第一章 系统认识双循环新发展格局

自2008年国际金融危机以来，我国经济已经在向以国内大循环为主体转变。从“供给侧结构性改革”到“畅通国民经济循环”，再到双循环战略，我国推动经济高质量发展的整体思路一直是做强国内市场，释放内需潜力，推动供给体系和需求结构相适应。当今世界正经历百年未有之大变局，我国发展的外部环境日趋复杂。我国提出经济双循环新发展格局，是顺应经济发展历史规律的战略抉择，更是我国经济迈向高质量发展的强国方针。双循环新发展格局是指以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。双循环新发展格局以“内循环”促进双循环，要坚持扩大内需，使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，形成国民经济良性循环，要坚持供给侧结构性改革这条主线，提升供给体系对国内需求的适配性，打通经济循环堵点，提升产业链、供应链的完整性，通过畅通“生产”子循环，推动国内大循环。新发展格局是开放的国内国际双循环，要持续扩大开放，使国内市场和国际市场更好联通，实现更加强劲可持续的发展。

双循环新发展格局的形成与发展

近年来，我国经济已经在向以国内大循环为主体转变。通过实施“供给侧结构性改革”和“畅通国民经济循环”，一些短期问题已经基本解决，但一些中长期结构性问题始终未能有效突破。在国内外复杂多变的环境下，我国提出经济双循环战略，并在多次重点会议上得到进一步明确。“十四五”时期，双循环新发展格局将是经济高质量发展的重要支撑力量。

国际大循环向国内大循环转变

1987年，时任国家计委经济研究所副研究员王建向中央提出了“关于国际大循环经济发展战略的构想”，随后引起中央重视，并促进了“沿海发展战略”的提出。此后，我国在沿海地区大力发展外向型经济，基于低成本优势，充分利用国外市场参与国际大循环，侧重的是“两头在外”的循环，原材料和产成品的市场都在国外。尤其是在2001年加入WTO（世界贸易组织）后，我国全力加快开放步伐。作为一个发展中的大国经济体，在发展初始阶段采取这种发展战略是符合比较优势的，这种战略也的确取得了巨大成功，对我国经济社会发展发挥了积极促进作用。但“两头在外”的弊端也逐渐显现，外贸依存度在2006年达到峰值64%。

随着经济发展水平迅速提升，我国比较优势发生重大改变，国内市场规模迅速增长，开放战略也发生了根本性变化。2006年发布的“十一五”规划纲要指出，要立足扩大国内需求推动发展，把扩大国内需求特别是消费需求作为基本立足点，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费与投资、内需与外需协调拉动转变。2011年发布的“十二五”规划纲要进一步指出，构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。2016年发布的“十三五”规划纲要指出，要以供给侧结构性改革作为发展主线，实施制造强国战略；要以“一带一路”建设为统领，构建全方位开放新格局。经过多年的发展，我国外贸依存度显著下降，2019年已降至31.92%，经济政策的重心已逐渐从国际循环向以国内循环为主转变。

供给侧结构性改革、畅通国民经济循环向双循环转变

2015年，中央经济工作会议提出供给侧结构性改革。会议指出，引领经济发展新常态，要努力实现多方面工作重点转变。其中，稳定经济增长，要更加注重供给侧结构性改革。习近平在2016年1月26日主持召开中央财经领导小组第十二次会议时强调，供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构变化。

2016年和2017年供给侧结构性改革以去产能作为工作重心，2018年在“三去”领域取得重大进展，去产能预设目标全部完成，但出现了新的问题，包括经济发展和金融领域出现的梗阻，供给侧结构性改革和扩大需求政策的平衡等。做好经济工作，必须聚焦主要矛盾。2018年12月21日闭幕的中央经济工作会议认为，我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的，必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。通则不痛，痛则不通。“畅通”在深化供给侧结构性改革、推动经济高质量发展上具有重要意义。同时，此次中央经济工作会议也首次明确提出，要畅通国民经济循环，加快建设统一开放、竞争有序的现代市场体系，提高金融体系服务实体经济能力，形成国内市场和生产主体、经济增长和就业扩大、金融和实体经济良性循环。

2019年政府工作报告指出，促进形成强大国内市场，持续释放内需潜力。充分发挥消费的基础作用、投资的关键作用，稳定国内有效需求，为经济平稳运行提供有力支撑。更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，巩固“三去一降一补”成果，增强微观主体活力，提升产业链水平，畅通国民经济循环，推动经济高质量发展。2019年12月，中央经济工作会议强调，释放国内市场需求潜力，供给侧结构性改革的重点转向了“补短板、强弱项”，为“畅通国民经济循环”提供了政策抓手。

