第1篇 定居兴牧水源工程的发展需求

1 新疆草原畜牧业的现状与发展需求

1.1 草地资源及畜牧业基本情况

1.1.1 草地资源

广阔的草原不仅为新疆畜牧业发展提供了雄厚的物质基础，也为祖国西部边陲筑起一道绿色生态屏障。气候是草地形成和演变的决定因素。新疆极干旱的荒漠气候不仅控制着天山南北广大地区，而且控制着北疆山地进入到低山和中山带，在南部阿尔金山甚至逼近到高山带。阿尔泰山、天山、昆仑山等巨大山系的隆起，改变了新疆水平地带性格局。同时，平原和山地相对高差一般都在3000～5000m以上，引起了自然地理条件极大的差异，导致了平原和山地草原生态的深刻变异，形成了复杂多样的生态环境。从平原到山地发育有荒漠、草原、草甸、沼泽等四大草地类组，草地毛面积85888.15万亩，净面积72010.26万亩，理论载畜量3202.77万只，见表1-1-1^［1］。

（1）荒漠草地。荒漠草地在新疆分布广，面积大，包括温性草原化荒漠、温性荒漠和高寒荒漠三大草地类，是新疆草地的主要组成部分，其生态功能在新疆生态环境中具有十分重要的作用，总面积40301.85万亩，可利用面积30706.46万亩，占全疆草地面积和可利用面积的46.92%和42.64%。

（2）草原草地。草原草地包括温性荒漠草原、温性草原、温性草甸草原和高寒草原等四个草地类，主要发育在山地，是新疆山地草地植被垂直带的主要组成部分。毛面积为24906.3万亩，可利用面积22768.94万亩，分别占全疆总面积和可利用面积的29%和31.62%。

（3）草甸草地。草甸草地分布在平原和山地两种地貌类型上。平原草甸是在极端干旱的荒漠气候下，依靠地下水和河水补给发育而成。主要分布在各大河流下游河漫滩、潜水溢出带、湖滨周围和洼地。山地草甸是在山地湿润气候条件下发育起来的草地类型，主要分布于中山和亚高山带。毛面积20280.17万亩，可利用面积18168.32万亩，分别占全疆总面积和可利用面积的23.61%和25.23%。

（4）沼泽草地。沼泽草地是在季节性积水或常年地表湿润地段形成的以多年生草本植物为主的植被类型，面积小，仅包括一个草地类，面积为399.83万亩，可利用面积366.54万亩，分别占全疆总面积和可利用面积的0.47%和0.51%。

1.1.2 草原资源特征

新疆草原具有不同于全国其他省（自治区）草原的四大特点^［2］，具体如下：

（1）草地类型多样。新疆地处欧亚大陆腹地，境内既有高山、丘陵、盆地、谷地，又有平原绿洲、戈壁和沙漠，特定的地理位置、复杂的地形地貌形成和发育了丰富多彩的草地类型，在全国18个草地类型中新疆就有11个，草地类型丰富度为全国第一。新疆不仅有水平分布的平原草地类型，还有垂直分布的山地草地类型，其中：平原草地面积2.85亿亩，山区草地面积4.35亿亩。以南北疆划分，北疆可利用草原3.55亿亩，南疆3.65亿亩，可谓平分秋色。

（2）荒漠草原面积大。新疆属典型的温带大陆性干旱气候，年均天然降水量155mm，但蒸发量大，年均蒸发量1500～2500mm，是降水的10倍多，为典型的灌溉农业区。在强大的荒漠气候控制下，新疆形成发育了4.03亿亩荒漠、半荒漠草地，占全疆天然草原面积的46.92%。其中在山前冲洪积平原及绿洲和沙漠的过渡带之间形成发育了2.49亿亩平原温性荒漠草地，占全疆荒漠、半荒漠草地总面积的60.6%，生产力水平低，载畜能力仅为草地全部载畜量的17%。但这个区域地势平坦，光热资源丰富，在有水源保障前提下开发建设后，适宜种植饲草料作物，宜农荒漠草地面积大，成为牧民定居人工饲草料地建设的主要区域。

（3）时空分布不均。天山、阿尔泰山、昆仑山几大山体的强烈隆起决定了新疆不仅分布有水平地带性的平原草地类型，还有垂直分布的山地草地类型，决定了新疆草原资源经营利用上时空分布不均的季节性利用，形成春秋牧场、夏牧场、冬牧场、冬春牧场等7类型种放牧场，四季转场游牧成为新疆天然草原最基本的利用方式，这是新疆牧民群众按照自然规律利用草原资源、长期生产实践经验的总结，是新疆畜牧业有别于全国其他牧区的特色之一。这种草原资源利用方式同时也导致牧民四季转场，频繁搬家，路途遥远，生活艰辛，给牧民的生产生活和牧区经济社会发展带来重大影响。

（4）水草畜量不平衡。目前新疆夏牧场理论载畜量3390.43万羊单位，实际放养牲畜数量为4270.89万羊单位，超载率25.97%；春秋牧场理论载畜量为1742.13万羊单位，实际放养牲畜数量为2718.87万羊单位，超载率56.07%（参见附件二的附表2）。水草不平衡也非常突出。夏牧场和夏秋场多分布在中山带以上，人畜饮水比较有保障。而冬场、春秋场和冬春场缺水草场分别占到50%和40%左右。这些草地在放牧季节均不能满足人畜饮水需求，给放牧利用带来很大困难，有的草地只能做短时间利用或下雪后才能开始利用，形成所谓“冬天羊赶雪，春天雪赶羊”的被动局面。

