第三节 我国农田水利发展面临的形势

一、农田水利同时面临难得的政策机遇和艰巨的建设任务

确保国家粮食安全，保障重要农产品有效供给，始终是国家社会经济发展的重要任务，党中央历来非常重视。党的十八大提出，解决好“三农”问题是全党工作重中之重，加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。2013年中央经济工作会议将“保障国家粮食安全”作为六项经济工作的第一项，2013年中央农村工作会议再次突出粮食安全。农田水利作为发展现代农业、保障国家粮食安全的重要基础设施，对实现国家发展目标和社会长治久安有着举足轻重的地位。为此，党和政府对农田水利的发展高度重视。2011年党中央做出了加快水利改革发展的决定，首次召开了中央水利工作会议，作出了“要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出位置，着力加快农田水利建设”“把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务”“力争今后10年全社会水利年平均投入要比2010年高出一倍”等部署，出台了“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”的政策，逐步建立了农田水利投入稳定增长机制。目前，农田水利的发展面临着改革开放以来前所未有的有利政策形势，同时也担负着为粮食安全和农业农村发展提供支撑的艰巨任务，面临着极大的挑战。

二、农田水利要适应经济社会发展和生态文明建设的需要

我国农田水利建设历史欠账多、薄弱环节多、积累矛盾多的问题尚未根本解决，农业抗御自然灾害能力较低的状况仍然没有根本改变。随着工业化、城镇化的不断推进，经济社会发展和生态文明建设对农田水利的要求越来越高。

（一）保障国家粮食安全，需要加强农田水利建设

尽管我国粮食连年增产，但从长远看，随着人口持续增长、消费结构升级、工业用途拓展，粮食供求总体偏紧的趋势难以改变。对于我们这样一个拥有13亿多人口的大国，把饭碗牢牢端在自己手中，始终是治国安邦的头等大事。我国特殊的自然地理条件和资源禀赋状况，决定了发展粮食生产高度依赖灌溉。然而，目前我国还有近一半的耕地缺少灌排条件，现有灌区工程老化、失修严重，农田水利建设滞后仍然是制约粮食生产的最大“硬伤”。只有坚持不懈地推进农田水利建设，才能不断提高粮食综合生产能力，为国家粮食安全提供强有力的支撑。

（二）应对全球气候变化，需要加强农田水利建设

近年来，全球气候变化趋势明显，给我国也造成了极大影响。一方面，气候变化使传统的南涝北旱的大格局正在发生变化；另一方面，气候变化造成极端天气明显增多，局部地区强暴雨、极端高温干旱等事件突发多发。现有农田水利设施在功能定位、建设标准、配套装备等方面逐渐难以适应气候变化。只有进一步加强农田水利建设，才能不断完善防灾减灾体系、增强防灾减灾能力，最大限度降低灾害影响。

（三）实现可持续发展，需要加强农田水利建设

水资源紧缺是今后经济社会发展面临的最大制约。现在我国农业用水量占全社会用水总量的60%以上，但用水方式粗放、利用效率低下问题十分突出。同时，一些地方长期超采地下水，不少地区河流污染、湖泊萎缩，不仅影响农业可持续发展，而且严重破坏生态环境，已经到了难以为继的地步。只有加强农田水利建设，大力发展节水灌溉，减少农业面源污染，治理和保护农村水环境，促进水资源的高效利用和保护，才能减轻生态环境压力，增强农业发展后劲，实现人与自然和谐发展。

三、农田水利要适应发展现代农业的需要

国务院于2012年1月印发了《全国现代农业发展规划（2011—2015年）》，规划到2015年，现代农业建设取得明显进展。粮食等主要农产品供给得到有效保障，农业结构更加合理，物质装备水平明显提高，科技支撑能力显著增强，生产经营方式不断优化，农业产业体系更趋完善，土地产出率、劳动生产率、资源利用率显著提高，东部沿海、大城市郊区和大型垦区等条件较好区域率先基本实现农业现代化。