“供给侧结构性改革”和“畅通国民经济循环”都是为了解决新老矛盾交织的周期性、结构性问题，推动供给体系和需求结构相适应。作为短期问题的“三去”基本完成，转向中长期改革，需要更加注重“一降一补”。“补短板”任重道远，特别是在现代产业体系中，补核心技术短板，补产业链、供应链关键环节短板，仍需加大投入。要增强产业链韧性，保持经济平稳发展，提高对产业链的掌控力，就要求补短板与锻长板并举。

2020年初，中国面临的国内外环境日益复杂。中美贸易摩擦持续升级，外部约束明显增强，特别是产业链循环面临被阻断风险。美国竭力对中国高科技企业进行打压，试图削弱中国在技术进步方面的后发优势。新冠疫情在全球蔓延，国际格局正在加速变化。国际上贸易保护主义和单边主义盛行，国内正处于经济结构改变、优化与转变增长动能的攻坚期，大量国内中长期结构性问题始终未能有效突破。在国内外复杂多变的环境下，“畅通国民经济循环”从空间维度和时间维度上都进行了调整，拓展成为双循环战略。我国提出经济双循环战略，是顺应经济发展历史规律的战略抉择，更是我国经济迈向高质量发展的强国方针。

双循环新发展格局的发展

2020年5月14日，习近平主持中共中央政治局常务委员会会议，并发表重要讲话。会议指出，要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。要发挥新型举国体制优势，加强科技创新和技术攻关，强化关键环节、关键领域、关键产品保障能力。

5月23日，习近平看望参加全国政协十三届三次会议经济界委员并参加联组会。他深刻分析国内国际形势，指出面向未来，我们要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

7月21日，在企业家座谈会上，习近平进一步阐释了提出构建这一新发展格局的主要考虑，并强调了“大循环”与双循环的内在逻辑关系。在当前保护主义上升、世界经济低迷、全球市场萎缩的外部环境下，我们必须充分发挥国内超大规模市场优势，通过繁荣国内经济、畅通国内大循环为我国经济发展增添动力，带动世界经济复苏。

7月30日，习近平主持中共中央政治局会议。会议指出，当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，建立疫情防控和经济社会发展工作中长期协调机制，坚持结构调整的战略方向，更多依靠科技创新，完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡。

8月20日在安徽主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会、21日听取安徽省委和省政府工作汇报时，习近平又对加快形成新发展格局提出极具针对性的具体要求，要率先形成新发展格局。在当前全球市场萎缩的外部环境下，我们必须集中力量办好自己的事，发挥国内超大规模市场优势，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

8月24日，在经济社会领域专家座谈会上，习近平从谋划“十四五”时期经济社会发展的高度对构建新发展格局和相关的一系列重大问题进行了系统阐述。以畅通国民经济循环为主构建新发展格局，新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择。

9月1日，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十五次会议，又从改革的角度提出要求，强调为构建新发展格局提供强大动力。他强调，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化做出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革。

10月14日，习近平在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上发表讲话。他指出，新发展格局不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。要优化升级生产、分配、流通、消费体系，深化对内经济联系、增加经济纵深，增强畅通国内大循环和联通国内国际双循环的功能，加快推进规则标准等制度型开放，率先建设更高水平开放型经济新体制。越是开放越要重视安全，统筹好发展和安全两件大事，增强自身竞争能力、开放监管能力、风险防控能力。

10月26日至29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议在北京举行，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。全会提出，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。全会还提出，形成强大国内市场，构建新发展格局。坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。要畅通国内大循环，促进国内国际双循环，全面促进消费，拓展投资空间。

10月30日，国务院总理李克强主持召开国务院党组会议，学习贯彻党的十九届五中全会精神，研究做好下一步工作。会议指出，“十四五”时期，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

双循环新发展格局已经录入“十四五”发展纲要，将成为“十四五”时期我国经济高质量发展的重要动力。

双循环新发展格局的内涵

双循环新发展格局是指以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。双循环是从“两头在外”的发展模式，转向“以内为主、内外互促”的新发展格局。以国内大循环为主体，意味着要坚持扩大内需这个战略基点，坚持供给侧结构性改革这条主线，加快培育完整内需体系，使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，提升供给体系对国内需求的适配性，打通经济循环堵点，提升产业链、供应链的完整性，以生产激发循环动力，使国内市场成为最终需求的主要来源，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。同时，国内国际双循环相互促进，意味着要坚持开放，利用好国际市场，联通国内市场和国际市场，实现更加强劲可持续的发展。