1.1.3 畜牧业基本情况

畜牧业是新疆的传统优势产业，在国民经济中占有重要地位。近60年来，特别是改革开放以来，在自治区党委和人民政府的重视下，畜牧业取得了长足发展。全疆2010年末牲畜存栏总数达4773万头（只）（参见附件二的附表4），形成了农区畜牧业和牧区草原畜牧业相结合的畜牧产业格局，牧业生产力水平和牧民群众生活水平都有了较大提高。草原畜牧业作为牲畜繁育基地，支撑着农区畜牧业的快速发展。但是，草原畜牧业总体上仍处在传统粗放的落后生产经营水平上，生产方式单一，主要依靠游牧进行畜牧业生产，生产力水平与商品率低下，尤其牧区水利基础设施薄弱，灌溉饲草料地发展缓慢，定居舍饲水平低，抗御自然灾害能力差，严重制约着牧区畜牧业的发展，牧区社会经济欠发达，牧民生活水平落后于农区，成为广大农业人口中的弱势群体。由于缺少人工灌溉的饲草饲料基地做基础，草原畜牧业抵御自然灾害能力低，牧民定居困难，严重影响着牧区经济社会的发展。

新疆自古以来是一个游牧民族聚居的草原牧区，游牧民族主要包括哈萨克、蒙古、克尔柯孜、塔吉克等少数民族，草原畜牧业与广大牧民的生产生活和文化发展息息相关。现有牧民32.9万户、138.17万人（2009年自治区统计年鉴），人口占全区的6.11%，主要由以下几部分构成：

（1）牧业生产比重较大的牧业县、半农半牧县。全区86个县（市）中，牧业县23个、半农半牧业县14个，见表1-1-2。有可利用草原4.75亿亩，牧民13.46万户、60.83万人。2009年，37个牧业县及半农半牧业县年末牲畜存栏1798.03万头（只），占全区牲畜存栏头数的37.7%。在37个牧业及半农半牧业县中有25个县沿边境分布，有牧民9.29万户、41.2万人，2009年末牲畜存栏1171.76万头（只）。

（2）农业县市中的牧业乡镇和村组。全区40多个农业县有可利用草原2.45亿亩，牧民15.22万户、59.95万人，存栏牲畜423万头（只）。

（3）全区还有123个国有牧场，有牧民4.21万户、17.39万人。

（4）目前尚有16.93万户、76.18万牧民，需解决定居安置问题。

2009年，全区37个牧业和半农半牧业县牧民人均纯收入2721.8元，与全区农牧民人均纯收入4003元相比，低32%。

1.2 草原畜牧业发展和草地生态保护面临的困境

1.2.1 草原畜牧业存在的主要问题

由于受资源条件和经济环境的限制，新疆草原牧区长期处于封闭状态，生产方式粗放，牧区经济发展一直没有摆脱人口增长—牲畜扩增—草原退化—效益低下—牧民增收难的状况。与农业相比，牧业基础设施建设更为滞后，抵御风险的能力更弱，效益低下与生态环境恶化的矛盾更为突出；与农民相比，牧民收入来源更为单一，增收渠道更加有限，收入差距不断拉大；与农村相比，牧区统筹城乡发展的难度更大，成为推进全面小康社会建设的重点和难点。此外，从事牧业生产大都是少数民族，许多牧民还肩负留守山区、固土护边的重任，对于维护社会稳定、边防巩固、加强民族团结具有重要意义。

目前新疆草原畜牧业的发展面临的主要问题有以下方面^[1]：

（1）草原畜牧业生产方式没有根本改变。牧区草原畜牧业在新疆畜牧业发展中占有重要地位，具有不可替代的优势。同时，草原畜牧业又是弱势产业，制约发展的因素很多。目前，新疆草原畜牧业仍然没有摆脱四季游牧和数量扩展型的传统发展模式，生产周期长，牲畜死亡率高，经济效益低。

（2）牧区基础设施建设滞后。长期以来，新疆草原牧区基础设施建设滞后，投入不足，虽然“九五”以来，国家在草原保护建设的投入不断增加，特别是实施西部大开发战略以来，国家的投入成倍增长，但国家投资建设侧重于生态，在牧区基础设施建设投入方面，特别是在人工饲草料地建设和牧区水利设施建设方面投入不足，各级地方政府因财力状况有限也难有大的作为，草原牧区抵御自然灾害的能力十分脆弱。

（3）牧民定居水平整体不高。为改变传统畜牧业生产方式，新疆从1986年开始推行牧民定居建设，经过长期实践，逐步完善了“三通”（通水、通路、通电）、“四有”（有住房、有棚圈、有草料地、有青贮窖或草料棚）、“五配套”（学校、卫生室、商店、文化室、技术服务站相配套）的牧民定居标准，形成了村落式、棋盘式、插花定居、异地搬迁定居等不同定居模式。但是牧民定居水平整体不高，大多数是“人定畜不定”，有房无地、有地无水、有畜无草、棚圈简易、饲草料不足等现象普遍存在，不仅生产生活设施非常落后，而且自我发展能力十分不足。

（4）牧民素质和收入普遍较低。新疆现有的37个牧业县、半农半牧县绝大多数县地处边远山区，自然条件恶劣，其中国家级贫困县10个、自治区级贫困县4个、易灾县27个，这些县的贫困人口也主要分布在牧区。由于牧民生产方式粗放，素质普遍较低，收入来源单一，牧民收入明显低于农民，且收入差距出现逐步拉大的趋势。

