1.4 河道管护实践

这里以余姚河道的管护实践为例进行说明。

1.4.1 余姚河道基本情况

余姚市位于浙东宁绍平原东部，处于东经120°52′15″～121°25′15″。北纬29°39′56″～30°21′58″之间，气候属北亚热带季风气候区，四季分明，温暖湿润，光照充足，雨量丰沛。但地处中纬地带，受大气南北环流交替影响，灾害性天气较多。

余姚总的地势是南高北低。南部为四明山区；中部是姚江平原，姚江平原东部，南北两侧山丘分列，较狭窄；北部为滨海平原。全市具有山丘、平原、海岸三个地貌类型。山区多低山丘陵，宜林山及缓坡可垦地较多。平原地势平坦，河网纵横，土壤肥沃。域内钱塘江、杭州湾岸长23.1km。市域总面积1526.9km²，其中山区、丘陵805.1km²，占总面积的52.7%；平原432.5km²，占总面积的28.3%；水域289.3km²（含海域面积），占总面积的18.9%。北部海岸边滩沙源丰富，淤涨迅速，有不断增长的土地资源。共辖6个街道、14个镇、1个乡，83万人口。

余姚有姚江、奉化江、曹娥江三个水系，均源于南部四明山区。姚江水系和奉化江水系同属甬江流域。姚江水系由姚江干流、其南北诸支流、湖泊水库组成，境内流域面积1091.2km²，包括中部、北部平原及南部梁弄、陆埠的大部分地区。改革开放后，为减轻姚江东排压力加大向北排水量，在姚江水系中一个146km²的钱塘江、杭州湾北排区逐渐形成，但与姚江水系无明显、固定的分界。奉化江水系地处余姚东南部，主要由北溪、晓鹿溪等溪流组成，流域面积178.4km²；曹娥江水系处于余姚西南部，主要由黑龙潭、深坑等溪流组成，流域面积88.74km²。

余姚境内河流众多，全市共有河道1579条，总长度2332.8km。其中市级河道14条，长166.7km；镇级河道237条，长767.4km；村级河道1328条，长1398.6km。河网水域面积40.28km²，相应水域水面率3.0%，水域容积9476万m³。河道水域面积占全市总水域面积71.2km²的56.6%。余姚市主要水域布置如图1-2所示。河道不仅承载着行洪排涝、输入灌溉、美化环境、生态保护、航运、景观休闲、渔业等多种功能，而且也为实现经济社会可持续发展，创造幸福宜居新余姚提供了有力支撑。

1.4.2 完善河道管理制度

根据《水法》《河道管理条例》《浙江省建设项目占用水域管理办法》《宁波市河道分级管理实施办法》等法律法规和规范性文件，余姚市颁布实施了《余姚市河道管理办法》（附录5）、《余姚市河道管理保洁绩效考评办法》（附录10）等一系列河湖水系管理制度，对全市河道管理范围、管理体制、经费保障、主要职责、主要对象、利用与保护以及河道管理保洁绩效考评办法等方面作了详细规定。

图1-2 余姚市主要水域布置图

余姚市政府领导特别重视河道管理工作，作为一项民生工程来抓。2006年制定《余姚市河道管理办法》，明确河道长效管理责任单位和工作任务，明确河道管理保洁的工作目标和工作职责，建立河道长效管理保洁队伍，建立考核检查监督机制，落实河道管理保洁资金，建立河道长效管理保洁台账制度，走出了一条县级市河道管理的新路子。

（1）重新划分河道级别。为进一步明确河道管理的责任主体，在全国首次提出村级河道，将全市河道划分为市级、镇（乡、街道）级、村级河道。

（2）建立了统一管理和分级管理的河道管理体制。水利部门所属的河区水利管理机构负责辖区内的市级河道的长效管理，市城区河道管理所负责城区河道的长效管理；乡镇人民政府、街道办事处负责辖区内的镇（乡、街道）级河道的长效管理；村民委员会负责辖区内的村级河道的长效管理；规划、环保、农业、发改、国土资源、建设、交通等行政主管部门，按照各自职责协同水行政主管部门做好河道管理工作。

（3）建立河道长效管理机制。水利部门负责全市河道管理考核工作，并对市级、镇（乡、街道）级、村级河道实施监督检查，并且制定了《余姚市河道管理保洁绩效考核办法》。同时规定了河道疏浚和长效管理的经费来源，市级河道由市财政负担，镇（乡、街道）级、村级河道由市财政给予适当资金补助。市、乡镇（街道）两级财政应将河道疏浚和长效管理资金列入年度财政预算。

