第一章 我国农田水利主要特点及发展历史

第一节 农田水利主要内涵、地位及作用

一、农田水利的涵义和范围

（一）农田水利的涵义

农田水利一词始见于北宋熙宁二年（1069年）颁布的水利法规《农田水利约束》。《辞海》对农田水利的诠释为：“为农业生产服务的水利事业。其基本任务是通过各项水利技术措施，改造对农业不利的自然条件，合理、充分利用降雨、地表水和地下水，以调节农田土壤水分状况，提高土壤肥力条件，保证作物稳产高产；调整区域水情，防治洪、涝、旱、碱等自然灾害，保证农业生产全面丰收。主要内容包括农田灌溉和排水、水土保持、盐碱地改良、沼泽地改良、围垦、草原灌溉、供水及治理沙漠等水利措施。”1990年版《中国水利百科全书》对农田水利的解释为：“以农业增产为目的的水利工程措施，其基本任务是通过兴建和运用各种水利工程设施（坝、闸、泵站、渠道、渠系建筑物、水井和灌溉机具等），调节、改善农田水分状况和地区水利条件，促进生态环境的良性循环，使之有利于农作物的生长。主要内容包括灌溉、排水和防治土壤盐碱化等。”2004年再版的《中国水利百科全书》中，取消了“农田水利”这一词条，与国际统一，增加了“灌溉与排水”词条，解释为：“为农作物生长与增产创造适宜的水环境，并向农作物补充所需水分和排除多余水量的水利工程技术措施，中国称之为农田水利，其基本任务是通过兴建和运用各种水利工程设施（坝、闸、泵站、渠道、渠系建筑物、水井和灌溉机具等），调节、改善农田水分状况和地区水利条件，促进生态环境的良性循环，有利于农作物的生长和发育。”《中国农业百科全书》对农田水利工程的解释为：“为农业生产服务的水利工程，其基本任务是通过各种水利工程措施，调节农田水分状况，改善地区水利条件，使之符合发展农业生产需要，为高产稳产创造条件，其范围包括灌溉、排水、灌区防洪、水土保持中的水利工程措施等，而以灌溉和排水为其主要部分。”《农村水利技术术语》（SL 56—2005）对农田水利的定义为：“防治旱、涝、渍和盐碱等灾害，对农田实施灌溉、排水等人工措施的总称。”

（二）农田水利的范围

以上对农田水利的解释虽然各有异同，但对于农田水利的核心内容解释是一致的：一是农田水利直接为农业生产服务，以农业增产为主要目的；二是通过工程和管理等综合措施改善农田灌溉和排水条件；三是农田水利具有促进农田生态环境良性循环的功能；四是农田水利具备改善农村生活环境的功能。随着当前农业和农村面临的一些环境问题，农田水利改善生态、生活环境的功能将越来越重要，这一功能将通过农村小型河道治理、堰塘整治、农村小型水景观建设等措施来实现。

《灌溉与排水工程设计规范》（GB 50288—1999）中，将蓄、引、提工程及渠道和渠系建筑物进行了等级划分，几乎涵盖了所有规模的灌溉排水工程。在实际工作中，农田水利所涵盖的工程规模并不十分明确，对农田水利有广义和狭义的认识。广义的农田水利涵盖的工程范围既包括国有大中型灌排工程，也包括农民直接管理和使用的小型灌排工程。狭义的农田水利专指小型农田水利工程，通常指控制灌溉面积1万亩^[1]、除涝面积3万亩以下的农田水利工程，大中型灌区末级渠系及量测水设施等配套建筑物，塘坝、堰闸、机井、水池（窖、柜）及装机功率小于1000千瓦的泵站，以及田间喷灌、微灌设施及其输水管道等。

2009年，国家发展和改革委员会、财政部、水利部、农业部、国土资源部等五部委联合下发的《关于印发县级农田水利建设规划编制大纲进一步规范和完善规划编制工作的通知》（发改办农经〔2009〕2348号），要求各地编制县级农田水利规划，规划范围包括小型农田水利工程和受益面积5万亩以下的灌区。国家投资建设的一些项目，如中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金项目、大型灌区节水改造与续建配套项目等，对农田水利工程建设范围和规模都有专门规定。

