- 河道保洁与水政巡查实时监控管理
- 陈吉江等编著
- 7字
- 2021-04-30 12:48:34
第3章 水政巡查
3.1 概述
3.1.1 水行政管理
水作为人类赖以生存的自然资源，对其进行有效管理，关系到一个社会、一个国家生产和生活的有序进行，也关系到生态文明建设和经济社会的可持续发展。因此，对其进行有效管理，纳入到了国家行政管理的重要内容。
1.水行政管理内涵
行政管理是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会公共事务进行管理活动。他是一个由多个环节和有机部门组成并有效运作的过程，包括行政决策、行政执行、行政协调、行政信息、行政监督等。行政管理过程要能够顺利运行达到预期效果，必须依据一系列的保障手段，包括财务行政、行政法制、行政方法、行政道德等。水是自然资源的重要组成部分，即为水资源，包括经人类控制并直接可供灌溉、发电、给水、航运、养殖等用途的地表水和地下水，以及江河、湖泊、井、泉、潮汐、港湾和养殖水域等。与其他自然资源不同，水资源是可再生的资源，可以重复多次使用；并出现年内和年际量的变化，具有一定的周期和规律；储存形式和运动过程受自然地理因素和人类活动所影响。《水法》明确规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。基于此，水行政管理的内涵可描述为：为合理开发、利用、节约和保护水资源，发挥水资源的多种功能，防治水害，实现水资源的可持续利用，以适应和满足国民经济发展和人民生活需要，由各级水行政机关，充分运用经济、法律、技术、行政及教育等手段，对治水和水资源开发利用、对水事活动实施的监督管理，对各类水事关系进行统筹协调，以及为此而进行的配合与支持活动。
水行政管理的核心是遵循生态规律与经济规律，正确处理经济增长与水资源保护的关系，形成经济发展过程中保护水资源，以及水资源的有效保护支撑与保障经济社会的又好又快发展。
2.水行政管理体制及组织保障
对于我国来说，随着经济社会的快速发展和人民生活水平的逐步提高，从国家层面来看，更加重视水行政管理；从广大人民群众来看，更加理解、支持和配合水行政管理。早在1988年，我国颁布实施的第一部《水法》就明确规定了“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的体制”。随后，水行政管理主管部门及其法律地位也逐步加以明确，其中，水利部是我国的国家水行政主管部门，负责我国领土范围内的全部水资源包括地表水和地下水的管理。县以上地方人民政府的水利厅（局）或水务局是所辖行政区域内的水行政主管部门，负责所辖行政区域内水资源的统一管理和监督工作。水利部设立的各流域机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和水利部授予的水资源管理和监督职责。
随着我国依法行政的全面加强，以及水资源适应新世纪经济社会发展的需要，2002年我国对《水法》作了一次重大修改完善，修订后施行的《水法》，对水行政主管部门作了进一步规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。同时，也明确了“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作”。在水行政管理上有四大明显特点：一是强化了水资源的统一管理，注重水资源的合理配置。新《水法》按照水资源统一管理和水资源的开发利用、节约、保护工作以及流域管理与行政区域管理相结合的原则改革水管理体制，强化水资源的统一管理，确立了流域管理机构的法律地位；二是把节约用水放在突出位置，其核心是提高用水效率。按照总量控制与定额管理相结合的原则，以实施取水许可制度和水资源有偿使用制度，为加强用水管理，把近年来实践证明行之有效的各项节约用水管理制度都用法律的形式加以确立；三是加强了水资源的宏观管理，明确了水资源规划的法律地位，加强规划实施的监督管理，以保证各种宏观管理措施的落实；四是重视水资源与人口、经济发展、生态环境的协调，加强了在水资源开发利用中对生态环境的保护。新《水法》改变了过去水污染防治与水资源综合开发、利用脱节的情况，建立了水功能区划制度和排污总量控制管理制度，使江河水质保护建立在水资源的承载能力基础上。可以看出，新《水法》贯穿了以人为本、人水和谐的治水理念，将党和国家关于水利工作的方针、政策以法律的形式确定下来，规定了水资源开发、利用、保护、管理的基本原则和基本制度，为推动水利事业又好又快发展奠定了坚实的法治基础，开创了我国依法治水管水的新局面。
