三 第三个时期：1984年迄今的东嘎镇政治和社会

改革开放后，东嘎镇废除了人民公社体制，实行了家庭联产承包责任制，区改镇，村治成为农村社会最为基本的社会组织方式（这也是农村政治的最主要形式）。乡政村治作为国家治理乡村社会的政治模式，就是在乡镇行政体制下实行村民自治制度。

市场化促进了乡村社会的权力分化，使乡村社会的自主性、独立性不断增强，为乡村自治及其民主化提供了制度空间。人民公社制度解体，随后村民自治制度确立、推行，国家权力在乡村社会逐渐退让，乡村社会民主化不断增强。市场的发展带来了农民自由平等意识的觉醒，进而引发了民主参与的热潮，政府与民间关系趋向良性互动。然而，目前东嘎镇与相邻的拉萨相比还存在很大的差距，政府不断地推出各项惠农政策，以期缩小城乡差距。

（一）开放与支持：政治和社会背景

这一时期，由于国家进行了重大的经济体制、政治体制变革，实施了对内对外开放政策，走上了高速发展的道路。其间，中央先后召开的六次“西藏工作座谈会”，制定了发展西藏的战略方针。随着一系列新的财政经济政策、文化教育政策、劳动政策、宗教政策、民族政策，特别是惠农政策在东嘎镇的落实，农牧民获得了很大的自由抉择的权利及很好的发展机遇。

然而，随着开放程度的加深，又由于缺乏长期的保护性政策的支持，面对众多的竞争者的出现，农牧民表现出了对市场的某种不适应性，存在被边缘化的倾向。由此，政府以维稳为指向，利用其行政资源，特别是中央给予的财政支持，对市场失灵进行校正，促进农牧区和农牧民的发展。

（二）以维稳为指向的大政府的建构

与成熟市场经济条件下的政府相比，处于经济社会转型期的政府依然具有一些特殊的发展职能。在基础设施建设大规模展开的初期，政府作为投资建设主体的功能仍具有重要作用；在市场经济发展早期，经济运行中不可避免地存在一些盲目性，政府在规范市场主体行为方面仍然占有主导性地位；在经济社会全面转型期，制度建设的深化与完善既是政府责无旁贷的任务，也是政府公共职能的重要内容。因此可以说，我国的市场经济具有较强的“政府主导型”特征。

在强调市场发展中基础性作用的同时，也应认识到，政府除了要充当守夜人维持秩序、产权和社会安定外，还应该担负制定经济发展战略、提供公共产品、鼓励竞争、防止自然垄断、促进公平分配、扶贫减贫等诸多措施的重任。

加快政府职能转变，积极推进政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府、法治政府转变，是树立和落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的必然要求。

（三）政府的职责

1.教育

西藏自治区将基层教育机构的建设作为普及科技文化、培养合格下一代的重要一环。为此，在东嘎镇辖区内设有堆龙德庆县中心小学（如今改名为堆龙丰台小学，接受北京市丰台区的对口援助）、姜昆希望小学，以及堆龙德庆中学。

东嘎镇已经普及六年义务教育，目前正在攻坚普及九年义务教育。同时，在县中学挂牌成立堆龙德庆职业中学，以“升学有基础，就业有技能”为办学目标，承担起基础教育和职业教育的双重任务。此外，堆龙德庆还对东嘎镇非义务教育阶段农牧民子女在校生进行嘉奖，以资鼓励。

西藏除了积极改善自身的办学条件外，还利用内地相对较好的办学资源在内地办学。1985年以来，国家先后在内地20个省市办有西藏班（校）。东嘎镇辖区内的两所完全小学向内地西藏班输送了大量的生源，几乎占堆龙德庆一半的名额。毕业之后的学生活跃在西藏各地的工作岗位上。