在我国，农田水利工程按管理主体可分为国管工程和群管工程。一般规定大中型农田水利工程由国家管理，小型农田水利工程由群管组织管理。但是，目前实际上既存在国有单位管理小型农田水利工程，也存在群管组织管理中型农田水利工程的现象。因此，仅以规模来确立农田水利建设与管理体制是不够的，而应该结合工程产权主体或管理主体，综合考虑农田水利工程管理体制。大中型灌排工程的建设和管理，我国已形成了较为规范的做法，本书所研究的农田水利工程，主要指由群众直接管理和使用的小型农田水利工程。

二、我国农田水利面临的基本国情

我国是人口大国、农业大国，人多地少，我国耕地总面积1.2亿公顷，列全球第三，仅次于美国和印度，但人均不到0.1公顷，仅为世界人均（0.23公顷）的40%。美国是世界上耕地面积最大的国家，耕地达1.6亿公顷，人均耕地0.7公顷，是世界人均耕地面积的3.0倍；印度耕地面积约1.5亿公顷，列全球第二，人均耕地面积高于我国，其农业气候环境比我国好很多，开发耕地和发展灌溉的潜力很大。

在人口和耕地压力下，大力发展农业灌溉是保障我国粮食安全的重要途径。据《第一次全国水利普查公报》，全国耕地灌溉面积6147万公顷（9.22亿亩），约占耕地面积51%，是世界上几个耕地大国中灌溉率最高的国家。我国耕地灌溉面积与印度相近，位于全球前两位，见表1-1。

与其他国家相比，我国发展农业灌溉的自然条件较为恶劣。一是我国水资源严重短缺，人均水资源占有量只有约2100立方米，仅为世界平均水平的28%。二是受季风气候和地形条件影响，水资源时空分布不均，在空间上水土资源南北方、东西部不匹配，北方地区土地面积占全国的64%，人口占46%，耕地占60%，而水资源量仅占全国的19%；在时间上，降水量和河川径流量的60%～80%主要集中在汛期，连续几个丰水年或枯水年的情况时常发生。

2011年，全国总供水量约6100亿立方米，其中，农业用水占61%。2012年，国务院颁布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，要求到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内，随着经济发展，生活、工业和生态用水比例将提高，而全国农业用水量要保持基本稳定。2030年全国人口将达16亿，粮食等农产品需求将大大增加，这是我们农田水利建设需要解决的最大课题。水土资源条件的制约，给进一步开发农田水利带来了挑战，按传统粗放模式建设农田水利已经走不通，而是应走高效利用水土资源建设农田水利的道路。

三、农田水利主要特点

基础性。农田水利是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活、农村生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。农田水利与农村道路、农村供电等同属农村公共工程，是农业和农村社会化服务体系的组成部分，具有较强的基础性。

公共性。公共性具有两层意思：一是受益群体众多，农田水利遍及全国各地农村，与所有农民的生产、生活密切关系，是一项公共性的事业；二是参与者众多，农民是农田水利事业的主体，农田水利需要广大农民参与建设、维护和运行管理，取消“两工”前，每年都要发动近亿劳动力从事已建工程的清淤、维护、岁修、水毁工程修复和新工程的建设。农田水利的公共性决定其建设和管理需要农民的互助合作。因此，尊重农民意愿，依靠农民的力量，合作办农田水利，是发展农田水利事业的基本原则。

公益性。农田水利设施，特别是为粮食生产提供服务的农田水利设施，除了受益农村、农业和农民之外，还受益整个社会，是国家粮食安全的重要保障。为经济作物提供服务的农田水利设施，虽然社会效益不如为粮食作物提供服务的农田水利设施，但对于提高作为社会最弱势群体的农民的收入有重要作用。农田水利建设投入大，但农田水利的服务对象是弱质产业，即小规模的农业，虽然农业生产亩均效益较高，但由于家庭经营规模小，农业生产整体效益较差，盈利能力不足，自我造血功能较差。因此，农田水利需要公共财政长期大量的投入。

