1.1 河道管理基础知识

1.1.1 河道概念

河道，原指官名。在清朝时将专理河务的官员，称为“河道”。现在人们对于河道通常有几种理解：最狭义的理解河道就是指河床，也就是江河天然水流的通道和载体；一般的理解河道是河流的同义词，两者在使用时可互为通用，是指在一定气候和地质条件下形成的天然泄水输沙通道，也就是江河水流与河床的综合体；广义的理解，河道不仅包括水流与河床，还包括河床范围以内及其边缘的附属物。根据《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《河道管理条例》），河道包括湖泊、洼淀、人工水道、河道沟汊。本书中河道与河流通用，包括溪、川、江、河、港、洪、渠、涧、沟、坑、塘等的总称谓。

河道的分类方法有很多。按河道流经的国家，可分为国内河道和国际河道；按河道的归宿不同，可分为外流河和内河道（内陆河），直接或间接流入海洋的河道称为外流河，不流入海洋，流入内陆湖泊或中途消失的河道称为内流河；按我国河道的地理位置，分为南方河道和北方河道；按河道年径流情况，分常年性河道（常流性河道）和季节性河道（间歇性河道）；按河水补给来源，可分为降水补给、冰雪融水补给、地下水补给、湖泊与沼泽水补给及引水、排水等人工补给型河道；按河水含沙量大小，分多沙河道和少沙河道；按河道是否受到人为干扰，分天然河道和非天然河道；按河床所处地理位置，分平原河道和山区河道。而工作中经常接触的分类还有按级别类一级河道、二级河道、三级河道、四级河道、五级河道；2011年9月颁布的《浙江省河道管理条例》将省内河道分为省级河道、市级河道、县级河道、乡（镇）级河道。2005年余姚市发布的《余姚市河道管理办法》将本市河道按其水系、功能、行政区域等因素划分为市级、镇（乡、街道）级、村级河道。河道分类是认识河道以及对受损河道开展健康诊断的基础，也为河道污染治理和生态修复提供科学依据与途径。

1.1.2 河道管理概念

河道管理是为了满足人类社会生存和发展的需求，并且维护河道自身的健康发展而采取的一系列措施的总和。河道是陆地表面宣泄水流的通道。随着人类对河道的开发利用等，河道已不再是纯自然状态。河道管理是人类运用法律、行政、工程、技术、经济等管理手段，对一切影响河势稳定、河道防洪、输水功能、水环境、生态环境的行为实施严格的、科学的、行之有效的管理，实现河道的可持续利用，充分发挥江河湖泊的行洪、排涝、航运、发电、供水、养殖、纳污、生态等综合效益，保障行洪安全、水质安全、生态安全，同时保护沿岸各类基础设施的安全，保障沿岸人民生命和财产安全，保障沿岸工农业和经济的稳定发展。

河道管理应依法行政，以法律法规为准绳。从1988年颁行《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）以来，我国的河道管理就进入了新的历史时期。目前我国有关河道管理的水法规已基本形成体系，以《水法》等国家立法机关颁布的法律为龙头，以《河道管理条例》等国务院颁布的行政法规，部门行政规章及地方法规和规范性文件为补充，从而构成了我国河道管理的法规体系。涉及河道管理的主要法律、行政法规、部门规章、水利部或水利部与其他部委联合下发的规范性文件见表1-1。

1.1.3 河道管理的内容

河道有其自身发展和演变的规律，河道管理的内容随着时代的发展也在逐渐发生变化。传统的河道管理内容主要包括河道采砂管理、涉河建设项目管理、防洪安全、河道清障、堤防维修养护、河道执法等。随着经济社会的发展，社会对河道的依赖性越来越重，全社会对河道管理提出了更高、更新的需求。进入21世纪，围绕人水和谐的总目标，河道管理的视角已经从资源水利、河道生态转为更为广泛的河道健康等领域，在原来内容的基础上又有所增加和扩展。2011年出台的《浙江省河道管理条例》的河道管理主要内容为：河道规划和建设、河道保护、涉河建设与作业管理，包括了河道规范、河道整治与建设、河道采砂管理、河道保洁、河道清障、河道执法等各个方面。特别是近年来水环境问题越来越突出，河道水体水质、河道保洁工作越来越重视，已成为河道管理新课题。河道管理不仅仅是安全的管理，更主要的是人们享受人水和谐的权利——水生态环境的保护。河道管理内容与延伸框图如图1-1所示。

图1-1 河道管理内容与延伸框图

1.1.4 河道管理的主体

为加强河道的管理和保护，必须明确河道管理活动中的主体，也就是明确河道由谁来管理的问题。

《河道管理条例》第四条规定：国务院水行政主管部门是全国河道的主管机关。各省、自治区、直辖市的水行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。第五条明确：国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域管理机构实施管理。或者由上述江河所在省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。其他河道由省、自治区、直辖市或市、县的河道主管机关实施管理。