（4）进一步明确河道管理范围。在《水法》及《河道管理条例》的基础上，具体划定河道管理范围。市级河道，其管理范围为规划河宽加两岸各18m的地带，其中姚江、最良江、慈江为规划河宽加两岸各26m的地带。主要镇（乡、街道）级河道，其管理范围为规划河宽加两岸12～18m的地带；其他镇（乡、街道）级河道，其管理范围为现状河宽加两岸各6m的地带，堤防宽度大于6m的，管理范围至堤防背水坡脚。村级河道，其管理范围为现状河宽加两岸各3m的地带。

（5）以乡镇街道为单元编制乡镇（街道）河道规划。2008年余姚市水利局联合市发改局、规划局在全市开展平原乡镇河道规划编制工作，确立了“规划先行、综合治理、有效保护”的河道管理原则。乡镇河道规划的编制是实现河道长效管理的重要基础，是市级水域保护规划的必要延伸，在符合市级水域保护规划的基础上，以乡镇（街道）为主编制河道规划，更好地与城镇化建设相结合，体现乡镇的不同地方特色、生产方式、生活习惯，满足人民群众需求。

（6）强化河道利用和保护。明确开发建设项目立项或建设时，应将区域内河道的整治项目纳入建设项目计划，并与建设项目同时设计、同时组织实施、同时验收；禁止擅自填堵、覆盖河道，确因建设需要填堵、覆盖河道的，应在确保河道行洪排涝安全和满足河网水面率的情况下，由水利部门审查后报市人民政府批准；禁止在河道堤防和护堤地建房取土等危害堤防安全的行为，不得在市级河道和主要镇级河道上设置拦河渔具，不得向河道倾倒工业、农业、建筑、医疗废弃物和垃圾、粪便等。

（7）以水功能区划水质要求，明确河道管理的最终目标。

1.4.3 全面实行“河长制”

根据余姚市委办、市府办联合下发的《余姚市“河长制”实施方案》，明确规定由市级领导担任全市骨干河道和重点治理河道的“河长”，各乡镇、街道和余姚经济开发区、各行政村（社区、居委会）相关负责人担任辖区内乡镇（街道）级、村级河道的“河长”。各级“河长”负责牵头组织开展河道水质和污染源现状调查，组织制定“一河一策”治理方案，推动河道截污纳管、水质改善、河岸绿化、河道保洁等水环境综合治理，督促有关部门履行职责，协调处理河道水环境治理的重大问题。

严格按照“河长制”的要求，全市1579条河道通过落实“河长制”，全面实施水环境综合治理，全面消除垃圾河、黑臭河，实现“三洁九无”（河岸整洁，即河岸无垃圾、无违章建筑、无污水直排；河面整洁，即河面无垃圾、无漂浮物、无杂草；河流整洁，即河中无障碍、无沉船、无严重淤塞）目标。到2015年年底，全市河道水环境得到有效改善，劣Ⅴ类水质河道比2013年底减少70%；到2016年底，全市河道水环境明显改善，劣Ⅴ类水质河道基本消除，其他河道通过整治水质有明显改善，全市河道基本实现“水清、流畅、岸绿”的目标，人民群众对河道水环境的满意度明显提高。

为引导全民参与“五水共治”（治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水）行动，发挥群众的评议权、参与权、监督权，从而形成全市上下共同治水的合力，在建立责任“河长制”的同时，积极推行“民间河长制”。“民间河长”作为社会各界代表志愿参与全市“五水共治”查、评、议、宣等工作，对所在乡镇（街道、开发区）“五水共治”办负责，独立行使监督权。“民间河长”的选拔、聘用条件为：熟悉河道，口碑好、威信高、热心公益事业；身体健康，有一定的文化知识；实行就近就地原则，居住在河道附近。“民间河长”以乡镇（街道、开发区）为单位接受市民报名，并根据报名条件进行筛选、审定，审定后颁发聘书。