（5）草原生态环境问题日益严峻。目前，新疆85%以上草原出现不同程度退化、沙化，草原承载力降低，生态持续恶化，鼠虫害、旱灾、雪灾等次生灾害频发，毒害草快速蔓延，土壤荒漠化、水土流失不断加剧。虽然国家近些年加大了草原建设投入，实施的草原生态工程也取得了明显成效，项目区草原生态系统得到了一定恢复，但生态环境“局部改善、整体恶化”的局面还未根本扭转。

1.2.2 草地生态保护面临的主要威胁

（1）草地退化沙化严重。据统计，新疆85%的天然草地已处在退化之中，其中严重退化的草地面积已占到37.5%。不仅如此，目前新疆的草地退化和沙化面积仍以每年435万亩的速度增加，形成了草地生态日趋恶化的严重态势。草地产草量和植被覆盖度不断下降，目前新疆草地产草量比20世纪60年代下降30%～60%，严重者下降60%～80%。

（2）草原生产力下降。1984年与1964年调查资料相比，相隔20年牧草产量下降35.4%～73.8%，牧草的品质劣变，优良牧草减少，杂类草、不食草、毒害草增多，草层变矮，严重退化区域几乎变成了稀疏植被或一年生草本层片。每个羊单位需要的草地面积增大了23%～43%，牲畜的个体也在逐年变小，产肉量随之下降，平均个体体重20世纪60年代为19.5kg，70年代末为13.9kg，1987年为12.5kg。

（3）水资源短缺严重。由于灌区引水量持续增加，河流下泄水量减少，造成河流萎缩。据《中国湖泊水资源》（1987年）一书统计，新疆20世纪50年代面积大于5km²的湖泊有52个，总面积为8594km²；到70年代末，湖泊总面积缩小了4528km²。许多著名的湖泊，如罗布泊、玛纳斯湖、台特马湖、艾丁湖等相继消失；河道流程缩短，塔里木河下游320km的河道断流长达20多年。导致大面积湖滨、河滩草地衰败消失。南疆河流中下游水泛地草甸草场产草量减少2/3以上，有的大面积枯死，北疆扇缘溢出的刹草草场由于垦荒和地下水位下降，几乎无存。河谷林面积减少，如南疆胡杨林面积由50年代792万亩减少到421.5万亩，北疆的由47.85万亩减少到35.55万亩。

（4）水土流失加剧。全疆水土流失面积103万km²，其中，92万km²为风蚀沙化面积，占国土总面积的47.7%，且仍以年平均400km²的速度扩展。沙漠侵袭绿洲趋势加快，洪水、沙尘暴频繁，强度不断增加，沙尘暴直接波及我国其他省（自治区）乃至国外部分地区，影响巨大。全疆87个县（市）受到沙漠化危害，年均有1005.5万亩的农田遭受风沙危害，农作物遭风刮沙埋，部分农田草地沦为不毛之地，沙进人退，农牧民被迫搬迁。1998年4月18日发生的特大沙尘暴，影响全疆十个地州的52个县（市），直接经济损失超过10亿元，并波及大半个中国。据不完全统计，位于准噶尔盆地内的古尔班通古特沙漠过去流沙面积仅占3%，目前已高达21%，固定沙丘年均活化面积达220km²，对全疆生态环境造成严重影响。

由于上述原因造成新疆草地面积在不断减少，草地生态日趋恶化的势态在加剧。据畜牧部门2003年调查，从20世纪50年代到2002年，新疆共减少草原面积6722.96万亩，其中兵团2093.54万亩，地方共4629.42万亩。

1.2.3 草原生态环境恶化的主要原因

草地生态环境的恶化是人为因素与自然因素综合作用的结果。在影响草原生态环境形成和演变的诸因素中，气候最为深刻，起着决定性作用。人类不合理的活动是引起草原生态环境状况恶化的主要诱因。自然灾害和气候变异与人为破坏之间的相互影响，进一步加剧了草原生态环境的恶化。由于长期不合理甚至掠夺式利用，从草原不断地带走大量物质而得不到补偿，长期入不敷出，违背了生态系统中能量与物质流转应保持平衡的基本原则，因而导致了生态系统功能的紊乱、失调和衰退，使草原的生态与生产能力不断下降。如果这种衰退不断累积，超出了系统所能承受和恢复的阈限，最终导致草原生态系统完全丧失物质再生产能力，草原不复存在。据测算，造成西部草原退化的诸多人为因素中，盲目开垦草原占25.4%、过度放牧占28.3%、过度樵采草地植物占31.8%、场矿工交城镇建设占0.8%、上游水资源利用过度造成下游地表植物枯死约占8.3%、沙丘前移入侵约占5.5%。

结合新疆的实际情况，造成草原生态环境恶化的主要有以下原因：

（1）无序开发。人类大规模无序开发利用水资源的“以水就地”阶段，人工绿洲成为绿洲系统的主导。不合理的水资源利用方式，导致中游绿洲继续扩张，而下游绿洲普遍面临着干旱、盐碱、土壤贫瘠、污染加剧、尾闾干涸和天然绿洲萎缩消失等问题，是草原生态环境恶化的主要原因之一。

（2）牲畜超载。多年来，草原畜牧业基本上沿袭着传统落后的游牧生产经营方式，主要靠扩大天然草地使用规模和强度、增加牲畜头数谋求发展，导致超载过牧。草地利用失衡，草地退化、沙化，草原产草量下降、四季草场不均和冬季饲草不足的矛盾日趋尖锐，生态恶化的恶性循环不断加剧。

（3）人为破坏。据统计，20世纪50年代以来，共开垦草地5179.5万亩，其中转化成高产农田的不足1/2，且从未从草料生产上给牧业以足够的补偿。目前弃耕撂荒、盲目开荒、种闯田的现象仍未得到有效制止。每年滥挖中草药直接破坏草地40.5万～49.5万亩，年均需薪柴780万t，大多取自荒漠草地植被。这不仅直接减少牲畜的饲料来源，同时也破坏了草地，加快了沙化速度，造成了沙丘活化移动，埋没良田。