另外，我国出台或修改完善的《防洪法》《中华人民共和国水土保持法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《河道管理条例》等有关水法律法规，也对水资源管理作了相应的规定和明确。一些地方政府也随之出台了相应的具有地方特点的法律法规，如《浙江省水资源管理条例》明确了：“省人民政府水行政主管部门负责全省水资源的统一管理和监督工作。市、县（市、区）人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”时任全国人大常委会副委员长、全国妇联主席陈至立在《水法》修订实施十周年座谈会上的讲话中指出：“适合我国国情的水资源法律规范体系基本完备，各项涉水事务管理基本有法可依，为治水、兴水，发挥水资源在国家发展战略中的重要作用奠定了坚实的法治基础。”
在明确管理体制后，加强组织保障至关重要。要根据当地水行政管理任务、特点及广度合理设置水行政管理机构，配置具有梯度和横向的管理人员，以实现横向到边、纵向到底的管理网络。例如，余姚市结合本地实际情况，从以下方面加强组织保障：
（1）强化市级区域水利机构建设。早在1997年，余姚市就成立了水政监察大队，主要承担宣传贯彻水法规，保护水资源、水域、水工程、水土保持生态环境、防汛抗旱和水文监测等有关设施，对水事活动进行监督检查，对公民、法人或其他组织违反水法规的行为实施行政处罚等职责。2002年，在河区水利管理处、大中型水库和海塘养护管理处成立了9个水政监察中队。2011年，根据实际工作需要，将原来的9个中队增加到11个，并建立起了集中执法与分散执法相结合、点线面相结合的执法体系。另外，为充分发挥水利、城管等综合职能作用，2008年率先在全国县级市建立了水利城管联合执法机制。
（2）健全乡镇（街道）水利管理服务机构。在各乡镇（街道）及经济开发区农技服务中心增挂水利服务管理机构牌子，核定水利工作人员，做到“有牌子、有人员、有职能”。截至2014年年底，全市21个乡镇、街道和经济开发区现有镇级水利员65人，村级水利员327人，其中：本科以上18人，大专35人，中专15人；高级工程师6人，工程师21人，助理工程师18人。
3.水行政管理内容
水行政管理内容体现在水行政主管部门的职权上，主要有以下几项：
（1）水行政立法和规划。水行政主管部门依法制定的实施性规范、解释性规范、创制性规范与补充性规范，用于调整水行政法律关系，规范水行政相对人的行为。如各种水行政法规、水利部规章、地方性水法规和规范性文件。
（2）水行政命令。水行政主管部门向水行政相对人发布命令，要求水行政相对人作出某种行为或不作出某种行为的权力。命令的形式有通告、通令、布告、规定、通知、决定、命令等。
（3）水行政处理。水行政主管部门实施水行政管理，对特定水行政相对人的权利、义务事项作出处理，包括行政许可、行政征收、行政给付、行政合同、行政指导等。
（4）水行政监督。水行政主管部门对水行政相对人遵守水事法律、法规，履行义务情况进行检查监督。
（5）水行政裁决。水行政主管部门裁决争议、处理纠纷。
（6）水行政强制。水行政主管部门在实施水行政管理过程中，对不依法履行水行政义务的水行政相对人采取强制措施，迫使其履行相应义务。
（7）水行政处罚。水行政主管部门在实施水行政管理过程中，对违反水行政法律法规的相对人给予制裁。
4.水行政管理手段
水行政管理手段是水行政主管部门行使职权的表现形式，有以下几种：
（1）法律手段。法律手段是水行政管理的一个最基本的手段，依法治水是保障水资源合理利用并维护水域生态平衡，建设水生态文明的重要措施。如制定规范和发布命令等。目前，我国已初步形成了由国家宪法、《水法》与水资源保护有关的相关法律法规等组成的水资源保护法律体系。一个有法必依，执法必严，违法必究的水资源保护执法风气已在全国逐步形成。
（2）经济手段。水行政管理经济手段是指运用经济杠杆、经济规律和市场理论，促进和诱导人们的生产、生活活动，遵循水资源保护与水生态文明建设的基本要求。例如国家实施的水资源费用的征收明确取水单位或者个人应当缴纳水资源费就属于水行政管理中的经济手段。
（3）技术手段。水行政管理技术手段是指借助那些既能提高生产率又能把对水资源破坏控制在最小限度的技术以及先进的水资源污染治理技术等来达到水资源保护的目的。如国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会；国家鼓励和支持开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的先进科学技术的研究、推广和应用等就属于水行政管理中的技术手段。
（4）行政手段。水行政管理行政手段是指国家通过各级水行政主管部门，根据国家有关的水法律法规及其方针政策而实施的水行政管理。如编制和执行水利计划、规划，实施水行政许可，调查统计和发布水资源方面的情报，处理和裁决水事纠纷、争议，采取水行政强制措施，实施水行政制裁，签订水行政合同，提供水行政指导等就属于水行政管理中的行政手段。