《浙江省河道管理条例》第五条规定：县级以上人民政府应当加强对河道管理工作的领导；负责本行政区域内河道的监督管理；乡（镇）人民政府、街道办事处根据需要设立河道管理机构，配备相应管理人员，按照规定职责做好本区域内河道的清淤疏浚和保洁工作。发展和改革、国土资源、城乡规划、建设、环境保护、农业、渔业、交通运输、海事等部门应当按照各自职责，共同做好河道管理的相关工作。

《余姚市河道管理办法》第六条规定：全市河道管理实行统一管理和分级管理相结合的管理体制：市水行政主管部门所属的河区水利管理机构负责辖区内的市级河道的长效管理；市城区河道管理所负责城区河道的长效管理；乡镇人民政府、街道办事处负责辖区内的镇（乡、街道）级河道的长效管理；村民委员会负责辖区内的村级河道的长效管理。

1.1.5 河道管理的范围

开展河道管理范围的划定的主要原因是，①为了依法管理河道奠定基础，河道管理范围划定后，可以对法律法规规定的河道管理范围内的禁止性和限制性行为进行控制，从而保证河道及两岸堤防的完好性；②有利于解决一些水事纠纷问题，可避免因土地权属不清而引起的水事纠纷和与土地管理相交叉引发的混乱；③为河道管理单位进行水土资源的综合开发利用创造了有利条件。

河道管理范围是指法律规定对河道实施管理的适用范围，也是政府水行政主管部门行使河道管理权限的区域范围。

《水法》第四十三条规定：国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。

《河道管理条例》第二十一条规定：“河道的具体管理范围由县级以上地方人民政府负责划定。”由此可见，对于河道进行管理，是《水法》和《河道管理条例》赋予水行政主管部门的法定职责。为明确职责、确保安全，必须划定一定的河道区域作为水行政主管部门管理河道的范围。

《防洪法》第二十一条规定：有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。流域管理机构直接管理的河道、湖泊管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定；其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定。

《水法》第四十三条规定：国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当划定工程管理和保护范围。国务院水行政主管部门或者流域管理机构管理的水工程，由主管部门或者流域管理机构有关省、自治区、直辖区人民政府划定工程管理和保护范围。前款规定以外的其他水工程，应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定，划定工程保护范围和保护职责。

《河道管理条例》第二十条规定：有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。

河道管理范围的大小主要取决于河道等级、堤防安全管理的需要和河道洪水位等，具体划分应当依据法律规定的权限和程序，结合当地实际而定。范围太大，与水行政主管部门的监管能力不相称，又不利于当地经济发展，特别是对于土地紧缺的地区也不现实；范围太小，不利于河道管理和堤防安全。根据《防洪法》与《河道管理条例》规定，无堤防河道管理范围的划定，确定两个标准：一是历史最高水位；二是河道设计洪水位。从实践来看，一些较大河道历史最高洪水位划定会导致管理范围很大，甚至达几百米、几千米；而相反更多无堤防河道为未规划的小河道，又缺乏设计洪水位。因此，各地在划定无堤防的河道管理范围时，做法不一。比较普遍的办法是，有规划的按设计洪水位划定河道管理范围，无规划河道直接规定一个适当的尺寸作为河道管理范围。如《余姚市河道管理办法》规定：主要镇（乡、街道）级河道，其管理范围为规划河宽加两岸12～18m的地带；其他镇（乡、街道）级河道，其管理范围为现状河宽加两岸各6m的地带，堤防宽度大于6m的，管理范围至堤防背水坡脚。村级河道，其管理范围为现状河宽加两岸各3m的地带。城镇规划区内河段，其管理范围与城镇总体规划相协调。

河道的具体管理范围，由县（市、区）人民政府根据规定标准和要求划定并公布。其中，省级河道的管理范围在公布前应当报省水行政主管部门同意；市级河道的管理范围在公布前应当报设区的市水行政主管部门同意。

1.1.6 河道确权划界

水利工程确权划界是河道管理的基础，是河道管理工作的一项重要内容。全国各地的河道管理范围划界工作始于1989年。1989年3月，水利部发出《关于抓紧划定水利工程管理和保护范围的通知》（水管〔1989〕5号），1991年水利部又下发了《关于做好水利工程划界工作的通知》（水管〔1991〕2号），要求1991年基本完成国家管理的水利工程及河道（湖泊）管护范围的划界工作，1992年上半年扫尾，并做好土地登记证的申领工作。之后全国各地普遍开展了水利工程及河道的划界确权工作。河道确权划界工作相对滞后，直接导致河道管理职责不清、权限不明，行政审批随意性较大等问题。致使在城乡经济建设中，与水争地，任意占用河道，围垦湖泊、河道，乱采滥挖河道砂石等，严重影响了行洪安全和人民生命财产安全。而且随着我国城市化进程的加快，城市人口、规模的日益扩大，形势会变得更加严峻。