规划要求大规模开展高标准农田建设。按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的思路，拓宽资金渠道，加大投入力度，大规模改造中低产田，建设旱涝保收高标准农田。加快大中型灌区、排灌泵站配套改造，新建一批灌区，大力开展小型农田水利建设，增加农田有效灌溉面积。加强新增千亿斤粮食生产能力规划的田间工程建设，开展农田整治，完善机耕道、农田防护林等设施。完善高标准农田建后管护支持政策和制度，延长各类设施使用年限，确保农田综合生产能力长期持续稳定提升。农田水利基础设施建设是实现农业现代化的重要保障，要实现农业现代化，必须加快农田水利建设，提高建设标准，要实现农业现代必须先实现农田水利现代化。而现状的农田水利无论工程设施，还是运行机制，还是管理队伍和管理能力都不适应现代农业要求。

四、农田水利要适应新型农业经营体系的需要

当前，我国正处于社会经济发展转型时期，作为农田水利服务对象的农村和农业，正在发生巨大变化。农村经济社会结构、人口结构、农业经营方式等正在发生剧烈变化。劳动力、资金、土地和水资源等生产要素逐渐向具有效益优势的城市和工业转移。农田水利正面临着适应新型工农城乡关系、新型农业经营体系的挑战。

（一）城镇化加速，农村经济结构发生深刻转变，农民农业收入比例大幅下降，农业生产积极性降低

2012年，我国城镇化率已达到了52.3%，我国已经进入城市化的快速发展阶段，城乡格局、产业格局正在发生深刻变化。农村劳动力流动速度明显加快，农民从以从事农业为主转向以从事其他非农产业为主，农业产值占社会产值比例、农业收入占农民收入比例都呈现下降趋势。农业占GDP总量从1982年的33.4%降到2011年的10%。同时，农民从以从事农业为主转向以从事其他非农产业为主，农民收入结构发生显著变化，农业收入占农民收入的比重逐年下降，从1990年的50.21%下降至2009年的29.07%。此外，工资性收入全部为现金收入，而农业收入更多具有统计意义，现金收入比例不高。收入结构的变化，加上农产品价格波动、生产成本提高，使农民对农业生产特别是种植粮食的积极性不高，灌溉与否对农民收入的影响并不显著，农民开展农田水利建设与管理的积极性明显减弱，农田水利建设越来越依赖国家投入。例如，在小型农田水利建设财政补助项目中，农户自筹（含投劳折资）比例逐年下降，从2005年的59.1%降到2012年的10.3%。

（二）农村人口减少，劳动力老龄化，难以落实合格的农田水利设施建设和管护人员

农村劳动力正从过去的过剩向劳动力数量不足、结构老龄化转变。根据2006年《第二次全国农业普查主要数据公报》计算，我国户均经营耕地面积仅0.61公顷，虽然农业亩均效益较高，由于农业生产经营规模小，农业生产比较效益低下，农村劳动力流向城镇从事非农业工作。根据统计局公布的数据，2011年，全国农民工总量为26261万人，占农村人口的1/3多，约占农村劳动力2/3。其中，外出农民工16336万人，本地（本乡镇）农民工9925万人。出去打工的很多是相对年轻、有知识的农村劳动力，农村正面临老龄化、空心化。据统计，1996年，农业从业人员为42441.19万，2006年为34874万人，10年间减少20%。《第二次全国农业普查主要数据公报》显示，2006年，农业从业人口中，51岁以上占32.5%，30岁以下仅占20.2%，高中以上学历仅占4.3%，小学及小学以下占50.6%。而在农村提供的劳动力中，高中以上学历占11%，说明农村的“高学历”者等精英大部分离开了农村。农民变少变老，尤其农村劳动力数量明显降低，农田水利建设与管理主体能力弱化，这些变化决定了我国很难再通过“两工”等政策大兴农田水利，传统上农民作为农田水利建设与管理主体的地位正在失去人力支持。随着农村的老龄化、空心化，农村集体经济组织能力弱化，农田水利建设和管理缺乏有效组织。

（三）以土地规模化经营为趋势的农村生产经营方式变化要求农田水利体制机制创新

随着城镇化和农村人口向城镇流动，以家庭承包经营为主要方式的农业经营体制正在发生变革，农业土地流转加快，农业生产经营规模逐渐扩大，农业大户、农业生产企业、农民合作社等发展较快。特别是2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，提出要提高农户集约经营水平，鼓励发展家庭农场、专业大户，大力支持发展农村社会化服务组织，培育壮大龙头企业。截至2012年12月底，全国土地流转面积约2.7亿亩，占家庭承包耕地面积的21.5%，经营面积在100亩以上的专业大户、家庭农场超过270多万户。