垄断性。农田水利与其他公共服务相似，具有垄断性，农田水利工程附着于土地，农民对于农田灌溉服务多数情况下没有选择权。因此，农田水利不适合完全市场化，农田水利的建设与运行管理需要在政府的指导和农民的参与下有序进行。

四、我国农田水利的地位和作用

我国特殊的自然条件和社会经济发展形势，决定了农田水利对农业和农村乃至整个国民经济发展具有极其重要的作用。2011年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》指出：“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。”农田水利直接服务“三农”，在国家粮食安全、经济发展和生态安全中有着越来越重要的作用，已经成为影响国家长治久安的重要因素。

农田水利是国家粮食安全的重要保障。在占耕地面积一半的有效灌溉面积上，生产了占全国75%的粮食和90%以上的经济作物，特别是2004年以来，粮食生产实现了历史罕见的“九连增”。全国粮食产量从1949年的1132亿公斤增加到2012年的5896亿公斤，特别是近年农田水利事业的迅速发展，在实现粮食连续增产方面发挥了重要作用。我国以占世界6%的淡水资源、9%的耕地，保障了约占全球1/5人口的吃饭问题，为世界粮食安全做出了突出贡献。同时，农田水利推动了农业增长方式的转变和种植结构的调整，保障了棉、油、糖等生产稳步发展和“菜篮子”“果盘子”产品供应充足。根据有关预测，到2030年，全国总人口将达到16亿左右，人均粮食消费量按420公斤计，粮食自给率按95%计，粮食生产能力应达6000亿公斤以上。《全国现代灌溉发展规划（2012—2020年）（咨询稿）》分析，全国灌溉面积2020年应达到11.0亿亩以上，2030年应达到11.45亿亩以上。

农田水利是水资源可持续利用的重要保障。农业是用水大户，近年来农业用水量约占经济社会用水总量的62%，部分地区高达90%以上。随着社会经济发展，未来在保障基本生态环境用水要求的前提下，满足城镇化、工业化快速发展需求，水资源供需矛盾更加尖锐，农业用水逐渐受非农业用水挤压。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号），到2030年，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。《国家农业节水纲要（2012—2020年）》提出，到2020年，全国农业用水量基本稳定，农田灌溉水有效利用系数达到0.55以上。目前，全国亩均灌溉用水量为408立方米，根据《全国现代灌溉发展规划（2012—2020年）（咨询稿）》预测的灌溉面积发展计算，到2020年，全国亩均灌溉用水量应降为342立方米。通过农田水利建设和管理，发展节水灌溉，是贯彻最严格水资源管理制度、实现水资源可持续利用的重要保障。

农田水利是农村经济发展和社会稳定的重要支撑。农田水利建设是抵御旱涝灾害、促进农业丰收的重要措施，农田水利对促进农村经济发展和确保农村社会稳定的作用是显而易见的。一是提高灌溉保证率，为农民从事农业生产提供基本条件，确保农民口粮，解决群众基本生活问题，确保社会稳定；二是提高农业单产，促进种植结构调整，增加农民农业收入；三是提高水利化程度，提高农业生产效率，促进农业现代化，推进劳动力转移和城镇化，增加农民非农收入。

农田水利是农村生态文明的重要支撑。当前农村面临的环境问题较为严重，生态脆弱。许多地区尤其是北方地区地下水过度开发问题十分突出。农村因长期大量使用化肥、农药，工厂排污、生活排污等，造成农村水体污染、耕地污染相当严重。党的十八大提出了建设生态文明、建设美丽乡村。乡村的美丽离不开水。农田水利具有重要的生态功能，开展农田水利建设、农村小型河道治理、堰塘整治、水环境综合整治、农村小型水景观建设等，可以改善农村水环境和生活环境。农田水利建设可以减少农业用水总量，减缓对河道和地下水的压力，保护生态。