（5）教育手段。水行政管理教育手段是指通过基础、专业的和社会的水资源教育，不断提高水资源管理人员的业务水平和社会公众的水资源保护意识来实现科学管理水资源以及提倡社会监督的水资源管理措施。例如，各种专业水资源保护教育、水资源管理持证上岗培训、水资源宣传等就属于水行政管理中的教育手段。
5.水行政管理特点
水行政管理与其他部门的行政管理一样，都具有一般行政的共同属性。但是，由于水资源与其他自然资源相比，有其特殊性，所有水行政管理也有其特有的表现，主要有以下方面：
（1）综合性。就其工作内容来看，主要表现在对象和内容的综合性。水行政管理以水生态系统为对象，涉及到水资源量和质以及由社会、科学技术、管理、政治、法律、经济等组成的庞大的管理系统。在这个复杂的系统中，还包含着很多诸如水生态文明等子系统，他们之间既相互依存，又相互制约。例如，水资源是循环再生的动态资源，从是否稳定这个角度来看，即具有稳定性又具有不稳定性，对于区域来讲，是稳定的；但对于时间空间来讲，又是极不稳定的，具有强烈的周期波动性和随机性。因此，在水资源管理中，就必须涉及水文系统性工作，就需要水行政管理必须尊重客观规律，做好诸如水文测验、水文计算、水资源评价等大量的、全面的、扎实的、长期的基础工作。就其实质来看，水行政管理是对人的行为施加影响，使之符合水生态规律的要求，维护人类生存发展所必需的水资源。对破坏、损坏水生态系统的行为要加以限制和制止，对保护和维护水生态系统的行为要充分给予鼓励。例如，《水法》第六十五条就规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。虽经水行政主管部门或者流域管理机构同意，但未按照要求修建前款所列工程设施的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期改正，按照情节轻重，处一万元以上十万元以下的罚款。从水事关系来看，水行政管理通常涉及到有关地区、部门的利益，这就需要地区、部门的配合和联动，才能顺利实施，这就决定了水资源管理必须实行流域管理与行政管理相结合，统一管理与分级管理相结合的制度。
（2）地方性。水问题由于自然背景、人类活动方式、经济发展水平和人们需求期望，存在明显的地方性，因而地方性成为水行政管理的一个重要特点。从我国的情况来看更为突出，由于我国幅员辽阔，地形、地貌、地质情况复杂，加上受气候的影响，河流分布很不均匀，绝大部分河流分布在我国东部湿润、多雨的季风区，西北内陆气候干燥、少雨，河流很少。而我国降水量受海陆分布和地形等因素的影响，在地区上分布很不平衡，年降水量和径流深都由东南沿海向西北内陆递减。东南沿海径流深为1200mm，而西北干旱区小于50mm，甚至等于零。水资源的地区分布与人口和耕地的分布很不适应，南方耕地面积只占全国的35.9%，但水资源却占总量的81%，人均水资源约为全国平均的1.6倍，亩均水量为全国平均的2.3倍。北方黄河、淮河、海河、辽河四大流域片的耕地多、人口密，淡水资源量只有全国的19%，人均占有水量只有全国平均的18%左右，亩均水量仅为全国均值的15%。我国干旱和半干旱地区，由于降水稀少，蒸发旺盛，蒸发能力大大超过降水能力。我国东北平原，黄河、淮河、海河平原以及长江中下游平原的地下水补给以降雨为主；而在西北内陆盆地则主要以河川径流补给为主。南方山区地下水补给量大，一般为20万～25万m3/（km2·年）；而东北西部、内蒙古和西北内陆河山丘区一般小于5万m3/（km2·年）。我国水资源开发利用各地很不平衡，在南方多水地区，水的利用率较低，如长江只有16%、珠江15%、浙闽地区河流不到4%、西南地区河流不到1%。但在北方少水地区，地表水开发利用程度比较高，如海河流域利用率达到67%、辽河流域达到68%、淮河达到73%、黄河为39%，内陆河的开发利用率达32%。地下水的开发利用也是北方高于南方，目前海河平原浅层地下水利用率达83%，黄河流域为49%。这就决定了水行政管理必须根据地方水资源特征，因地制宜采取不同的措施，以地区为主进行水行政管理。