“十四五”时期是世界百年未有之大变局深刻演变的关键期，是中国全面开启现代化强国建设新征程的起步期。在十九届五中全会提出的“十四五”规划要点中，除了实现经济高质量发展、优化经济结构、提升创新能力等传统目标外，“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”首次录入纲要。双循环新发展格局，是“十四五”期间推动经济高质量发展的核心逻辑。

第一，双循环是“生产循环”受阻，产业链存在断供风险，应对国内外形势结构性转变的战略调整。双循环强调“更加安全”，强调安全和发展的统筹。2017年10月，习近平在党的十九大报告中明确提出了中国经济“已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重要判断，并把“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”作为未来发展的目标。进入新发展阶段，国内外环境的深刻变化既带来一系列新机遇，也带来一系列新挑战，是危机并存、危中有机、危可转机。2020年8月24日，习近平在经济社会领域专家座谈会上指出，要努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。“安全”“产业链安全”变得尤为重要。

以往面向国际大循环，外贸出口比重高，且“两头在外，大进大出”。这是全球化分工的结果，我国也分享了这个红利。我国制造业增加值规模在全球制造业中的占比近30%，但制造业发展受制于全球产业链的原有分工，发达国家占据产业链、价值链高端，我国大部分则在中低端，质量一直不是很高，很多关键零部件和高端产品都要靠进口。一些战略物资和关键技术领域对外依存度过高，大量关键核心技术受制于人，存在因国外断供而造成国内产业链瘫痪的风险。

在能源与原材料方面，天然气、石油、铜矿等对外依存度都过高，2019年中国石油对外依存度高达71%，铜精矿对外依存度为76%，铁矿石对外依存度已近90%。在粮食方面，大豆、猪肉等也都主要依赖进口，2019年大豆对外依存度高达83%。在芯片和操作系统等关键技术领域，更是基本依赖国外，自身供给能力不足，每年仅芯片进口金额就超过3000亿美元。在外部完全断供后，中国可能面临“能源安全”“粮食安全”“科技安全”等问题。以芯片行业为例，自2020年9月15日开始，华为芯片断供全面生效。受美国制裁影响，海思IPC（进程间通信）芯片也出现供货紧张情况，安防芯片缺口变大，一些分销商、代理商开始囤货，甚至下游应用市场中的摄像机等相关产品也开始涨价，缺货、囤货、涨价等问题迅速席卷整个产业链，严重影响了产业链安全。

因此，为应对国内外形势结构性转变，我国加快实施以国内大循环为主体的双循环战略。国内大循环是包括生产、分配、流通、消费各个环节的循环畅通，大循环的主体是畅通产业链，要以生产激发循环动力。维护产业链、供应链安全，强化关键领域、关键技术、关键产品的保障能力，才能为双循环良性互动提供强力支撑。国内大循环，要优化全产业链协调发展，包括推动金融、房地产同实体经济均衡发展，实现上下游、产供销有效衔接，促进国内各个环节、各个产业、各个部门之间的畅通，促进农业、制造业、服务业、能源资源等产业门类关系协调。

第二，双循环要着力增强自主创新能力，要“补短板”“锻长板”，提升产业链现代化水平。考虑到国际循环可能会发生一些极端现象，为减轻这种状况的冲击，必须补齐相关短板，维护产业链、供应链安全稳定，提升产业基础能力和产业链现代化水平。供给侧要补短板，一定意义上就是进口替代。要对原有依赖外需的产业链及企业加强内需挖掘和政策扶持，对依赖进口的产业链做好储备补充和进口替代。对于过去不能做的，依靠国际循环，容易受断供导致循环断裂的“卡脖子”技术，要加快“补短板”，至少要有备胎。要加大科技创新，从强调技术引进和消化向强调自主创新和自主研发转变，要发挥新型举国体制优势，加快推进数字经济等前沿领域的科技创新和产业发展，加快关键核心技术攻关，解决“卡脖子”问题，减少对国际市场的过度依赖。