“民间河长”主要负责河道“三洁九无”、违法电捕、地笼网箔设置、涉水违章搭建等的监督举报，负责相关治水项目的建议参考与落实监督，也可以反映相关涉水问题，并当好“五员”。“五员”具体是指：①巡查员，对河道进行巡查、监督周边企业污染排放，发现河面漂浮物、河岸垃圾、河道违章及偷排偷倒等问题及时上报，并填写“河道巡查记录表”；②宣传员，积极宣传“五水共治”理念，向周边群众介绍党委、政府治水决心以及所实施的相关措施与项目，劝导全社会参与“五水共治”工作；③参谋员，发挥熟悉环境与民情的优势，在政府相关措施、项目实施前给予合理化建议，符合当地群众的意愿；④联络员，及时向乡镇（街道、开发区）、村和责任河长反馈周边群众对于治水的意见和建议，搭建起政府与群众的沟通桥梁；⑤示范员，带头遵守治水护水法律法规，从自身做起，作出表率，鼓励有实力的企业家出资参与河道治理工作。

1.4.4 积极落实河道蓝线管理

浙江省人多地少，土地资源紧缺，土地价格高，部分河道中的江心洲居住有不少居民，河道两岸滩地土地权属复杂，要对河道管理范围内的土地申领土地使用权涉及土地的征用，经费落实困难。河道管理范围申领土地使用权证工作是河道管理范围划定工作中的难点，采用“划界与确权分离”是有效解决河道管理范围划界确权难题的有效途径。2005年，浙江省提出划界与确权分步走的思路，即首先划定河道的管理范围，作为对河道管理范围的禁止性、限制性行为管理的依据；对已划定河道管理范围的河道逐步创造条件进行确权，即取得河道的管理范围的土地使用权证。成熟一条，确权一条。由于目前土地成本高，致使管理范围确权经费大大不足，确权工作进展缓慢。一些新整治或建设的河道确权范围一般都小于已划定的管理范围。

按照宁波市人民政府《关于明确宁波市水利现代化建设近期工作任务（2012—2015年）的通知》（甬政发〔2012〕117号）的有关要求，结合《余姚市域总体规划》，按照统筹考虑城市水系的整体性、协调性、安全性和功能性，改善城市生态和人居环境，保障城市水系安全的原则，科学划定城市水域蓝线，明确河道功能、规模、管理范围，界定规划河道岸线、堤线及管理范围“三条线”。全市14条骨干市级河道单独编制完成了河岸线及管理范围控制性详细规划，把规划方案、“三线”控制落到实处。建立基层河道管理长效机制，制定涉河建设项目的监管制度，加强河道岸线、堤防的管护，维护河岸、堤防安全。进一步推进河道管理水政巡查实时监控等现代化管理模式，提高管理效益，提高河网水系的水资源水环境承载能力。

1.4.5 开展乡镇河道规划

余姚市2004年编制完成了《余姚市河道规划报告》，2008年编制完成了《余姚市水域保护规划报告》，均经市人民政府批准。在编制过程中余姚的水利实践者明显感觉到河道管理、水域保护不能停留在市级层面上，一定要从最基础最基层的小河、池塘、小水域管起，抓住一些不起眼的沟、渠、槽头、池塘不放，打好水域保护与河道规划的“前哨战”。2009—2010年，余姚市17个平原和半山区镇（街道）分别编制了以乡镇为单元的河道规划。通过规划查清河道“家底”，了解河道现状，明确整治目标，同时强化各级领导特别是乡镇（村）的“河道意识”，增强河道保护和水面“占补平衡”的法规理念。在全社会像重视道路那样重视河道建设，像重视耕地保护那样重视水域不受侵占。规划由市水利局、发展和改革局、规划局联合审查批准，由各乡镇人民政府和街道办事处组织实施。

在乡镇河道规划编制过程中，通过2008年试点，2009年全面推开，2010年6月完成报批。余姚市乡镇河道规划编制具有以下四方面特点。

1.统一乡镇河道规划编制格式

明确具体内容和要求，防止过于笼统而失去执行力。基层乡镇河道规划没有规范、技术导则，而规划编制是一项区域性、技术性较强的工作。为做好这项工作，进一步规范编制，提高编制质量，有必要统一规划格式，明确规划内容和深度。为此，余姚市水利局制定了《余姚市乡镇河道规划编制目录及其说明》（附录6），要求各乡镇根据自身条件，因地制宜，科学合理地编制好河道规划。

乡镇河道规划的编制重点在“实”上下功夫。其主要内容如下：

（1）合理布局河网水系。布局直接影响水域功能，要根据本区域行洪、排涝、灌溉、景观、生态等需要，科学布局，做活水系；要避免出现占优补劣，造成总体水域功能退化及水资源承载力和水环境承载力降低。

（2）明确河道服务功能。按照综合利用、突出重点的要求，根据水功能区划、水环境功能区划、生态环境功能区划明确河道的主要功能，避免由于功能不明确，保护措施不落实的情况。