（3）广泛性。水是人类生存的物质基础，而人类的活动又影响和干扰水，使人们学会珍惜、爱护和重视水资源保护是非常重要的。众所周知，水涉及到各行各业、千家万户，无论是公民、企事业单位、农村集体经济组织、社会团体、国家机关都可能成为水行政法律关系的主体。一项重要的水事活动，例如防洪、治涝、水资源的分配和径流调节、水利水电工程建设、江河整治、涉水项目的审批、水土保持等活动，往往不仅涉及一个省、一个市、一个县、一个乡，而且也涉及到某一行业的行业利益。所有这些重要的水问题，如果没有公众合作是难于解决的。因此，广泛性是水行政管理的又一重要特点。实事上，在水行政管理上，加强宣传教育是解决水问题的一个重要途径。例如，为提高水行政管理人员的水平和能力，切实把握水法律法规的精神实质，提高贯彻实施水法律法规的责任意识和紧迫感，定期或不定期举办有关水法律法规培训班。在每年一度的“3.22世界水日”“中国水周”“12.4法制宣传日”等重大活动中，结合纪念日主题，形式多样、卓有成效地开展宣传活动。同时，在宣传活动中，做到内容丰富、重点突出、教育面广。如张贴标语、印发宣传单；利用电视、广播、报刊工具进行法律法规典型案例宣传；在主要道路及骨干河道旁设置固定广告栏、标语栏；编印有关法规专辑发至乡镇、街道、村及沿河企业等。只有通过水法律法规宣传教育，使人们认识到必须保护水资源和合理利用水资源，形成依法治水、管水、用水的良好社会氛围，才能从根本上管理好水资源。
3.1.2 水行政执法内涵
1.水行政执法的概念
水行政执法（Water Administrative Enforcement）有广义与狭义之分。广义的水行政执法是指水行政主管部门或其他有关主管机关执行水法律、法规的行为。除了制定水法规等以外，所有政府管理各项水事活动的行为都是水行政执法。狭义的水行政执法是指各级政府水行政主管机关按照水法律、法规的规定对相对人采取的具体、直接影响其权利义务或相对人的权利、义务及其行使和履行情况进行监督检查的行政行为。
其行为方式主要如下：
（1）水行政检查、监督。水行政主管机关在职责权限范围内，对被管理对象贯彻落实法规情况进行检查、监督，督促他们自觉遵守水法规，正当行使权利和履行义务。如河道监理和取水工程的现场监督、检查。
（2）水行政许可与水行政审批。水行政主管机关赋予相对人某种权利（如对从地下或者江河、湖泊取水单位和个人发放取水许可证，对在河道开采砂石、砂金的颁发采砂许可证等），准予从事某方面水事活动（如在河道管理范围内修建建筑物）的行政行为。
（3）水行政处罚。水行政主管机关依法对违反法规应受惩罚的个人和单位给予的行政制裁。水行政处罚按其性质分为吊销许可证、责令停止取水等行为罚，罚款、没收非法所得等财产罚，警告、通报批评等申诫罚。
（4）水行政强制执行。水行政主管机关在做出行政处理和行政处罚决定，对行政相对人课以义务后，行政相对人逾期不起诉又不履行义务时，水行政主管机关依法采取强制措施迫使其履行义务或达到履行义务相对的状态。如《河道管理条例》规定：对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障、谁消障”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内消除。逾期不清除的，由防汛指挥部门组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。
2.水行政执法的特征
（1）水行政执法是围绕调整社会水事关系而实施的行政执法，其行政主体为各级水行政主管部门。这一特征区别于其他的行政执法。
（2）水行政执法是水行政主管部门依照水法规对水行政管理相对人实施的具体行政行为，对特定人具有特定的拘束力而无普遍适用性和向后拘束力。这一特征区别于水行政立法或抽象水行政行为。
（3）水行政执法是水行政主管部门对水行政管理相对人直接赋予或课以义务的行政行为。其指向的客体并非解决水行政管理相对人之间的水事纠纷，也不是解决水行政管理相对人与水行政主管部门之间的水行政争议。这一特征区别于水行政司法。
（4）水行政执法是水行政主管部门单方实施的行政行为，不受水行政管理相对人的意志影响。这一特征区别于水行政合同行为。
3.水行政执法实施的方式
水行政执法实施的方式有：水行政检查监督、水行政许可、水行政处罚、水行政调解等。正确掌握水行政执法实施方式的程序，并进行认真研究，对水行政执法监察机关至关重要。
（1）水行政检查监督。水行政检查监督是水行政机关依法对水行政管理相对人遵守水法规情况所进行的检查监督活动。发现问题，应及时进行处理，为防患于未然，必须实施全面的经常的检查监督。水行政检查监督包括防汛抗洪、河道管理、水工程管理、水土保持等方面的内容。
（2）水行政许可。水行政许可是县级以上水行政机关，依据有关法律、法规的规定，在水行政管理职权范围内，依照相对人的申请，准予相对人从事某种水事活动的水行政决定。水行政许可包括取水许可、河道管理范围内建设项目许可、河道管理范围内采砂许可等。
水行政许可程序。一是提出申请，申请相对人以书面形式提出，说明申请理由，当与第三者有利害关系时，应附具第三者承诺书或说明情况的文件；二是审查申请，水行政机关对相对人的申请，要及时进行检查，对申请内容不全的，要求申请人加以补充，审查必须在法定时间内完成；三是批准申请，水行政机关决定批准申请的，应当立即办理手续，发放许可证，许可证中应规定较为详细的有关权利、义务及注意事项，以便持证人遵照执行和发证机关检查管理，对不予批准申请的，要及时书面通知申请人，并告知不予批准的理由。