（4）水利设施薄弱。新疆地处内陆干旱地区，平原荒漠草地降水量北疆为100mm左右，南疆仅有50mm左右，少雨多风，蒸发强烈，自然条件恶劣，生态脆弱。由于历年牧区水利建设投入很少，水利基础设施建设滞后，制约了灌溉饲草料地、人工补灌天然草场和牧民定居、舍饲等牧业现代化建设的发展，无法实现有效的生态置换，加之近年气候趋暖，干旱频发，使本来就十分脆弱的草原生态更加恶化。

（5）盐碱危害加重。新疆成土母质含盐量高，潜水蒸发强烈，盐碱地占全疆耕地总面积的1/3。灌区高矿化度水大量排往下游荒漠草地。随着盐分的积累，草地优质草类迅速衰退，草被盖度大幅降低，甚至成为不毛之地。新疆盐碱土面积广，达16500万亩，且盐渍化程度高，草地生态呈现沙漠化、盐渍化的严重局面。

（6）蝗鼠灾危害。新疆是虫鼠危害最严重的地区。据不完全统计，每年的发生面积为5500万～6000万亩，严重危害面积达3500万～4000万亩。

1.3 草地在陆地生态系统中的地位与作用

新疆自古就是一个草原牧区，“乌鲁木齐”的含义就是美丽的大草原。西汉初年，居住在天山以北，阿尔泰山以南的匈奴右部与位居伊犁河流域的乌孙国及其他诸小国，均系逐水草而居的游牧民族，古有“行国”之称；直到明朝，天山以北仍是“不建城郭宫室，居无定向，惟顺天时，逐趣水草，牧牛马以度岁月”的游牧区。天山以南自秦汉以来，一些小国虽有城郭田舍，主要从事种植业，古有“居国”之称，但蒲犁（今塔什库尔干塔吉克自治县）等一些靠近山区或在山区的国家仍以游牧为主。

草地的形成和演变是气候、地貌、土壤、水文等自然条件和社会经济活动诸多因素综合作用的结果。天然草地养畜能力有一定限度，在人员稀少、牲畜密度小、草地放牧牲畜少的时期，在以极少的投入换取各种畜产品的同时，也保证了草地的自然更新和复壮，维持了牧区经济的缓慢发展，人类经济活动对自然界影响较小，草原生态基本上长期维持自然状态平衡。自20世纪50年代以来，随着生产关系的变革，社会经济和畜牧业生产迅速发展，人类生产活动对草原生态系统产生了重大深远的影响。

综观历史文献记载和现代人类活动，对草地生态影响最大的是垦草造田和过度放牧。尤其是20世纪50年代以来大规模的农事活动，新疆耕地面积1949年仅有1800万亩，2012年灌溉面积增加到7264万亩，大面积的草地被开垦。同时，由于灌溉用水增加，河流下泄水量急剧减少，河流萎缩，湖泊干涸，湿地减少，水文和水文地质条件发生很大变化，扇缘草甸和河谷草甸植被大面积缩小，产草量下降。此外，樵采、挖药、开矿等人类活动也给草地生态环境带来了严重的负面影响。

从全球看，草地退化的第一因素是过度放牧，超载过牧也是新疆草地退化的根本原因。天然草原的退化引发了一系列严重的社会经济和生态问题。草原生态环境恶化，草原生产力降低，影响到草原畜牧业健康发展，加剧了贫困程度，加大了地区间贫富差距；草原面积减少、土地荒漠化、土地后备资源匮乏，缩小了生存与发展的空间，加剧了经济和社会发展的压力；草原植被破坏、“三化”草原加剧，降低了草原生态功能的作用，开垦撂荒、超载过牧等加剧了干旱、洪涝、沙尘暴等各种自然灾害造成的损失。草原生产活动主要是植物向动物产品的转化，严酷生存环境下的放牧体系生产的动物产品是贫困地区农民主要的生活资料，草原生态环境日趋恶化，已成为制约社会、经济可持续发展的主要瓶颈，对人类的生存与发展构成了严重威胁，加快草原生态保护建设刻不容缓。

在传统的认识中，往往只把草地作为畜牧业的生产资料，只注意它的经济功能，而忽略了它的社会功能与生态功能。实际上草地资源的生态效益十分显著，尤其是在新疆极度干旱的环境条件下，其生态功能远远超过了经济功能而处于极为重要的位置上，只是尚未被人们认识到。新疆陆地生态系统的环境结构由山区生态系统、绿洲生态系统和荒漠生态系统构成。山区是基础，绿洲是核心，荒漠是屏障，三者互为依存，连成一体。天然林草是构成三个生态系统安全的基础。草地生态系统的好坏，直接影响到新疆全局的生态环境，见图1-1-1^［4］。

平原荒漠草地与荒漠林一起构成绿洲外围荒漠生态系统的植被主体。平原荒漠植被是隔离绿洲与荒漠的过渡带，不仅对荒漠环境有显著的适应性，而且更为重要的是降低地表风速，防止土壤风蚀，对于阻碍荒漠向绿洲侵入起到直接的保护作用，它是绿洲的天然屏障和防风固沙的第一道防线。如果没有荒漠植被的屏障作用，绿洲将丧失生存的基础。因此，平原天然草地的保护直接关系到绿洲生存和宏观生态环境维护。