农业经营体制向规模化、集约化转变，相应地农田水利建设和管理模式也将做出相应的调整。农地适度规模经营为农田水利发展提供了新的契机，随着农民经营规模的扩大和专业化程度的提高，种植结构将相对统一，农业生产的总体效益将提升，职业农民将有更大的积极性建设和管理农田水利设施。土地规模化经营为开展农田水利建设创造了有利条件，灌溉管理将变得便利。如何在农田水利投入政策、建设和管理等方面适应新型农业经营体系将是一个新的课题。

（四）农业种植结构调整对农田水利提出了更高的服务需求

改革开放以来我国农业种植结构发生了明显的变化，农业种植结构演化的大趋势基本为蔬菜、瓜果等经济作物种植比例提高，稻米和小麦等粮食作物种植比例下降。如1995—2011年，蔬菜瓜类种植面积比例从7.08%增加到13.57%，几乎翻了一倍；粮食种植面积比例从73.43%下降到68.14%，而玉米种植面积比例从15.2%增加到20.67%；小麦为单个农作物中比重减少最多的，从19.26%下降到14.96%；稻米种植比例也有所下降，从20.51%下降到18.52%。

根据《中国城镇化发展与食物均衡战略》（梁书民，2008），到2020年面积最大的作物将是蔬菜瓜类，占农作物总面积的17%，下降最快的将是稻米、小麦等粮食作物。瓜果蔬菜花卉等农作物要求更高的灌溉保证率、更多的灌水次数、新的灌溉方法和更方便的用水，目前很多灌区的轮灌制度难以适应这种变化。

五、资源和环境对农田水利的硬约束逐渐加大

（一）水资源紧缺与水资源利用效率低的问题并存，迫切需要提高农业用水效率

我国年人均占有量仅2300立方米，只有世界平均水平的1/4，按亩均算只有1300立方米，只有世界平均水平的一半。同时，水资源的粗放低效利用，又加剧了水资源短缺程度。目前，全国农田灌溉水有效利用系数为0.51，有的省份不足0.4。全国粮食作物水分生产率每立方米不足1.2公斤，而世界先进水平为每立方米2公斤左右。

（二）水土资源区域配置不均衡加剧，北方地区发展节水灌溉更显迫切

我国水土资源分布不均。水资源南多北少，东多西少，山区多、平原少，与耕地资源配置正好相反。南方面积占36%，人口占54%，耕地占40%，水资源量占81%，人均水资源达3487立方米，亩均水资源达4317立方米。北方面积占64%，人口占46%，耕地占60%，水资源量占19%，人均水资源仅770立方米，亩均水资源仅470立方米。

一方面，北方地区水资源减少显著。近20年来，黄淮海辽区降水减少6%，地表水减少13%，水资源总量减少11%。其中，海河区降水减少11%，地表水减少33%，总量减少24%。另一方面，粮食生产重心进一步北移。水资源丰富的南方地区社会经济发展和城镇化的速度较快，耕地和灌溉面积被占用甚于北方地区，粮食生产重心进一步北移。2011年13个粮食主产区产量占全国总产量的76%。其中河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南7个北方产区，粮食产量占全国的比重由1996年的37.5%提高到2011年的46.1%。南方粮食生产总量提高较少，江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川6个南方产区，粮食产量占全国比重由1996年的29.1%提高到2011年的30%。粮食生产重心的北移意味着农业用水压力进一步加大。

南北方、东西部水土资源配置进一步倒挂，北方地区农业缺水的矛盾日益突出。北方地区农业生产将更加倚重和依赖农田水利建设和节水灌溉技术。

（三）有效灌溉面积被占用严重，受水资源、耕地资源和生态安全制约，可发展灌溉的耕地资源匮乏

近年来，随着经济社会发展，城市周边水资源条件好、土地平坦、农业产出高的耕地和灌溉面积逐渐被工业和城镇占据，这种趋势难以逆转，新开耕地和灌溉面积不得不向缺水地区转移。随着城镇化、工业化的加快，巩固生产条件好的、能承担粮食生产基地的耕地和灌溉面积的任务艰巨。据统计，2000—2010年，全国因建设原因，耕地被占用3471万亩，其中有效灌溉面积被占用达2383万亩，占被占用耕地的68.5%，远超过全国灌溉面积占耕地面积的比例。虽然耕地实施18亿亩红线制度基本占补平衡，但补充的耕地质量较差，很多不具备灌溉条件。耕地利用“占优补劣”的趋势难以扭转，耕地质量继续下降难以避免。另外，我国后备耕地资源匮乏，且主要分布在北方和西部干旱地区，适合发展灌溉的耕地较少。由于水资源和耕地资源的制约，大面积发展灌溉面积也不现实，今后的工作重心将是保护现有灌溉面积，并通过灌区升级改造提高用水效率，确保有效灌溉面积。