《行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起诉讼：认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的。”《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》第七、第八条规定：河道主管机关应在接到申请之日起六十日内将审查意见书面通知申请单位。同意兴建的，应发给审查同意书，不同意建设的，或者要求就有关问题进一步修改补充后再行审定的，应当在批复中说明理由和依据。根据上述法律、法规和规章的规定，河道主管机关在接到公民、法人和其他组织的河道管理范围内建设项目申请后，无论是否同意兴建，都应在六十日内作出答复，书面通知申请人。
许可的终止。由于自然等特殊原因，无法实现许可内容，就要终止内容，终止许可。如非常缺水时期，水量只能保证生活供水，就要终止或者削减有关工业部门的取水，终止或者削减一般是暂时的，其后可以根据通知恢复。
许可的废止。许可废止的主要原因是：①持证人未经批准，非法转证改变用途；②违反规定，危及工程安全、影响公共安全、污染环境；③违反许可证规定的权利，拒不履行许可证规定的义务；④许可证期限届满。
（3）水行政处罚。水行政处罚是县级以上水行政机关根据法律、法规的规定，对于违反水法规但尚未引起刑事责任的单位和个人所做的制裁。《行政处罚法》第三条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”严格按照法定程序实施水行政处罚，对于保证水行政处罚的公正、公开，提高水行政处罚的效率，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，避免水行政处罚机关因程序上的欠缺而导致实体上的败诉，具有十分重要的意义。
4.水行政执法程序
水行政执法程序是水行政主管部门及水行政执法人员对特定的、具体的公民、法人及其他组织作出具体行政行为时所必须严格遵守的程序，包括宪法、法律、行政法规、地方法规所规定的法定形式、步骤和时限的过程。
（1）简易程序。简易程序又称当场处罚程序，具有简便、快捷、高效等特点，一般适用于对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的情况。
其程序是：①出示水政监察证件；②告知当事人违法事实、处罚理由和依据，并告知当事人依法享有陈述和申辩的权利；③听取当事人的陈述和申辩；④填写预定格式、编有号码的水行政处罚决定书；⑤将水行政处罚决定书当场交给当事人；⑥在五日内将水行政处罚决定报所属水行政处罚机关备案。
（2）一般程序。一般程序又称普通程序，是对于实施比较复杂或者情节比较严重的违法行为给予法定较重的行政处罚时所使用的行政处罚程序。根据《水行政处罚实施办法》的规定，一般程序主要适用于对公民处以50元以上、对法人或者其他组织处以1000元以上的罚款，没收非法所得或非法财产，暂扣或者吊销许可证等较重的水行政处罚。其程序如下：
1）受理与立案。立案是案件调查处理的开始。水行政执法人员在实施监督中发现、水行政主管机关交办、其他部门移送或群众举报的水事案件进行审查时，认为有违反水法规的事实，需要追究其法律责任的，依法决定展开调查处理。其立案条件是：具有违反水法规实施的；依照法律、法规、规章的规定应当给予水行政处罚的；属于水行政处罚机关管辖的；违法行为未超过追究实效的。《水行政处罚实施办法》第七条规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予水行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。”
2）调查取证。调查取证是一项极其复杂而又十分重要的工作，要求水行政处罚机关指派两名以上的水政监察员进行调查。如调查的水政监察员与本案有直接利害关系的应自觉请求回避。对正在进行的水事违法行为，应责令当事人立即停止；必要时，经水行政处罚机关负责人批准，向当事人发出《责令停止违法行为通知书》。执法人员依法调查案件，应当遵守下列程序：①向被调查人出示水政监察证件；②告知被调查人要调查的范围或者事项；③进行调查包括询问当事人、证人，进行现场勘验、检查等；④制作调查笔录，笔录由被调查人核对后签名或者盖章，被调查人拒绝签名或者盖章的，应当有两名以上执法人员在笔录上注明情况并签名。
3）告知。水行政处罚机关作出处罚决定前，应当口头或书面告知当事人给予水行政处罚的事实、理由、依据和拟作出的水行政处罚决定，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩，水行政处罚机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。