山区草地具有重要的水源涵养和土壤保护作用，草地植被退化必将加剧水土流失，使雪线上升和洪水灾害频发，同时，使生物多样性遭到严重破坏，草地动植物生存环境恶化。湿地减少，优良植物种群数量减少，致使整体生态环境日趋恶化。

图1-1-1 草地生态恶化对新疆生态环境的影响关系图

新疆天然草地占国土面积的34.4%，因此草原生态作为新疆生态系统的重要组成部分，发挥着至关重要的功能。草地生态的保护和改善不仅关系到新疆经济、社会的可持续发展，而且关系到各族人民赖以生存的家园—绿洲的存亡。从可持续发展战略高度出发，加强牧区水利基础设施建设，通过合理开发、优化配置牧区水资源，实现天然草地与人工草地资源的一体化配置，以新增人工草料资源作支撑，转变传统生产方式，实行暖半年天然草地放牧，冷半年舍饲圈养生产方式，为实施退牧还草工程奠定基础，从根本上遏制草地退化，为改善牧区生产条件提供基础保障。事实表明，新疆草原生态系统退化导致的沙尘暴等灾害直接危及到西部各省和华北地区。因此，新疆草原生态系统也是西部地区乃至华北地区整体生态体系的重要组成部分。

综上所述，要彻底改善新疆宏观生态环境，必须全面正确地认识草地生态与新疆整体生态环境的关系，从草地生态治理入手，切实遏制新疆生态环境恶化的势头。

1.4 草原生态畜牧业发展的水利需求

1.4.1 牧区水利基础设施建设的“三重”效益

牧区水利基础设施建设的“三重”效益，即强牧富民的效益、边疆稳定的效益和生态安全的效益，具体见图1-1-2。

1.发展牧区水利是改变传统生产方式、强牧富民的基础保障

新疆是全国重点牧区，天然草地面积辽阔，类型丰富，草地畜牧业占有重要地位，为自治区国民经济建设做出了贡献。但因受制于特定的地理条件，生态环境严酷，建设投入有限，牧区生产条件未能得到改善，草地畜牧业仍然沿袭靠天养畜，常年游牧的传统落后方式，生产条件差，草地超载过牧，冬草严重不足，冷季严寒漫长，自然灾害频繁，牲畜掉膘瘦弱，遇到大风雪和寒潮强降温天气，造成牲畜死亡，仍未摆脱“夏壮、秋肥、冬瘦、春乏”的恶性循环。

图1-1-2 牧区水利基础设施建设“三重”效益关系框图

新疆草地畜牧业要想彻底摆脱靠天养畜、原始落后的生产方式，实现经济快速发展，并与环境保护相协调，就应当借鉴世界发达国家经验，实行农牧结合，开发和建设人工饲草料地，推进牧民定居进程。实行冬季舍饲，逐步使草地畜牧业由传统的游牧方式向“暖季天然草地放牧，冷季人工草料饲养”的生产方式转变。紧紧围绕变革生产方式和实行农牧结合、集约经营，开发建设人工饲草料地，推进牧民定居，改善牧区生产、生活条件，发展饲草料加工业，调整畜牧业生产结构，实行科学饲养，全面展开对传统畜牧业的改造。实现从数量型向效益型、从粗放型向集约型转变，使新疆草地畜牧业走高产、优质、低耗的发展道路，促进国民经济发展。

发展牧区水利，建设人工饲草料地，是实现牧民定居，改善牧区生产条件，转变牧业生产经营方式，促进牧区经济发展，推动牧民增收的基础设施和保障条件。只有这样，才能实现草原资源的永续利用和牧区经济可持续发展。

2.发展牧区水利是促进社会进步、巩固边疆稳定的根本需要

新疆是我国经济落后的少数民族聚居区和边境省（自治区），实现跨越式发展和长治久安是当前我们面临的两大历史任务。近年来，在国际泛伊斯兰主义极端宗教势力大肆抬头的背景下，新疆“东突”分裂势力和极端宗教分子分裂破坏活动猖獗，直接威胁着新疆的社会稳定。江泽民总书记在视察新疆时深刻指出：新疆经济发展速度和人民生活水平必须保持始终高于周边国家，这是保证新疆稳定的重要条件。有学者认为^［5］：新疆的经济社会发展只有领先周边国家20～30年，才能较好地维持其周边环境的稳定。

苏联解体后，新疆周边的中亚国家依托“资源丰富、人口压力小”的发展优势，经过20年的努力，已摆脱困难时期，走出经济发展的低谷。哈萨克斯坦经济快速发展，已与我边境少数民族积聚地区拉开差距，哈萨克斯坦2012年人均GDP达到11817美元^［6-7］，是伊犁、阿勒泰、塔城地区人均GDP的1.61～3.77倍^［8］，见图1-1-3。因此，我们不能再满足于以往的经济发展成就，居安思危，“一线相隔，两个国家，同一个民族”巨大的环境和经济反差，将会对边境地区的长治久安产生严重的危机。

新疆广大从事牧业生产的少数民族多处在“少、边、穷”地区，经济、社会、文化发展落后，草原是其赖以生存和发展的物质基础。由于草地生态环境的不断恶化以及靠天养畜的落后生产方式，使广大牧民成为农村人口中的低收入群体，成为贫困人口中的主要人群。目前还有部分群众没有解决温饱问题，许多牧民仍然过着居无定所的游牧生活。因此，发展牧区水利，建设高产人工草地，不但可以减轻天然草地生态压力，恢复、改善草原生态，而且可以彻底改变牧民生产、生活方式，恢复和改善广大牧民良好的生存和生产环境，可以实现农牧结合、种养结合，提高畜牧业生产、经营水平和综合竞争力，实现牧区畜牧业可持续快速发展、迅速提高牧区少数民族群众收入，促进牧区社会进步，维护民族团结，确保广大牧区少数民族群众与全社会同步进入小康，增强社会稳定，实现牧区畜牧业可持续快速发展。对新疆乃至全国的社会政治稳定、巩固边防具有十分重要和紧迫的现实意义。