“划界”指为确保河道行洪安全及水工程的运行安全，各级政府部门依据国家有关的法规和技术标准划定河道管理范围和水工程的管理、保护范围。“确权”指河道和水工程管理部门依据河道和水工程管理范围划定标准，向土地主管部门提出申请，由土地主管部门核准并发给《土地使用证》，设立界桩，取得水工程占地和管理范围内土地使用权的过程。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管理制度。第二十三条规定：江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。

河湖确权划界的流程一般分为四个步骤：河道带状地形图测量→在带状图上标出“三线”或“四线”→界桩告示牌现场埋设→建立数据库→验收及资料整理归档。

（1）带状地形图测量。1∶2000带状地形图测量，等高距为1m，采用50cm×50cm正方形分幅，地形图编号采用流水编号法，自上游往下游。测量范围为：两岸有堤处测至堤外侧坡脚外200m，无堤处测至河岸线外200m，堤、河岸线内侧测至水涯线，当堤内侧水涯线离堤、河岸线较远时，则测至堤、河岸线内侧50m。

在地形图中注明标志性地物、地貌及主要交通要道，测区范围内的交叉建筑物、附属建筑物、明显地物全部表示清楚，如交叉公路、铁路、过江的输电线、光缆等注明走向及名称，桥、闸、涵洞等水工建筑物注明孔数、底高、顶高等特征数据以及名称。

（2）带状地形图上标示四线。即“三线”（岸线、堤线、管理线）和保护线。一般情况下，岸线或堤防内侧线以蓝色标示，管理范围线以红色标示，保护线或坡脚外侧线以黄色标示，坡脚外侧线也有绿色标示的。

根据各地具体实际，省级河道管理范围统一确定为背水坡堤脚以外10m的护堤地；保护范围为护堤地外5～10m，视现场情况在该范围内作调整。

1）现状有堤防的且规划不退堤的河段，管理范围线为堤脚外10m，界桩每隔100m设立在这条线上。

2）现状有堤防的且规划退堤拓浚的河段，管理范围线为老堤脚外10m加上拓浚河宽，界桩每隔100m设立在这条线上。

3）现状有堤防且堤后已设置镇压平台（马道）的河段，如果平台宽度已符合政府文件规定的管理范围尺度的，平台即为河道堤防管理范围；平台宽度不足的，应从平台外底脚向外按不足部分划界，界桩每隔100m设立在相应的线上。

4）现状无堤防的且规划不建堤的河段，管理范围线定为堤岸外20m，界桩每隔100m设立在这条线上。

管理范围线以内的土地要求当地政府予以征用，以便今后更好的管理。对暂时不能征用、属于集体所有的土地，依据法规作为河道管理范围预留地，预留地内土地所有权和使用权不变。

（3）界桩及告示牌现场埋设。界桩分公里桩和百米桩，以河道上游起点开始，以河道中心线长度为基准分左右岸进行标注。以政府名义设立告示牌，起到宣传和警示作用。

（4）建立数据库。将数字地形图，里程桩、界桩、百米桩、断面及其他相关信息建立数据库。

（5）验收及资料归档。按照分级管理的原则，由水行政主管部门验收，并将资料整理归档。

1.1.7 涉河建设项目管理

河道管理范围内建设项目管理主要包括审查、日常监督检查和对违规建设项目的处理审查。

1.审查

根据《水法》《防洪法》《河道管理条例》等相关规定，审查管理一般可分为两个审查，一个是在建设项目可行性研究阶段，一个是在开工前。建设项目水行政许可程序一般步骤如下：

（1）申请。建设单位可行性研究报告报批前，向有审查权的河道主管机关提出申请，经专家评审通过的防洪评价报告作为申请材料的附件。

（2）受理。接到建设单位的申请后，有审查权的河道机关对建设单位所报材料进行审核，符合申请材料要求的，在5日内出具受理通知；同时，向有关水行政主管部门发出征求意见。对所报材料不全或需进一步论证的，出具材料补正通知书。

（3）审查同意。根据有关部门提出的初审意见及流域规划和有关法规文件，提出审查批复意见，直接批复申请单位。流域机构审查的报水利部备案，同时告知审查批复意见抄送有关河道主管机关。对不同意建设的，在批复中说明理由，同时告知申请单位可在30日内提出复议。