中国是全球唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，是第一制造业大国。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，但区域之间、产业之间的发展仍存在不平衡、不充分的问题。推动国内大循环，更要通过“锻长板”提升产业链整体水平，在构建现代产业体系中“锻长板”，在区域差异化发展中打造区域新长板，促进区域间产业链、供应链协作，为沿海产业向内陆及西部地区转移创造条件，构建安全可靠、富有弹性和韧性的产业链、供应链体系，促进经济高质量发展。

第三，双循环不仅要扩大内需，更要提高供给侧与需求侧的适配性。双循环更重要的是供给侧的循环要畅通，更多的是供给侧的问题，主要是供给侧如何使得产业链、供应链能够更好地循环。

一方面，要坚持扩大内需，促进消费。美国、日本等发达国家的经济增长规律显示，在发展水平到达一定阶段后，都会逐步从以国际循环为主的模式转变为以国内需求为主的模式。超大规模市场是联通国内国际市场、推动形成双循环新发展格局的关键优势，当前我国人均GDP超过一万美元，中等收入群体超过4亿，内需潜力有待进一步激发。要坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系。改革收入分配制度，增加居民收入，优化社会分配结构，充分利用国内超大规模、多层次、多元化的内需市场，提高大众消费能力。

另一方面，要提高供给侧与需求侧的适配性。改善供给和扩大内需是相辅相成的，供给方的技术性和制度性制约是影响内需的重要因素，内需升级需要供给升级支持，新供给又会创造新需求、新就业。习近平指出，要坚持供给侧结构性改革这条主线，使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，提升供给体系对国内需求的适配性，以高质量供给满足日益升级的国内市场需求。

在很多领域，国内的供给体系和需求体系尚不能完全适配。如医疗、养老、教育等供给长期不足，这些需求甚至成为其他国家的重要增长动力。商务部的数据显示，2018年，中国游客出境1.5亿人次，境外消费达1200亿美元，人均单次境外消费约800美元。双循环要不断升级内需体系，更要不断优化供给体系。在坚持扩大内需的同时，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，提升供给体系对国内需求的适配性，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。提升对中高端消费的供给能力和质量，弥补中高端消费领域的供给短板，推动消费结构升级。

第四，双循环要继续推动供给侧结构性改革和经济体制改革。供给侧、产业链、供应链等都面临各种堵点、各种梗阻，双循环新发展格局要继续推动改革，消除梗阻。十九届五中全会指出，“十四五”时期经济社会发展主要目标包括：改革开放迈出新步伐，社会主义市场经济体制更加完善，高标准市场体系基本建成，市场主体更加充满活力，产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展，公平竞争制度更加健全，更高水平开放型经济新体制基本形成。“十四五”时期经济社会发展指导思想和必须遵循的原则包括“以深化供给侧结构性改革为主线”。畅通国内大循环，客观上要求提高供给的安全性和可持续性，供给侧结构性改革的短期“三去”已经基本完成，中长期改革要更加注重“一降一补”。要加快要素市场化改革，优化要素配置效率，推动经济高质量发展。

过去40多年，我国要素市场化改革相对滞后，存在很多不对称市场化改革的弊端。要促进国内大循环，必须打破市场上各种显性与隐性的要素流通障碍，促进要素自由流动来塑造国内统一大市场。2020年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，是新时代推进经济体制改革和供给侧结构性改革的重要成果，对促进国内大循环有显著推动作用。实施双循环，要完善扩大内需的政策支撑体系，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，降低全社会交易成本。

第五，双循环要继续保持开放。内循环并不是对外循环的否定，双循环要实现国内国际双循环相互促进，不是仅进行国内大循环，更不是闭门造车，国际大循环最终循环的是知识，是技术。要坚持全球化，要坚持多边主义，努力参与各种双边、区域与全球性多边合作，在国际大循环中发展壮大自身实力。要继续保持开放，保持在全球市场上的竞争力，使得科研创新、科技创新能够真正起作用。要立足国内大循环，发挥比较优势，协同推进强大国内市场和贸易强国建设，以国内大循环吸引全球资源要素，充分利用国内国际两个市场两种资源，积极促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展，促进国际收支基本平衡。

双循环是新时代的战略选择

当今世界正经历百年未有之大变局，中美贸易摩擦持续升级，新冠疫情仍在全球蔓延，我国发展的外部环境日趋复杂。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是适应我国社会主要矛盾变化、适应复杂外部环境变化、防范化解各类风险隐患的重要手段，是经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求，更是我国当前和未来较长时期内经济发展的战略方向。