4）裁决。对违法行为调查终结，水政监察人员应当就案件的事实、证据、处罚依据和处罚意见等，向水行政处罚机关提出书面报告，《调查报告》不仅要交代当事人的情况，调查确认的违法时间、地点、行为、后果等违法事实，而且应当交代认定事实的有关证据。如《调查笔录》《现场勘验（检查）笔录》照片、录音（像）带等。水行政处罚机关对调查结果进行审查，按照违法的性质、情节、危害程度，作出水行政处罚决定。《行政处罚法》第三十八条和《水行政处罚实施办法》第三十条规定：对于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
5）文书和送达。送达是水行政处罚法律文书得以生效的必须程序。根据《行政处罚法》第四十条和《水行政处罚实施办法》第三十三条的规定，行政处罚决定书应当向当事人宣告，并当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应在七日内按照民事诉讼的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。送达方式有直接送达、留置送达、邮寄送达、公告送达、委托送达等。
水行政处罚决定书须载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；违法事实和认定违法事实的证据；水行政处罚的种类和依据；水行政处罚的履行方式和期限；不服水行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；作出水行政处罚决定的水行政处罚机关名称和日期。最后，必须有当事人和证人、水政监察员的亲自签名。
6）执行。违法当事人对水行政主管部门依法作出的具体行政行为所设定的义务逾期不履行的，由作出该具体行政行为的水行政主管部门依法强制执行或申请人民法院强制执行，以迫使其履行义务。
根据《行政处罚法》的规定，按照执行机关的不同，行政处罚的执行可分为行政强制执行和司法强制执行两种。
行政强制执行，如《防洪法》规定，未经水行政主管部门审查同意或未按照有关水行政主管部门审查批准的位置、界限等，兴建工程设施严重影响防洪的，由水行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担。
司法强制执行，人民法院根据水行政主管部门的申请，对拒不履行已经发生法律效力的行政处罚决定的公民、法人或者其他组织所进行的强制执行。根据《水法》第四十八条规定当事人对行政处罚决定不服，在法定期限内即不履行水行政处罚决定，又不向人民法院提起诉讼，又不要求复议的，由作出处罚决定的水行政执法机关，依法申请人民法院强制执行。
7）结案。水行政执法人员在对查处的案件执行完毕后，应及时填写《水事违法案件结案报告》，经主管领导批准结案。结案后将有关资料编目装订，立卷归档。案情重大、情况复杂以及上级交办的案件结案后，应向上一级水行政机关备案。
（3）听证程序。听证程序是水行政处罚机关在作出水行政处罚决定之前，为利害关系人提供机会，对特定的问题进行论证、辩驳的过程。它具有以下特征：听证是由行政机关中具有相对的独立地位，未直接参与案件调查人主持，并由有利害关系人参加的活动。听证公开进行，任何人都可以参加听证会，了解案情；听证程序只用于特定的行政处罚，并非必要程序。《水行政处罚实施办法》第三十四条规定：“水行政处罚机关作出对公民处以超过五千元、对法人或者其他组织处以超过五万元罚款以及吊销许可证等水行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，水行政处罚机关应当组织听证。”其程序是：①当事人提出听证的请求，可以在听证告知书的送达回证上签署意见，也可以在收到告知书三日内以其他方式向水行政处罚机关提出听证要求；②行政机关发出听证通知书，水行政处罚机关在举行听证的七日前，应将听证的时间、地点等事项书面告知当事人；③举行听证，主持人宣布听证开始，简要宣布听证理由，听证纪律，当事人享有的权利，核对案件调查人和当事人身份，处罚机关的调查人员对当事人的违法事实，提出证据加以证明，并提出处罚建议，当事人可以就事实部分进行申辩，也可就处罚机关的证据提出质疑，有权提出证明自己没有违法或违法较轻的依据。
（4）水行政调解。水行政调解是由水行政机关通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商、互让互谅、达成协议、解决水事纠纷的活动。水行政调解不属于水行政执法，而是水行政司法。其程序如下：