图1-1-3 哈萨克斯坦与新疆伊犁州、塔城、阿勒泰地区社会经济发展指标对比图

3.发展牧区水利是保护草原生态、保障新疆生态安全的重要途径

新疆草地畜牧业要想走出“超载过牧，草地退化，生态恶化”的困境，通过集中定居、插花定居、分流转产等3种模式解决好“三牧”问题，是其唯一的根本途径，而实施牧区草原生态建设水资源保障工程，建设高产人工饲草地，以新增草料来源为支撑，实行冬春舍饲圈养和对荒漠草地实行永久禁牧，对严重退化的草地实施休牧封育，从根本上遏制草地退化势头，并通过草地生态自我修复能力，恢复退化草地，确保草地生态走向良性循环，则是保护草原生态、保障新疆生态安全的一条重要途径。

实践证明，开展以人工饲草料地为主要内容的牧区水利建设，集中解决牲畜的饲草料供应问题，结合舍饲、半舍饲等措施，对天然草场实行围封轮牧、休牧和禁牧，不仅可以为草原生态的自我修复提供基本条件，起到“建设小绿洲、保护大生态”的作用，而且还能有效地提高草地生产力，增加牧民收入，促进牧区经济发展。

1.4.2 牧区水利基础设施及水务一体化管理是牧民定居工程的重要组成部分

1.牧区水利设施标准化建设是牧民定居基础性、先导性工程

牧民定居工程包括“三通”、“四有”、“五配套”等基础设施。其中“三通”中首先是通水，水利基础设施是牧民定居工程的基础性、先导性工程。“定居先定畜、定畜先定草、定草先定地、定地先定水”是集国内外和新疆多年来的经验教训的高度总结。根据光、热、水、土资源条件，依托水利工程建设人工饲草料地，做到“以水定地，水土平衡，以草定畜，草畜平衡”，最终才能实现“定得下，稳得住，能致富”的牧民定居发展目标。过去对“通水”的标准没有做出具体的要求，然而按照农牧业现代化的标准，牧区水利基础设施则应当具备的条件：①供水水源安全有保障；②水质达到人畜饮水标准；③供水与污水处理设施配套；④灌区场外与场内、灌溉与排水基础设施配套，满足节水灌溉、水资源高效利用的要求；⑤定居区全面实施水务一体化管理，建立“管、养、供、排”良性运转的水价形成机制；⑥继续坚持20世纪70年代倡行的水利“五好”建设，即高标准的“田、林、渠、路、居民点”社会主义新农村建设。

2.牧区水利工程规范化管理是牧区经济社会和谐发展的重要保障

牧区水利设施主要包括引、蓄、提、排、供等工程，具体有地表水、地下水水源工程，输配水工程，饲草料地及人工草场灌溉与排水配套工程，定居区供水工程，污废水的回用处理工程，生态景观供水工程等。山区水库、大中型提水工程、场外骨干输水工程，特别是大中型有压管道工程的维护管理，具有一定的专业技术要求和较高的运行安全要求，而高效的农业节水技术，如喷、微灌设施主要分布在田间，靠牧民一家一户地进行管理也是不现实的。因此，无论是场外，还是场内水利设施，都需要建立与之相适应的供水管理新体制，才能确保牧区水利工程造福于民。建立水管单位+农民用水户协会的供水管理模式，见图1-1-4，即水源和场外骨干工程由县水管总站派出的定居区所在地的乡（镇）水管站统一管理；场内工程（生活生产用水工程和末级渠系灌溉工程）由农牧民自发组建用水户协会实行自我管理，对于没有能力自行管理的定居区，可以在大多数农牧民自愿的基础上，通过成立专业化的供水公司进行管理，公司可由少数水管技术骨干牵头，吸纳经过水利专业化培训的定居区农牧民参与，建立水务、财务完全公开的企业管理制度，按企业化运作，协会和公司运行费用可以通过农牧民“一事一议”开征末级渠系维护费用的办法加以解决。对于场内工程管理，也可以按县成立高新节水技术服务队，严格核定人员编制，实行差额预算管理，专职从事定居区田间节水灌溉工程、设备维修，实行有偿维修服务，维修收费标准可由价格部门核定，按成本收费。在供水过程中，水管单位和协会是平等互利的供水合作关系，水管单位要经常性地对协会的运行、管理及业务进行培训，提高协会的规范化管理水平，让广大牧户自主参与管理。根据国务院水管体制改革精神，新疆的水管单位均定性为准公益性的事业单位，公益性比例可以通过工程类别进行核算确定，核算后的公益性人员经费和维修养护经费全额由财政给予承担，总供水成本扣除公益性“两费”后，经营性供水成本应由受益农牧民自行承担，根据自治区《关于加快水价改革发展的意见》，在水价没有达到成本前的差额部分也应由属地财政给予补助。定居区要推行终端水价制度，全面实行供水到户，落实水量、水价、水费“三公开”制度，体现有偿经营，确保水利工程资产的良性运行，保障牧民定居工程综合效益正常发挥，牧区经济社会和谐、稳定发展。