东嘎镇基础教育阶段，藏语文、汉语文均作为藏族学生的必修课。

1987年，对堆龙德庆中学和东嘎等5个区公办小学实行“三包”，解决了部分学生的实际困难。

2.卫生

东嘎镇提升了三级卫生服务网络平台，即对20世纪70年代建立的区、乡级医疗机构，各村卫生室，进行了改造，为初级卫生保健提供了硬件保证。同时，东嘎镇卫生院、村级卫生室的人员素质、医疗水平也有所提升，在地方病和传染病的防治方面起到很好的作用。

国家对西藏全区人民实行特殊的卫生保健政策，在农牧区实行免费医疗。20世纪70年代对全县农牧民曾经实行免费医疗，市场经济以后，又允许医疗机构和乡村医生对免费医疗者适当收取劳务费，但这部分市场化费用也成为很多农牧民的负担。90年代，东嘎镇贯彻执行免费医疗制度。2000年，东嘎镇免费医疗经费主要通过开办农村合作医疗执行，直接用于农牧民群众。

随着村级卫生院的建成和农牧民合作医疗制度的实施，东嘎镇群众看病难、看病贵问题得到有效缓解。

3.文化

1980年，拉萨市建立了大功率发射台，节目信号可以覆盖堆龙德庆全县，东嘎居民随时都可以收听到中央、自治区和拉萨市广播电台的节目。到2000年，县级机关驻地和中直、区直单位以及东嘎镇安装了闭路电视线路，干部群众可以收看到45套电视节目，广播电视实现全覆盖，实现了“村村通”工程。

1987年，堆龙德庆县文化工作面向基层，开展了多种形式的业余文化活动，开办了文化馆、图书室，恢复了县文化宣传队，传统的舞蹈、藏戏进一步恢复发展，电影放映、图书供应都有了新的进步。随着改革开放的深入和市场经济的建立，个体文化事业迅速发展，1995年县内有个体书屋（店）3家，个体经营场所64家。20世纪90年代，全县文化建设的发展，各乡镇、村文化站相继建立，1999年建立东嘎镇文化站，购置图书，并购买电视机、录像机（影碟机），开展图书阅览和科普知识学习等活动。

村民业余文化场所的建设步入轨道。2010年，东嘎修建了群众表演舞台和活动中心；3个行政村均建成了农家书屋等村民文化娱乐场所，村集体基础文化设施进一步健全。

20世纪80年代，随着人民公社的解体，演员的生活补贴和演戏的经济负担失去来源，东嘎区的藏戏团大部分解散。进入20世纪90年代，随着经济的发展，农牧民对藏戏的期盼也日益突出，一些藏戏基础比较好的乡村，又日渐恢复了藏戏的排练和演出。

2010年，顺利完成市政府惠民政策宣传册发放工作、举办了农用车发放仪式、开展家电下乡宣传工作，并成功举办了东嘎村家电下乡物资交易会和群众文艺演出活动，做到了文化搭台、经济唱戏。以“平安拉萨”、文明乡镇、创园活动为契机，积极推进平安、和谐东嘎建设。东嘎镇被自治区精神文明建设指导委员会评为自治区文明乡镇。

4.救助

从1979年开始，全县扶贫工作逐步纳入法制化轨道，日趋经常化、制度化。在上述工作之外，东嘎镇还建立了互助储金会，摸索开展开发性扶贫的办法。

东嘎镇逐渐把扶贫的经常性工作与突发的救灾工作结合起来。实行开发性扶贫，在发放救济扶贫资金的同时，还帮助贫困生产队（1983年以前）及贫困户创造生产条件，力求从根本上解决他们的贫困状态。

堆龙德庆县低保工作自1998年7月开展以来，将东嘎镇作为试点。依托政府优势为各村群众争取到县农业银行“钻石卡”农户78户，根据星级的多少，贷款户要带动1～3户贫困户，扶持贫困户学生并支付贫困户的医疗费；目前，全镇通过各种渠道从农业银行已贷款2700万元，其中“钻石卡”贷款300万元，利用返还利息扶持贫困户50户，扶持资金达到42万余元。