1）申请与受理。当事人向水行政机关提出调解水事纠纷的申请，申请书应如实写明纠纷发生的原因和需要调解解决的问题等。水行政机关接到调节申请后，应迅速进行审查，决定是否受理。如不受理，要及时将不受理的原因告知对方。根据《水法》第三十七条规定：“县级以上人民政府或者其授权的主管部门在处理水事纠纷时，有权采取临时处置措施，当事人必须服从”。所以，对于重大的，可能扩大和激化矛盾的水事纠纷，水事纠纷的双方当事人，不得单方面改变水的现状，不得扩大、激化矛盾，听候调解处理。
2）调查取证。大多数水事纠纷，尤其是边界水事纠纷的原因，往往比较复杂，需要深入调查研究。对有历史原因的要查阅历史资料，对有关当事人进行调查询问，必要时到实地进行勘察、调查、测量等，迅速找出症结所在。
3）召集双方当事人或者代表人进行调解。水行政主管部门调处水事纠纷时，要抓住水事纠纷重点、难点问题，重点突破。要按照团结治水的原则，倡导互让互谅，增进睦邻，公平合理，说服教育双方识大局、顾大体、局部利益服从整体利益；要充分调查研究，从现实出发，适当照顾历史。并依据有关水法规的规定，进行必要的法制教育，找出共同点和矛盾点，调解解决水事纠纷。
4）水事纠纷调解解决后，要及时形成协议。经调解，意见一致的，以积极诚恳的态度达成协议。对于重要的或授权处理的水事纠纷，在调解解决后，负责调解解决的水行政机关向上级水行政机关汇报或写出报告。
水政执法程序如图3-1所示，水政监察管理表单见附表5-1～附表5-6。
3.1.3 水行政监督检查
1.水政巡查定义
水政巡查是水行政执法机构在其管辖的涉水工程管理范围内，安排水政监察人员或其受委托人，为维护正常的水事秩序，及时发现并制止各类水事违法行为，通过巡逻检查方式开展的日常监督管理活动。
图3-1 水政执法程序图
2.水政巡查主体
贯彻实施水法律、法规，实行依法治水、依法管水，是各级水行政主管部门的重要职责，因此水政巡查实施主体是各级水行政主管部门。各级水政监察工作机构是各级水行政主管部门依法行政的综合职能部门，水政监察队伍是实施水行政执法的专职队伍，负责按照水法律、法规、规章的规定，依法查处水事违法案件，对本行政区域内水资源、水土保持、水工程、水文设施和防汛设施等进行监察。因此，具体巡查监督工作又是各级水政监察队伍依法行政活动中的一项重要内容。
3.水政巡查内容
依据水法律、法规和规范性文件赋予的职责，水政巡查内容主要有：在具有管辖权的涉水工程管理范围内，监督检查桥梁、码头、渡口、管道、缆线、取水、排水、房屋等工程设施的建设行为，以及侵占水利工程设施、河道设障，损毁防汛、水文、护堤护岸林草和水土保持等工程设施，损毁水功能区划标志牌、水工程管理保护范围界桩等违反水法规的行为。
根据政府赋予的部门职责，水政巡查的内容主要有：在涉及具有管辖权的水资源保护相关工作中，监督、检查倾倒渣土、垃圾、尾矿、排污及弃置废弃物，非正常取水和不按照批准擅自取水等违反水法规的行为。
根据部门工作职能和承担的社会义务，水政巡查的内容主要有：在涉水工程保护的相关工作中，监督检查、管理在建开发建设项目、水土保持治理项目、生态保护建设项目。
4.水政巡查作用
（1）积累现场经验，提升综合处置能力。通过巡查，可以为水行政执法查处提供第一手证据，如现场勘测资料、照片、影像资料、执法相对人的基本情况等，促进执法查处工作有理、有利、有节、有效地开展。并且可以积累管理工作基础资料，完善工程管理相关制度，促进水法规的不断健全。培养基层队伍学法、知法、懂法、守法，熟悉掌握涉水工程结构、形式、功能作用，提升综合处置各类涉水事务的能力。
（2）监视动态变化，提供科学依据。通过巡查，可以发现有无新的取水单位，是否按取水许可审批的条件取水，水质污染状况，变化规律及其污染源、排放量、排放时间、排污口等情况，及时发现河道内整治和建设活动，特别是涉河建设项目的批准情况和施工、竣工情况，以及影响河道堤防安全完整的人为破坏、自然因素等。也可了解水事违法案件的苗头和趋势，分析其成因，研究采取防治对策。
（3）及时发现违法，迅速高效查处。一些水工程被破坏，河道、水域被侵占，盲目设障，违章取水等各类水事违法案件，除一部分由群众举报外，更多的还是在巡查中发现，而且这些活动发案时间短，后果影响大，往往在尚未发现时，违章违法建筑已经完成，查处难度大，给国家和单位造成一定的损失。巡查的根本目的就是维持水利秩序，保证水利工程的正常运行，建立巡查制度可以及时发现，迅速处理，防止事态扩大，或者及时采取补救措施，确保工程安全。
（4）提高执法威信，强化威慑作用。一支着装整齐、作风严谨、训练有素的巡查队伍出现在水行政执法岗位上，其本身就是对《水法》及水法规最好的宣传，使人民群众知道水事违法案件有人管，从而产生安全感、信任感，树立了水行政执法的威信，而给违法违章人员造成威慑力，使水事违法案件的发生率明显下降。
5.水政巡查形式
（1）水政巡查单项形式。根据水政监察内容和水事违法案件成因特点可以采取以下几种不同的巡查方式。