3.水务一体化管理是牧民定居区社会化管理的主要内容

定居区水务一体化管理主要包括：水资源利用规划、编制用水计划、牧户用水量权属、水价形成机制、水费计收管理、工程运行维护、需水管理、供水管理、污水处理回用、防洪抗旱、突发水事件的应急处理等所有涉水事务的统一管理。从一家一户分散游牧，到集中定居、集约化生产，必然出现一系列新的社会化管理问题。其中，水务一体化管理是牧民定居区社会化管理的一项重要内容。要在不断完善各项水利设施建设的基础上，积极推动节水防污型定居区建设，实现城乡水资源、地表水与地下水、主水与客水的统一配置，取水、供水、用水、节水、排水、再生水回用的统筹安排，水质、水量和水域的统一管理，以水资源的可持续利用和水生态、水环境安全，保障牧区经济的可持续发展。随着农牧业现代化的快速发展，农村和牧区水务一体化管理的要求越来越迫切，在这个问题上，我们一定要克服目前城市水务管理和水资源“多龙治水”弊端，提早谋划，制订符合牧民定居区水务统一管理的行动方案。

图1-1-4 定居兴牧供水管理模式示框图

综上所述，根据规划实施的牧民定居工程，一个定居点少则几百户，多则几千户。因此，水利基础设施是牧民定居工程的重要组成部分，水务一体化管理是牧民定居区社会化管理一项不可或缺的重要内容。过去那种“重水量，轻水质；有上水，无下水；建得起，管不起”的现象再不能出现了，更不能放松对污废水的处理、回用、排放管理，绝不能造成新的环境污染。不但如此，还应大力营造草原生态文化，形成“一库一景，一河一景，一沟一景”的草原水景观。

1.4.3 定居兴牧水源工程的定位与误区

1.避免不切实际的盲目开荒

（1）定位：发展牧区水利，实施水土开发，新增和改善饲草料地灌溉条件是集中定居安置牧民的主要模式之一。根据“新疆现代畜牧业‘十二五’发展规划”，到2020年需解决16.93万户、76.18万牧民的定居安置问题，有集中定居、插花定居、分流转产等3种模式：1/3的牧民通过水土开发实现集中定居安置，采取人工饲草料地与天然草场利用相结合的形式，从事草原生态畜牧业生产；1/3牧民通过现有灌区土地整合、大农业及种植业结构调整实现集中插花安置，“农牧结合，发展草业，草畜交易”从事农牧业生产；1/3牧民通过技能培训、产业培育，转移到城镇从事二三产业。也就是说，解决牧民定居安置问题，是一个多措并举的综合方案，仅靠水土开发“包打天下”不行，而且许多区域也不具备水土开发条件。

（2）误区：定居模式的认识误区。要改变“解决牧民定居安置问题，唯有水土开发”的单纯认识，必须摒弃“大发展就是大开荒”的错误理念。2010年新疆各业用水总量517.69亿m³，其中农业用水为495.95亿m³，占各业总用水量的95.8%^［9］。根据“新疆水资源综合利用规划”和“实施最严格水资源管理制度”的指标要求，2020年，在工业、城镇生活用水总量由现状的21.74亿m³增加至52.70亿m³的前提下，总用水量控制在526.24亿m³以下，灌溉面积控制在现状8000万亩以内，农业用水比重下降到90%以下。水土平衡分析表明^［10］，除伊犁河流域、额尔齐斯河流域尚具备再发展部分灌溉面积的水土资源条件外，其他流域的农业灌溉规模均已超过其水资源承载能力，灌溉规模应予以压缩。特别是哈密地区、塔城地区、天山北坡经济带，地下水严重超采，地表水过渡开发利用，已不具备进一步水土开发的环境与资源禀赋条件。这些地区应通过大力发展高效灌溉农业和设施农业，压缩灌溉面积，减少农业用水，通过产业结构调整和新型工业化、新型城镇化发展，给草原生态畜牧业的发展“腾出一部分空间”，创造更多的机遇。

2.避免出现“小马拉大车”现象

（1）定位：大规模的牧民集中定居，应主要依靠已建和在建的重点水土开发项目，发挥其骨干作用。重大工程控制水量多、开发规模大，能较集中地解决牧民集中定居问题。如伊犁河流域已建的恰甫其海水利枢纽工程、伊犁河南岸引水干渠和在建的伊犁河拦河枢纽及北岸干渠引水工程，额尔齐斯河流域在建的克孜加尔水库、布尔津山口水利枢纽及西水东引一期工程（引水干渠沿线开发）、哈克干渠等重点工程，可新增灌溉面积300万亩。伊犁州和阿勒泰地区两个重点牧区应统筹安排，重点保证牧民定居安置用地。

（2）误区：小型水利工程规模及功能的认识误区。当前实施的27项定居兴牧水源及其灌区配套工程，可新增人工饲草料地98.8万亩，定居安置2.5万户牧民，但有一些人则误认为这批工程的实施能解决所有的牧民定居安置问题，或在规模和功能方面，给予这批工程过高的期望。27项水源工程中，除阿苇灌区引水工程、那拉提渠首及引水干渠工程可集中开发13.61万亩、25万亩外，其余25项工程，主要为小型水库工程，每座水库可新增灌溉面积1万～6万亩，各项目区在规划布局时，应科学合理地配置好生活、生产、生态用水，特别要防止超规模开发灌溉面积，或在旅游景观建设、园区产业建设、防洪减灾等方面，给这些小型水源工程，赋予过重的负担而出现“小马拉大车”现象。