（3）划定河道管理范围。按照国家和省的有关规定，明确河道岸线、堤线及管理范围“三线”，为河道管理和保护提供依据。

（4）提出河道控制指标。通过水力计算和技术、经济、环境比选，明确河道建设有关高程、宽度等控制性指标或其范围。

（5）落实河道建管方案。根据经济社会发展以及财力的可能，初步提出河道建设的实施计划、资金筹措方案以及河道保护的相关措施。

2.编制乡镇河道规划有利于把水利上位规划工作进一步做实、做细，增强规划的可操作性

参考目前城市规划的做法，规划分为3个层次，即城市体系规划、城市总体规划、详细规划。其中详细规划又分为两种，常见的为控制性详细规划。规划的层次性，是确保规划逐步深入和落实的必要条件。河道水系面广量大，作为全市的水域保护规划，不可能做得非常详细，实际上乡镇河道规划是市级水域保护规划的必要延伸，它可以在符合市级水域保护规划的基础上，更好地与当地新农村建设结合，体现不同乡镇的地方特色、生产方式、生活习惯，尽可能满足广大人民群众的需求。

3.编制乡镇河道规划有利于与镇、村建设规划和园区开发规划相衔接

乡镇总体规划、乡镇控详规划、村庄建设规划、工业开发区控详规划等与水系的布局、功能定位关系密切，而市级水域保护规划在编制过程中，要直接与这些规划相衔接，难度很大。只有乡镇河道规划才有可能与之相协调、相衔接、以避免规划之间发生矛盾。

4.编制乡镇河道规划有利于增强乡镇人民政府的管理意识

浙江省河道分为省、市、县及其他河段四级，按照分级管理的原则，乡镇一级和村级河道的建设与管理，主体应为乡镇人民政府。但在平时的工作中，乡镇人民政府对河道的管理意识不强，主动性不够，即便是市本级水域保护规划编制完成了，乡镇一级执行起来也容易打折扣。但如果由乡镇人民政府组织编制乡镇河道规划，那么，以后规划的实施其应有主动性、积极性，河道管理和保护的责任就会落到实处。实际操作中，乡镇河道规划报批前须经乡镇人大会议通过。

乡镇河道规划基本体现基层性、简洁性、实用性、可操作性。

1.4.6 堤岸管护实践

随着河道整治建设的推进，如何巩固建设成果、加强工程建设以后的管理保护显得越来越重要。余姚在下姚江、慈江除险加固工程结束后，全面落实堤岸管护工作。具体做法有：划界立桩，确定管护范围，设公里碑、百米桩、界桩、堤卡（拦路桩），立信息牌（公告牌），以河道两岸属地乡镇为管理负责人，落实专门人员进行堤岸管护长效管理。

1.堤防管护主要内容

（1）管护目标。通过堤岸管护，维护堤防完整，确保堤防安全；在堤防及其管理范围内无爆破、挖塘、取土、采石、开挖道口、建房、弃置塘渣和垃圾、排放淤泥等；达到堤岸整洁平顺，无杂草、垃圾，无障碍物；观察涵洞、泵、闸等穿堤水工建筑物的完整性。

（2）管护内容。

1）巡查河道堤防完整性。堤防是否有变形、滑坡、塌方、漏水、蚁（兽）穴等安全隐患；关注管护段堤防上其他水工建筑物的设施运行情况；有无人为破坏堤防安全行为。如发现异常情况，当日内向镇政府报告，并做好记录。

2）巡查堤防管理范围内活动。有无在河道内弃置、堆放阻碍行洪物料；有无在堤防内种植作物，有无填堵、覆盖、缩窄河道及圈河等现象；有无未经审批擅自占用河道等涉水案件发生。如发现上述情况要及时劝阻，在当日内向镇政府报告，并做好记录。

3）负责堤防日常管护。确保堤顶平整、堤坡平顺、堤身整洁；要及时修整堤身，并清除垃圾、杂物、杂草；对堤身绿化进行养护，内外坡植被高度不超过20cm，堤顶植被高度不超过10cm；要养护好标志牌，做到清洗、刷漆，维护其完整性。

（3） 岗位设置及奖惩。下姚江设置管护人员岗位16人（其中左岸设置管护人员7人，右岸设置管护人员9人），慈江设置管护人员9人（其中左岸设置管护人员4人，右岸设置管护人员5人），每人管辖长度约3～5km。如发现违章、有安全隐患情况等不及时举报，倾倒垃圾未阻止或不及时清除等现象，将会扣罚一定的金额。上述情况1年来达3次或检（抽）查发现堤身不整洁、养护不到位达3次，将作辞退处理。同时，及时阻止或举报违法涉水案件，每次奖励一定的金额。