堆龙德庆县1986年兴办了敬老院等社会福利事业，做到了五保户老有所养，残疾人得到了必要救助。2010年，全镇共有五保户6人，其中女性3人，全部集中于南嘎村。五保户是全县最少的一个乡镇。同时，全镇80岁寿星老人为49人，其中东嘎村17人、南嘎村16人、桑木村16人。

东嘎镇三个行政村被征地家庭在堆龙德庆县委、县政府及有关部门的指导下顺利完成整体搬迁，全镇现有东嘎小康示范村和和平路农民新村两个规模较大、配套设施较齐全的村民居住小区。

（四）制度因素

1984年后，西藏社会进入了改革开放新时期。自此之后，农村逐步实行了家庭承包经营责任制，确立了农户相对独立的生产经营者地位，废除了人民公社体制，乡政村治体制成为乡村社会最为基本的社会组织方式。

1.家庭承包经营责任制是乡政村治的经济基础

家庭承包经营责任制本质上是一种土地经营方式，它是在承认农村土地集体所有的基础上，将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予农民，农民家庭作为独立的生产经营单位，在国家计划与政策允许的范围内，有权根据自己特长和优势独立自主安排生产经营活动，生产收益除完成年初确定上交给国家和集体的任务外，都归自己所有。这种生产责任制的建立，不但克服了集体经济中长期存在的“吃大锅饭”的弊端，而且通过劳动组织、计酬方法等环节，带动了生产关系的部分调整，纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点。

2.新时期乡村社会分化是乡政村治的社会基础

随着家庭承包经营责任制的实行，新的社会分化又开始产生。如果从乡村政治的发展来看，新时期农村的社会分化最根本的原因在于乡村利益的分化。因为政治只不过是各种利益关系的体现。从乡村社会的实际情况来看，这种利益分化的状况表现在主体的分化及主体之间的复杂关系上，特别是各主体获取利益的手段和方式上。

3.国家的制度安排是乡政村治的政治基础

乡政村治体制是国家制度安排的结果，“是在各种矛盾的错综交叉之中因势利导、掌握主动的一项国策”。自从1982年宪法规定了废除人民公社政社合一体制实行乡政村治体制以后，乡人民政府建立，依法行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。乡以下实行村民自治，设立基层群众性自治组织的村民委员会；村民委员会积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员由村民选举产生。

4.党和国家的民主取向是乡政村治的思想基础

以社会主义市场经济为基础的村民自治制度，契合了社会变迁的需求，符合中国共产党推进政治体制改革和民主法制建设的要求，因而得到党和国家供给型政治体制改革和民主法制建设制度变迁的支持。这是村庄层面上进行管理体制改革和实行村民自治最重要的政治原因。按照这种民主理念设计的乡政村治制度，体现了现代民主理念和自治原则。

5.村民自治取得的成果是乡政村治体制的实践基础

乡政村治的制度安排是一个渐进的过程。村民自治作为中国农村社会向现代社会转变的制度形式，是一种乡村治理制度，它在运作上具有成本效益划算特征，并对外部社会资源配置有效发挥作用。村民自治制度通过对村民权利和义务等方面的规则设定和制度安排，对社会成员的活动范围、权利和如何行使权力划定了清晰的空间和条件，从而使社会资源合理配置，有利于乡村社会的稳定和发展。从这种意义上来说，乡政村治政策的确立，改变了新中国成立以来村组织经济化的进程，标志着村组织政治化的展开。

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[1] 《堆龙德庆县志》，中国藏学出版社，2010。

[2] 广播站配备了相应的广播器材，主要有上海生产的TY250×2瓦扩大机1部、601型录音机1部、403型收音机1部、电唱机1部、1000瓦调压器1台、2000瓦汽油发电机1台、高低音喇叭300只，并配有1辆客货两用的三轮摩托车。