（四）城镇化工业化发展将进一步挤压农业用水，农业生产和农业灌溉面临极大挑战

我国灌溉用水量呈稳中有波、占比减少的趋势。近10年全国灌溉用水量基本在3400亿～3700亿立方米之间波动，灌溉用水量占总用水量的比重从约70%下降到约60%。随着我国经济的高速增长以及工业化和城市化水平的提高，已经明显不足的水资源还要不断地向工业等非农产业转移。在北方缺水地区，农业用水被挤占、转移尤其严重，难以控制，大量灌溉面积从丰产灌溉变为非充分灌溉。造成灌溉面积大量萎缩的原因就是随着工业化的推进和人口向平川和盆地的集中，农业灌溉水源被大量占用。

2012年1月12日，国务院发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，并据此制定了《国家农业节水纲要（2012—2020年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》计划到2020年，农田灌溉水有效利用系数在0.51（2011年）的基础上提升到0.55以上；全国农田有效灌溉面积在9.22亿亩（2011年）的基础上增加到10亿亩，而全国农业用水量要求保持基本稳定。以此推算，到2020年，亩均用水量要降低10%左右，农田水利面临工程升级改造、细化用水管理的艰巨任务。

（五）地下水超采超出资源承载力环境容量，生态环境日趋恶化，影响灌溉可持续发展

我国地下水用于供应北方地区65%的生活用水、50%的工业用水和浇灌33%的农田。在过去的几十年中，我国地下水的提取量以每年25亿立方米的速度增加（中国地下水科学战略研究小组，2009）。全国以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区400多个，总面积达到62万平方公里，严重超采城市近60个。全国已形成大型地下水降落漏斗100多个，面积达15万平方公里，其中华北平原大漏斗面积达7.2万平方公里。随着经济的快速发展，我国地下水资源在开发利用量迅速增长的同时，由于城市污水、生活垃圾、工业废弃物污液以及化肥农药等的渗漏渗透，一些地区的地下水质量也已恶化。

西北内陆河流域一批大中型灌区灌溉用水超出资源承载力环境容量，由于地下水位下降，出现了植被退化、土地沙化、荒漠化加剧等问题，影响到灌溉可持续发展，石羊河流域就是比较典型的代表。

（六）水资源污染造成灌溉水质恶化，导致农田灌溉水质型缺水，影响农产品质量安全

由于在工业化、城市化和农业现代化进程中，许多地区为了追求高速度，忽视资源和环境保护，致使水资源污染日益严重。目前，我国每年大约排放600亿吨污水，其中的工业废水处理率仅68%，生活污水处理率不到10%，大部分污水未经处理直接排入江河湖海。除此以外，还有来自农业自身的污染。据《国际统计年鉴2011》，2007年我国平均每公顷耕地上化肥施用量达到467公斤，是印度的3倍、美国的4倍，造成严重的面源污染。目前，全国80%的江河湖泊受到不同程度的污染，南方河网地区水环境恶化，灌溉水质恶化趋势加剧，正在构成对农产品质量安全的威胁。

综上所述，农田水利担负着为我国粮食安全和农业农村发展提供支撑的艰巨任务，同时面临着经济社会等方面的挑战，目前，农田水利的建设和管理因面临诸多问题，已难以适应经济社会发展的新形势。

当前，一些农田水利建设和管理体系比较完善的发达国家和地区，也走过了一条城镇化、工业化的道路，曾经面临和解决了一些目前我们面临的相似问题，很多经验值得我们借鉴。另外，当前，这些发达国家和地区也与我们一道面临着一些水资源缺乏、气候变化等新的形势和挑战，它们在农田水利建设和管理方面采取了一些新的措施，值得我们因地制宜地吸收借鉴。