（4）设计审查。由于建设项目审查是在可行性研究报告报请批准前，有时项目设计深度难以达到审查要求，建设批复后，要求建设单位按批复要求将各阶段设计文件及设计图纸报水行政主管部门进一步审查。

（5）施工许可。建设项目开工前，建设单位向河道主管机关提出开工申请，领取《施工许可证》后开工建议。

2.日常监督检查

监督管理包括现场监督、巡查和抽查。现场监督由河道管理范围内建设项目所在地县级人民政府水行政主管部门或者有关水利工程管理单位或者流域管理机构直属单位负责。河道管理范围内建设项目水行政许可部门对许可同意的建设项目进行巡查。上级人民政府水行政主管部门对下级人民政府水行政主管部门审查权限内建设项目进行抽查，流域管理机构对省级人民政府水行政主管部门审查权限内建设项目进行抽查。监督管理的重点内容为：①水行政许可手续是否齐全；②在施工放样时，项目是否超出许可同意的位置和界限；③在建设过程中，项目性质和规模是否发生重大变化，是否按照许可同意的要求实施；④在竣工验收时，对防洪影响的补救措施是否实施，对第三人水事权益补偿协议是否落实，施工现场是否恢复；⑤在竣工验收后，项目法人是否按要求报送有关竣工验收资料。

各级水行政主管部门和流域管理机构对所监督管理的建设项目应安排定期巡查和不定期抽查，每年汛前组织一次抽查。并根据举报等特殊情况可安排不定期抽查。

3.对违规建设项目进行处理

违规建设项目分为未经河道主管机关审查自行建设、未按批准的位置和界限进行建设以及越权审批的建设项目。各水行政主管部门和流域管理机构对监督管理中发现的违法违规行为依法进行处理，并向上一级水行政主管部门或流域管理机构进行报告。上级人民政府水行政主管部门或流域管理机构对已发现或者正在查处的违法违规行为督促整改。

各级水行政主管部门或者流域管理机构应当建立健全举报制度，公布受理单位、举报电话和联系方式。对举报事件应及时调查、核实处理。

1.1.8 水域占补平衡

《浙江省建设项目占用水域管理办法》规定禁止严重危害水域功能的占用水域行为：①在水库设计洪水位以下进行危害防洪、供水、水资源保护、水力发电、灌溉等建设活动；②在河道干支流汇合处及河势变化频繁的河段建设对防洪有影响的建筑物、构筑物。并禁止擅自填埋或围垦河道、水塘、湿地，确需填埋或围垦的，应当经过科学论证，并依法报经批准。

生产建设项目占用水域实行分类管理办法，即水域按重要水域与非重要水域分类，建设项目按基础建设项目与非基础设施分类。以严控制房产开发、商业旅游开发等非基础设施建设项目占用水域。非基础设施建设项目一律不得占用重要水域。对基础设施，即为维护人们基本生活需要所提供的必要设施和服务，如铁路、机构、公路、桥梁、码头、电力、电信、供水、引水、水利等，一般不得占用重要水域；确需占用的，应当依法办理审批手续。

占用水域必须按照“谁损坏（减少），谁负责补偿”的原则。按照当地水域保护规划的要求以及被占用水域的面积、水量和功能，由建设单位或个人兴建替代工程或采取功能补救措施，也可以向水行政主管部门缴纳占用水域补偿费，由水行政主管部门组织实施。占用水域补偿费标准，依照当地同类建设项目用地价格，替代水域工程造价或采取补偿措施的费用确定，并应列入建设项目工程概算。

水域占补平衡必须满足功能等效或增效的原则。水域具有防洪、排涝、供水、生态、景观、纳污、灌溉等多重功能，可以产生多重经济效益和生态效益。新开挖水域功能必须能够替代原有水域具有的一切功能，或者满足更加高效的要求。如更能发挥防洪排涝作用，减少洪灾损失等。

水域占补平衡要坚持就近补偿的原则。一定区域内必须具有一定的水域面积，需满足区域的基本水面率，才能达到满足区域行洪排涝等功能需求。远水解不了近渴，其他区域的水面率很高是无法解决本区域的问题的。因此，占补平衡必须要就近补偿。如果实在无法就地新建替代工程，且建设项目又必须占用水域的，则按照当地修建替代水域工程的造价，向水行政主管部门缴纳占用水域补偿费，由水行政主管部门统一用于河道整治或水域建设，在更大区域范围内实现水域占补平衡，达到效益补足。

水域占补平衡坚持先补后占或同步进行的原则。建设项目占用水域的，应当先行或同步进行建设替代工程或采取功能补救措施。