中美贸易摩擦持续升级，加剧逆全球化浪潮

经贸摩擦是指在国际贸易往来的过程中，由于一国的持续顺差、另一国的持续逆差，或一国的贸易活动触及或伤害另一国的产业引起的贸易壁垒、贸易封锁及反封锁活动。经贸摩擦是大国崛起和竞争的伴生物，是霸权国与新兴大国竞争最初的表现。从历史经验看，经贸摩擦也涉及技术创新、货币等国家硬实力的竞争，这些都是大国霸权竞争的重要内容和手段。大国经贸摩擦的范围也会从双方蔓延到各自的殖民地、同盟国等，形成同盟之间的摩擦和竞争。大国竞争中双方根据各自实力不同的阶段表现出壁垒型、保护型、封锁型三种贸易摩擦形式。

美国经贸摩擦历史悠久

在美国崛起并在全球占据主导地位的过程中，已参与或发起过多次经贸摩擦，包括英美经贸摩擦、美苏经贸摩擦、美日经贸摩擦、美欧经贸摩擦等。

1.英美经贸摩擦

英美早期经贸摩擦发生于美国独立至1812年战争期间。美国独立之初，英国力图将政治殖民变为经济殖民，向美国倾销工业产品。为应对倾销，保护本土幼稚产业，美国建立统一关税制度。1789年美国新宪法赋予国会全国的贸易和关税管辖权，同年美国出台《吨位税法案》，依据吨位对进入美国港口的船只征税。美国借助中立国地位，在英法相互封锁期间扩大转口贸易，谈判中妥协双方开放。在英国限制纺织机械和技术资料出境的情况下，美国棉纺厂通过吸引英国纺织厂技术骨干，以模仿、盗版等方式，获取了棉纺织机、动力织布机等技术，为大规模工业化生产奠定了技术基础。

1816年至南北战争时期，美国以“国家安全”的名义不断提高关税，以《厌恶关税法》高筑关税保护墙，推行“门罗主义”形成美洲同盟，以专利法和高额补贴吸引英国技术移民。至1860年，自英国移民美国的机械师超过40万人，带来的资本超过4亿美元。英国则以自由贸易应对并加强对美国的技术管控。美国积极推动本土棉纺、钢铁等产业发展，同时利用英国向自由贸易转向的政策契机，保持传统原材料、农产品出口优势的同时，扩大了工业制成品对欧洲的出口，基本实现工业化，实现了对英国的追赶。

南北战争至第一次世界大战前夕，美国在高关税保护下实现“第二次工业革命”，取代英国成为“世界工厂”。南北战争前夕，美国通过《莫里尔关税法案》，再次大幅提高了关税。南北战争期间，为筹集战争费用，关税进一步提高，美国应税进口产品平均税率达到48%。南北战争后，为偿还巨额战争债务，战争“临时”关税成了新常态，并持续数十年。1890年的《麦金莱关税法案》、1897年的《丁利关税法案》都大幅提高了关税。高额关税刺激了美国国内产业的发展，促使英国等很多企业主将工厂和设备搬迁至美国，使美国建立了完整的工业体系。1890年，美国的工业产出已相当于英法德的总和。1897年，美国第一次变成贸易顺差国。到1913年，美国的工业产出已占全世界36%的份额，而英国则降至14%，美国取代英国成为“世界工厂”。

两次世界大战期间，为应对战争消耗及美国关税壁垒，英国政策由自由贸易转向贸易保护。美国设置贸易壁垒应对经济危机，导致大萧条的发生。通过出台《互惠贸易协定法案》，推行双边互惠贸易，率先同美洲国家签订互惠贸易协定。英国通过帝国特惠制反制，但因两次世界大战国力消耗，国际贸易和金融的主导地位被美国取代。

2.美苏经贸摩擦

为协助西欧盟国恢复经济，遏制苏联扩张势力范围，美国于1948年通过《对外援助法》，实施马歇尔计划。1949年，美、英、法、德、意、日、澳、加等17个主要西方国家成立“巴黎统筹委员会”，出台《出口管制法》，对以苏联为首的社会主义国家实行禁运。通过马歇尔计划和巴黎统筹委员会，美国对苏联实施全面经济封锁，构建全方位的遏制体系。对于部分中立国家，美国也通过长臂管辖，禁止其与苏联开展战略物资和高新技术贸易。