1）定期巡查。这是一种例行巡查，可以根据辖区范围、巡查对象、巡查目的规定巡查次数。它适用于对河道、水工程等一般性的全面检查。
2）突击巡查。突击巡查是指事前不告知巡查对象，以突然袭击的方式进行的巡查。它适用于对水事违法案件发生时间短，后果大的活动，如污水排放、河道采砂等活动的巡查，特别是对违章、违法采砂更为有效。
3）专项巡查。专项巡查是指对特定对象、特定目的组织的专门巡查，如进行河道设障情况的调查，水土流失情况的调查以及取水计量设施等单一目的的巡查。
4）联合巡查。联合巡查是指对水事违法案件多发的重点地区进行巡查或对举报的重大典型的违法案件，有针对性地组织较大的执法力量，如公安、城管、国土、新闻单位等参加的集中检查。
（2）水政巡查复合形式。
1）执法人员巡查与落实委托人巡查相结合。水政巡查的主要任务由水政监察大队承担，建立专门的巡查小组，制定详细的执法巡查计划，明确执法巡查范围、频次、路线，同时河区管理所、水库管理局等中队也可以承担本单位管理范围内的巡查任务，实行大队月巡查、中队周巡查、巡查委托人定岗定责的巡查制度，确定巡查责任人负责制，不留死角，不留空白，将具有管辖权的涉水工程管理纳入全天候监控中。
2）正常巡查与突击性巡查相结合。根据本地不同工程的重要程度、水事违法行为发生的概率、现行工程的管理水平、边界地区敏感程度等情况详细分类，逐级签订巡查责任状，实行巡查目标管理，划段按计划开展日常巡查；对经济开发热点区域、水事违法行为频繁发生区域、媒体关注焦点区域、群众反响敏感区域，合理加密巡查次数，必要时加大巡查力量，维护正常的水事秩序，确保各类违章行为及时得到发现和有效控制，切实将违章行为控制在萌芽状态。
3）水政巡查与执法查处相结合。巡查人员开展日常巡查，要充分发挥巡查委托人作用，熟悉水工程性质状况，做好水法规宣传，帮助工程管护人员搞好工程管护。发现水事违法行为，立即开展调查取证，先向当事人出示证件，询问当事人和相关证人，制作现场勘测笔录，绘制勘测图及现场拍照等证据资料，告知当事人权力，严格依照执法程序进行现场检查、勘测、取证、现场处理、处罚等活动。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，采取紧急措施，依法对其作案工具等物证进行登记保存，以配合水行政执法查处的有序开展。
6.水政巡查制度
（1）建立执法巡查区域责任制。建立巡查委托人对中队、中队对大队的逐级负责制。巡查委托人和中队巡查自我负责，大队月巡查监督管理、抽查、评比考核，促进执法巡查正常开展。
（2）建立执法巡查报告制度。巡查委托人对中队、中队对大队逐级报告。巡查委托人和中队巡查中发现违反水法规行为，及时开展现场勘测笔录、勘测图、现场拍照等取证工作，同时报告具有执法权限的水政监察队伍进行查处；大队对巡查中发现违反水法规行为的，依法及时查处，确保执法查处工作落到实处。
（3）建立登记备查制度。巡查责任人在当天巡查结束后应及时将巡查时间、范围、人员和巡查的情况等内容登记成台账，作为基础资料予以保存，并重点记载是否有违反水法规的行为以及如何处置、处置效果，做好巡查记载，并有文字、照片、录像等，为完善工程管理相关制度，健全水法规提供依据。
（4）建立执法巡查奖惩制度。实行百分考核制，将巡查职责、巡查范围、巡查内容、巡查频次、巡查要求、巡查效果纳入考核，进行月、半年、年度考评，按完成任务量实绩打分，对工作做得较好的单位和个人给予表彰和奖励，对工作做得较差的单位和个人给予通报批评。
7.水政巡查注意事项
水政巡查人员应具备一定的基本素质：强烈的执法意识，时刻牢记自己是水行政主管部门行使执法权的代表，行使好水法规所赋予的各项权利；牢固的法制观念，严格按照执法权限、职权范围执法，严格按法律规定和法定的程序办事，违法事实必须调查清楚，以事实为依据处理问题；相应的业务知识，不仅要了解掌握有关水法规知识，而且对防洪、规划、水资源调配及管理等方面的技术知识都要有所了解和掌握，并且要具有一定的处理突发事件的应变能力和政策水平。
同时巡查人员在巡查过程中要跑到、看全、记准、问清。要跑到巡查区域水利工程设施和非工程设施每一个角落，包括水工建筑物、堤防迎水坡、护坡、青坎、路面、背水坡及戗台、绿化、管理界桩、宣传警示牌、隔离桩等，看全巡查内容的运行状况，发现问题询问清楚，准确记录。
巡查人员在巡查时要佩带醒目标志，随身携带巡查记录本，相机、丈量尺等器材及有关执法文书，采取既坚持原则又不乏灵活的方式处置各项涉水事务。
对执法相对人进行取证和登记保存时，要有当事人在场，当事人不在场时也可以邀请有关人员参加，对抽样取证或者登记保存的物品应当开列清单一式两份，写明物品名称、数量、规格等事项，当事人签名或者盖章，一份清单交于当事人，若当事人不在场或拒绝到场，可邀请有关人员签名或者盖章，并在清单上注明情况，确保执法查处工作按程序进行。