更新超越传统物质规划的领域，我们需要更深入的思考和更谨慎的行动。在城市更新中，绝不能割断历史、生硬替换，而应当如同细胞的更新一样成为一种延续和生长、进化，要在原有的基础上进行新陈代谢，将过去、现在、未来联系起来。清华大学的吴良镛教授根据上世纪70、80年代对北京旧住区的更新规划实践，结合中西方城市发展历程提出了“有机更新”的理论，指出对原有居住建筑的处理要区别对待。城市有机更新理论的思想起源可追述到伊利尔·沙里宁的有机城市理论。沙里宁在1934年出版的著作《城市——它的成长、衰败与未来》中首次将用生命有机体的观点来研究城市，他指出作为物质有机体，城市也具有“表现”和“相互协调”这两条基本原则。前者是个体的形式，能真正表达出来藏在外形下面的涵义，后者则使许多个个体形式组成有机的整体。当追溯城镇发展历程时，贫民区等城市病都是规划建设时没有遵循城市的“有机秩序”造成的。吴良镛教授的实践对象不仅包括了历史上不断形成的在城市中非经规划的居住地段、街区，也有建国以后陆续建造的因某种原因需要更新改造的住区。他提出首先应通过对地区的调查，保留建筑质量较好且具有文物价值的建筑；对于部分完好的建筑进行修缮；对于已经破败无法继续使用的建筑采取拆除的方式。同时，保留原有的胡同街坊体系，将新建住宅单元式住宅和四合院结合起来。吴良镛教授的“有机更新”理论在北京的旧城住区更新改造实践中取得了成功，随后这一理论作为城市可持续战略的基本原则应用于各种类型的城市更新实践中。

在《北京旧城与菊儿胡同》一书中，吴良镛教授将“有机更新”理论总结为：采用适当规模、合适尺度，依据改造的内容与要求，妥善处理目前与将来的关系——不断提高规划设计质量，使每一片区的发展达到相对的完整性，这样集无数个相对完整性之和会促进整体环境得到改善，达到有机更新的目的。有机更新的思想核心主要体现在以下几点：第一，城市是一个有机组合体，对于任何一处的更新改造都应从整体出发，从而维持相互协调性；第二，在更新实践中，应在详实的现状调研基础上，区别对待每一类对象。针对不同性质现状提出针对性更新措施；第三，城市更新如同有机体的新陈代谢，是一个持续的自我修复过程。应注重更新的持续性，在不同阶段进程中应及时调整更新策略来应对环境变化。

综上所述，现代城市有机更新追求的是促进城市社会经济协调发展、保护城市生态、延续城市文脉、凸显城市特色，其更新的目标涵盖了环境整治、社会改良、机能改善、提高经济活力和竞争力等诸多方面，希望能全面赋予城市旧区新的活力。从一定程度上讲，城市更新是城市发展永不停滞的脉搏，是永不衰竭的动力。上海在近年的城市更新中不仅将城市作为有机生命体，也是将大城市作为若干“小城市”的共生群体；不仅将城市更新作为城市新陈代谢的成长过程，也将城市更新作为一种对城市短板的修补和社会的治理过程；不仅强调历史人文和自然生态的传承，也强调城市品质和功能的创造；不仅是城市发展质量和效益提升的过程，也是城市各方共建、共治、共享的过程，取得了可喜的成果。杭州也提出推进“城市有机更新”的实质就是走新型城市化道路，既要吸取西方国家拆旧建新的历史教训，又要吸收20世纪60年代以来注重以人为本、注重历史价值保护、注重城市可持续发展等精华，把城市作为一个生命体来对待，突出“有机”二字。在近些年“城市有机更新”实践中，杭州不断丰富完善“以民为本、保护第一、生态优先、文化为要、系统综合、品质至上、集约节约、可持续发展”等八大理念，实现了与时俱进、创新发展。

实施城市更新行动，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园，具有重要而深远的意义。在一个社会多元和愈加竞争的环境里，城市更新不应该被单纯看作是赢利性的工程技术行为，它具有更高、更广的社会与经济目标。随着经济社会发展，人民群众收入水平提高和需求层次升级，满足人民群众需要的关键由解决“有没有”变成了“好不好”的问题。城市更新是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感、幸福感和安全感的有力举措。这就要求我们把工作重点从生产函数转移到效用函数上，真正做到以人为核心，围绕人理解和把握影响发展的因素。因此，中国城市更新的重点在于推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，逐步由房地产主导的增量新建转向以提升城市品质为主的存量改造与提质，推动城市结构调整优化，促进城市品质提升、城市管理服务水平提高，让人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。