1.4 项目融资的产生及沿革

1.4.1 项目融资产生的过程

项目融资虽然是20世纪50年代出现的新型融资方式，但究其历史渊源迄今已有300余年。早在17世纪，英国的私人业主建造灯塔的投资方式与项目融资中的BOT形式就极为相似。当时，私人业主建造灯塔的过程是：私人业主首先向政府提出建造和经营灯塔的申请，在申请获得政府批准后，私人业主向政府租用土地建造灯塔，在特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费，特许期后由政府收回灯塔并移交给领港公会管理和继续收费。不过由于种种原因，这种投资建设方式没有引起人们的重视。

项目融资开始受到广泛重视，并成为国际金融的一个独立分支，是从20世纪60年代中期英国在北海油田开发中，利用有限追索权项目贷款作为标志的。20世纪70年代末至80年代初，随着世界各国经济的发展，无论是发达国家还是发展中国家，都先后出现了大规模基础设施建设与资金短缺的矛盾。为此，人们也在不断寻求一种新的融资方式，例如能否依靠项目本身的收益去获得建设所需贷款的设想。在这方面首开先河的是时任土耳其总理厄扎尔。1984年，在讨论土耳其公共项目的私营问题时，厄扎尔提出了BOT的概念，而BOT融资方式恰恰是用得最多的一种特定的融资方式。运用此种方式，土耳其建设了火力发电厂、机场和博斯普鲁斯第二大桥。此后，BOT融资方式作为基础设施项目建设的一种有效融资方式逐渐流行起来，并得到了广泛的发展。一些发展中国家，如土耳其、菲律宾、泰国、马来西亚及中国等也相继采用BOT融资方式进行基础设施建设。近年来，包括BOT模式在内的公私合作模式（PPP模式）发展迅速，被广泛地应用到了交通、能源、污水处理等基础设施项目的建设中。迄今为止，许多发达国家和地区越来越多地采用PPP融资方式进行大型基础设施建设。

1.4.2 项目融资发展的原因

如同任何新生事物一样，项目融资的产生和发展都有其具体的原因。从项目融资产生和发展的过程看，项目融资的出现是经济发展、经济建设的客观需要，也是其发展的必然结果。但是世界各国经济发展的不均衡性决定了项目融资在不同国家和地区发展的原因是不同的。

1.发达国家和地区采用项目融资的原因

从经济发展的历史看，许多发达国家和地区以往的基础设施项目主要由国家财政预算安排，由政府直接拨款建设。进入20世纪80年代，这些国家和地区经济发展的现实迫使其不得不改变传统的做法。其一，随着经济的快速发展、人口增长和城市化水平的提高，各国对交通、电力及供水等基础设施的需求日益增长，但同时各国也都面临财政赤字、债务负担过重、政府投资能力下降的困境，无力承担耗资巨大的基础设施建设项目。其二，一些发达国家和地区企业私有化程度较高，而政府又允许私人企业和投资进入基础设施建设领域，这既调动了私人投资的积极性，又缓解了国家财政困难，这些都为项目融资的发展和应用提供了较好的客观条件。因此，减轻政府财政负担，吸引私人资本参与基础设施建设，是这些国家和地区采用项目融资的根本原因。

2.发展中国家采用项目融资的原因

长期以来，许多发展中国家都存在严重的资金短缺问题，但为了尽快改变本国长期落后的经济状况，就必须大力加强基础设施建设，以消除制约经济发展的瓶颈。因此，资金严重短缺成为经济发展中的主要矛盾。与此同时，发展中国家大多存在国有部门效率低下，基础设施管理不善的问题。为解决这些矛盾和问题，许多国家制定了引进民间资本和国外资金搞基础设施建设的政策，以此缓解财政上的紧张局面并促进国有部门提高效率。正是在这样的经济背景下，项目融资不但被广泛采用，而且还成为引进外资的一种新形式。

1.4.3 项目融资在中国的发展

如前所述，20世纪80年代初深圳沙角B电厂采用了类似BOT的建设方式，它标志着中国利用项目融资方式进行建设的开始。为尽快解决能源、交通、通信等基础设施严重不足的问题，加快基础设施的建设步伐，改变过去基础设施建设单纯依靠国家财政投资的传统做法，大胆尝试项目融资新方式，中央政府在制定“八五”计划时，国家计委首次提出了运用BOT方式加快基础工业发展和基础设施建设方面的新思路。但在具体实践中，由于多方面的原因，我国项目融资方式发展十分缓慢。