3.避免滋生蔓延依赖思想

（1）定位：与农田基本建设一样，牧区水利也是公益性很强的基础设施建设项目，在加大政策、资金扶持的同时，应整合协调各类项目和资金，加快整体目标的实现。当前，国家、自治区及各级政府十分重视“三牧”问题，倾力加快消除草原生态安全面临的胁迫。2011年，自治区人大颁布《新疆维吾尔自治区实施草原法细则》，自治区政府制订出台了《新疆维吾尔自治区草原生态保护补助奖励资金管理办法（暂行）》、《新疆维吾尔自治区禁牧和草畜平衡监督管理办法（试行）》、《新疆落实草原生态保护补助奖励机制实施方案》，仅此一项，新疆每年可获得各项奖补资金近20亿元。再加上，游牧民定居工程、现代畜牧业发展资金、定居兴牧水源工程、富民安居工程、人工饲草地建设、兴边富民资金、以工代赈资金、农业综合开发、抗震安居工程建设、国营贫困农牧场危旧房改造、农田水利、农村饮水安全、牲畜良种补贴、功能区示范县（村）建设、交通专项、教育卫生专项、农村道路改扩建工程、农村基础设施建设、生态综合治理项目、动物防疫服务体系建设、整村推进、养殖小区、管护站和固定检测点定建设、减灾防灾体系建设等30余项建设资金渠道，形成了强牧惠牧的强大支撑。在这种情形下，一是科学规划，合理布局，协调整合，管理使用好项目资金；二是力戒依赖思想，发挥每个乡村、每个牧户、每个牧民主观能动性，定位并谋划好未来的发展，奋力而为，自己动手，建设自己美好的家园，做到这两点至关重要。

（2）误区：公益性与经营性的认识误区。牧民定居安置和草原生态保护具有显著的社会公益性特征，但草业和畜牧业的经营和发展则具有一定的市场经营性特征，因此，政府出钱办好公益事业，出政策培育好市场，草业种植户或牧户经营好自己的草畜产品，该出力的出力，该出钱时出钱，通过市场运作体现自己的劳动和生产经营价值，绝不能一味的依赖政府，滋生蔓延依赖思想，要宣传并坚持勤劳致富、劳动创造价值的正确理念。

4.避免出现“喝大锅水”现象

（1）定位：与计收农业水费一样，牧业生产也应当计收一定的水费。当前，我国正在推行最严格的水资源管理制度，即实施用水总量、用水效率、污水排放总量等“三条红线”控制管理制度。新的牧民定居区建成伊始，即应建立这项制度。首先进行水权划分，确定每户牧民的水资源使用权，依此来控制用水总量，按用水总量限定污水排放总量，并制定出台相关的奖惩办法。鼓励牧民节约用水，扶持高效节水技术的培训、推广、使用，培育并建立牧区水市场，牧民节约下来的水，还可以在水市场进行有偿转让，从中充分体现水资源权属管理及商品属性，如果不收取一定的水费，由政府全部买单，则必然造成“喝大锅水”的“公地悲剧”。自治区《水利工程供水价格管理办法》明确规定，“凡在自治区行政区域内经拦、蓄、调、引、提等水利工程设施供给的地表水和地下水，均实行有偿使用。”目前，全疆水管单位骨干水利工程农业供水执行水价3.88分/m³，只达到成本的45%。南疆五地（州）平均执行农业水价3.4分/m³，北疆六地（州）平均执行农业水价5.34分/m³。新疆已有博州、伊犁州直、哈密、昌吉、阿勒泰、吐鲁番等地州开征了末级水价，推行了水管单位水价+末级水价的终端水价。末级水价核定要体现“多予、少取、放活”的方针，在明晰产权、控制人员、约束成本的基础上，坚持从紧，按照补偿末级渠系运行和维护费用的原则核定。末级水价包含末级渠系维护费、协会的管理费和协会聘用配水员的劳务费等三部分，是维持协会运行管理的基本费用，完全取之于民，用之于民。根据推行情况来看，末级水价一般达到水管单位水价的30%或定价0.02元/m³左右较为合适，基本可以满足协会正常管理需求。骨干水利工程水价是根据灌区已建水利工程规模和具体的水利工程运行管理成本核算，不同的灌区的供水成本不同，根据全疆目前的供水成本分析，在剔除本级财政承担的公益性“两费”和争取到的国家对中西部地区、贫困地区公益性水利工程维修养护经费补助后，加上末级水价，农户最终承担的终端水价预计可达到0.1元/m³左右，按照高效节水亩灌溉定额460m³/亩计算，每亩水费最高也仅为46元左右，应在农户的可承受范围内，不会对农户受益带来影响。

（2）误区：收水费就是增加牧民负担的认识误区。水价通常由三部分组成，一部分叫资源水价，根据我国《水法》规定，水资源系国家所有，使用者应缴纳水资源费；另一部分叫工程水价，是供水经营者通过拦、蓄、引、提等水利工程设施销售给用户的天然水价格，由供水生产成本、费用、税金和利润构成，农业水价不计利润和税金；第三部分叫环境水价，即为了保护环境，防止污染，必须对排放的污水进行处理、对已污染的环境进行治理、对破坏的生态进行修复。根据现行政策，对于农牧业灌溉可免征水资源费和环境水价。工程水价可分两段计收，第一段为水源工程及场外骨干工程水价，其工程投资主要由国家承担，水管单位具有准公益性质，公益性的“两费”由财政给予补贴后，可将水价控制在牧民可以承受的水平；第二段为末级渠系、田间管网、定居区供排水管网的工程的末级水价，这部分工程也基本由国家一次性投资建成，宜组建牧民用者协会形式，由牧户自主参与管理。协会从水管单位低价买来的水，再加收第二段水价供给牧户，这样既体现了牧区水利基础设施的公益特性，在一定层面也体现了水资源的权属及商品特性，用低价的、牧民可以承受的水价维持各类供、用、排水利设施的正常运营，符合市场经济的体制机制要求，有利于树立广大牧民的责任意识。

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[1] 资料数据由自治区畜牧厅提供。