（4）工作时间。按一周6天每天6h，其中巡查次数每天不得少于一次，特殊情况应服从镇三防办的统一安排。

2.管护方案设计

（1）起点、终点及乡镇交界碑。起点、终点碑的尺寸为1000mm×150mm×1000mm，上露600mm，起点碑一面标注梨洲街道字样，另一面标注0；终点公里碑一面标注终点两字，另一面标注实际公里数，保留一位小数；乡镇交界处界碑尺寸同起点、终点碑，正反面各自标注其所属乡镇名字及起点到乡镇交界处的公里数。

（2）公里碑。碑体材质选用梅园石，尺寸为400mm×150mm×1000mm，上露600mm。碑体从上至下分别标注水利标志、堤防名称及公里数，水利标志采用蓝色，字体颜色采用红色，双面雕刻，深度5mm。碑体沿堤防迎水坡堤顶线竖直并垂直于堤顶线布置，每一公里设置一块。

（3）百米桩。百米桩材质选用梅园石，尺寸为140mm×140mm×600mm，上露250mm。三面刻字，深度5mm，具体数字为整数1～9中的一个，字体颜色为红色，设于公里碑之间，每100m设置一块。

（4）界桩。界桩材质选用梅园石，尺寸为180mm×180mm×1000mm，上露600mm。立面对称双面刻字，内容从上至下分别为水利标志、慈江 界，水利标志为蓝色，字体颜色为黑色，深度均为5mm。界桩设于河道管理范围红线上，一般每300m设置一块，遇到建筑物或农田就近安置，醒目位置和重要地段可以加密。

（5）堤卡。堤卡采用长1200mmDN125热镀锌钢管，四等分上露的800mm，从上至下每200mm颜色分别为红白相间。各卡口分设两根，中间间距1800m。

（6）基础浇筑。各类碑、桩、卡基础采用C20混凝土浇筑。尺寸为四棱柱，底面边长为各碑、桩、卡相应最大边长加200mm，最小不小于500mm，埋深一般为500mm。

（7）信息牌（公告牌）。主要有基本情况介绍、河道管理范围内的禁止行为和限制行为等。设置在交通方便且比较醒目的堤段，达到宣传和接受群众监督的目的。

信息牌材质选用梅园石，立面尺寸为4980mm×2200mm，由四根160mm×160mm×2200mm桩和三块1540mm×900mm×50mm板组成。板上的雕刻内容分别为“慈江简介”、“公告牌（一）”和“公告牌（二）”，字体为深蓝色，字深5mm。

公告牌（一）的内容为：

在河道管理范围内从事爆破、打井、钻探、挖窖、挖筑鱼塘、采石、取土、开采地下资源、考古发掘等活动的，不得影响河势稳定、危害堤防安全、妨碍河道行洪，并事先报经县级以上人民政府水行政主管部门批准。

在河道管理范围内修建跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等建筑物或者构筑物的，建设单位应当将工程建设方案先报县级以上人民政府水行政主管部门批准。

公告牌（二）的内容为：

在河道管理范围内，禁止以下行为：

1）建设与河道保护和水工程运行管理无关的建筑物、构筑物。

2）弃置、倾倒矿渣、石渣、煤灰、泥土、泥浆、垃圾等抬高河床与缩窄河道的废弃物。

3）堆放阻碍行洪或者影响堤防安全的物料，种植阻碍行洪的林木或者高秆作物，设置阻碍行洪的拦河渔具。

4）利用船舶、船坞等水上设施侵占河道水域从事餐饮、娱乐等经营活动。

河道管理公告牌和信息牌如图1-3所示。

图1-3 河道管理公告牌和信息牌

3.项目实施方案

堤防岸线布置图上分别标出公里碑、百米桩、界桩、交界牌、信息牌，在河汊、水工建筑物等处按照实际可作微调。

由于露天风吹雨打日晒，碑、桩材料一般选用石材，定点定制，信息牌、公告牌用材一般也选石板材，可分块。如选用广告牌，制作方式整块为好。堤卡选用热镀锌钢管。

4.项目的实施及分工

本项目由余姚市水利局牵头，沿线镇政府具体负责项目的实施及今后日常的维护管理工作。

5.投资估算

石材及其刻字为市场调查价，基础及安装工程估算、人工工资按承包费计。