进入20世纪90年代，我国陆续出现了一些以BOT方式进行建设的项目，如上海黄浦江延安东路隧道复线工程、广州至深圳高速公路、上海大场水处理厂、海南东线高速公路、三亚凤凰机场、重庆地铁、深圳地铁、北京京通快速路、广西来宾B电厂等。这些项目虽然相继采用BOT模式进行建设，但只有重庆地铁、深圳地铁、北京京通快速路等项目被国家正式认定为采用BOT模式的基础设施项目。广西来宾B电厂BOT项目是经国家批准的第一个试点项目，经过各方多年的努力，该项目已取得了全面成功，被国际上很有影响的金融杂志评为最佳项目融资案例，在国内被誉为“来宾模式”。

为使我国项目融资尽快走上正轨，并按国际惯例进行运作，国家对外贸易经济合作部于1994年发布了《关于以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知》（〔1994〕外经贸法函字第89号），原国家发展计划委员会与国家外汇管理局也于1997年4月发布了《境外进行项目融资管理暂行办法》（计外资〔1997〕612号），连同以前公布的《指导外商投资方向暂行规定》（国务院令第346号）和《外商投资产业指导目录》一起，基本构成了中国BOT项目融资的法律框架。

随着越来越多的基础设施项目采用BOT方式进行融资，2004年建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），初步规定了特许经营的适用范围，参与特许经营权竞标者应当具备的条件、竞标程序，以及特许经营协议的主要内容等。随后北京、深圳、天津、济南等城市相继发布了基础设施特许经营办法，也都对特许经营的相关事项做出规定。自2013年我国开始应用PPP模式发展基础设施建设。2014年以《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等政策文件为标志，我国PPP模式作为项目融资的一种重要载体，在市政、交通、能源、水利等基础设施领域得到全面推动，掀起一轮新的PPP热潮。

但是目前项目融资在中国的发展还处于挑战与机遇并存的新局面。

项目融资面临的挑战主要来自两个方面：其一，过去曾长期制约中国经济发展的基础产业瓶颈，制约局面已有很大的改变。随着市场结构的变化，一些领域或地区的某些产品出现了相对过剩或供求不平衡现象。其二，某些垄断行业的改革正朝着市场化的方向迈进。例如电力工业体制正在进行以“厂网分离，竞价上网”为目标的市场化改革，并在许多省份开始试点，然后全面推行。按照这一改革的思路，电力项目融资中的长期购电协议的签署就已不具备以往的条件。上述两点都将影响到项目融资的实施。

特别是特许经营BOT项目和PPP项目，毕竟属于新生事物，在中国的发展也仅有短短三十几年的历史，多数项目缺乏成功的建设、运营、移交的经验，仅仅依据目前的一些有关特许经营的原则性规定，还远远不能满足实践的需要。而在英、美、日等发达国家，目前在特许经营方面已经形成完善的法律法规体系，制定出一套操作性非常强的特许经营指南，详细规定了项目融资各个环节的具体事项，使得BOT项目运作非常规范。这正是中国目前尚需完善的一个重要方面。

在正视项目融资面临挑战的同时，还必须看到，随着中国经济的进一步发展，新的投资领域和投资机会的出现，为项目融资的进一步发展提供了有利时机。例如，我国在“十五”期间开始加速了城市化的进程，加大了对城市基础设施投资；正在进行的“十三五”规划更是提出加快新型城镇化步伐。政府的公共财政将无法满足巨大的资金投入，必须采用项目融资等多方融资渠道。

项目融资的发展方向可重点考虑城市轨道交通、城市供水及污水处理等项目。国家和地方也在不断出台相应的鼓励措施。例如2015年，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中提出“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措”。2016年，国家发展改革委发布的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）中提出“经济新常态下，继续做好基础设施领域PPP有关工作，有利于推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，增加有效供给，实施创新驱动发展战略，促进稳增长、补短板、扩就业、惠民生；有利于打破基础设施领域准入限制，鼓励引导民间投资，提高基础设施项目建设、运营和管理效率，激发经济活力，增强发展动力；有利于创新投融资机制，推动各类资本相互融合、优势互补，积极发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用”。2016年，财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）中提出“各级财政部门要联合有关部门，继续坚持推广PPP模式‘促改革、惠民生、稳增长’的定位，切实践行供给侧结构性改革的最新要求，进一步推动公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变。要以改革实现公共服务供给结构调整，扩大有效供给，提高公共服务的供给质量和效率。要以改革激发社会资本活力和创造力，形成经济增长的内生动力，推动经济社会持续健康发展”。可以说，未来中国的PPP项目具有非常广阔的发展空间，也迫切地需要相关理论的指导，将PPP项目融资模式在基础设施项目建设领域的优势最大限度地发挥出来。