1969年，尼克松上台后，对苏联实施“诱导式经济外交”，美国放松了对一般技术和物品的出口限制，美苏粮食贸易和能源贸易快速扩大。美国进而将粮食和石油作为制裁武器，操纵国际粮食和石油市场打击苏联经济。

1979年苏联入侵阿富汗以后，美国开始对苏联实行覆盖众多领域的经济制裁。美国分别在高端技术、农产品、军事设备、电子、通信、化工、机械、自动化设备等领域对苏联实行禁止贸易、出口配额、中止投资等严厉政策，以阻止苏联的技术进步与实力提升，并要求第三方国家对苏联相关领域的出口必须经过美国的许可。苏联的石油经济受到严重打击，外汇严重缩水，卢布大幅贬值，经济崩溃。苏联解体后，美国进一步借助金融自由化设立金融机构购置独联体国家的实体资产。

3.美日经贸摩擦

第二次世界大战之后日本经济二次崛起，产业不断升级，出现技术赶超，对美国产品的国内外市场带来压力，对美长期贸易顺差。从纺织、钢铁、家电到汽车和半导体等产业，日本在引进消化的基础上，技术上对美国形成赶超，相关产品占据全球很大的市场份额，甚至将美国产品赶出美国市场。伴随着日本崛起成为贸易强国，美国频繁利用《1974年贸易法》中的“301条款”，在各个领域不断对日本发动“301调查”，其波及范围包括从农产品、轻工业产品到半导体的广泛领域。因是美国的附属国，日本选择退让，很多领域逐步主动退出美国市场或进行产业转型。

“301调查”大多由美国的行业协会牵头发起并宣称日本在该行业领域设置壁垒，随后美国政府通过各种手段对日交涉，要求日本开放相应国内市场。这一时期，美国不止一次对日关税威胁付诸实际行动。虽然美日双方有激烈的讨价还价，但美国对日本施压最终都以日本做出让步而告终，美日贸易摩擦从未上升为两国的全面贸易战。1985年，在美国压力下，日本参与签订《广场协定》，日元对美元大幅度升值。日本在货币升值的情况下为了维持经济增长，不遗余力地执行宽松政策，最终导致泡沫经济的膨胀与破裂。20世纪90年代，陷入严重经济停滞的日本不再是美国贸易保护主义的重点目标。

4.美欧经贸摩擦

1967年欧共体成立后，西欧国家的实力得到进一步增强，使美国感受到国际经济竞争上的压力，因此美国开始借助自身实力限制欧洲贸易发展。美欧在农产品、公共采购、钢铁及航空领域出现利益冲突，但以多边贸易框架相互妥协。20世纪90年代美欧在公共采购领域出现贸易摩擦，双方最终就机电设备市场的开放达成一致，但在部分领域仍互相制裁。20世纪末至今，航天领域的贸易摩擦集中于非法补贴，但仍在WTO多边机制下得到解决。美欧庞大的双边投资和经贸往来构筑了坚实利益关系，双方经贸摩擦主要集中于反补贴和反倾销，没有出现结构性矛盾，贸易摩擦的问题可控且在相互让步中解决。

中美经贸摩擦越发频繁

1.中国对美贸易顺差加大

改革开放以来，中国经济增长迅速，中美GDP差距越来越小。1979年，中国GDP约为0.18万亿美元，而美国GDP达2.63万亿美元，中国GDP仅相当于美国的6.8%。从1994年开始，中国占美国GDP比重首次超过10%。此后，中国经济发展进入“快车道”，2006年中国占美国GDP比重达到19.9%。仅两年后的2008年，中国占美国GDP比重便达到31%。2008年全球经济危机以来，美国的经济增长速度放缓，而中国仍保持可观的经济增长率，两国的GDP差距进一步缩小。2019年，美国GDP达21.4万亿美元，中国GDP约为14.3万亿美元，规模已达美国的66.8%。

自20世纪80年代中期开始，美国对华贸易开始出现逆差。其后，美国对华货物贸易逆差整体上呈逐年增长趋势。进入21世纪后，中国对美顺差增速大幅增长，由2000年的830亿美元迅速增长至2008年的2680亿美元。2018年，中国对美出口4784.2亿美元，增长11.3%；进口1551亿美元，增长0.7%，对美贸易顺差3233.2亿美元，同比扩大17.2%，是自2006年以来的最高纪录。

美中之间逐步增长的巨额逆差成为美国政府挑起贸易摩擦的主要理由之一。一直以来，美国对中国实行高技术出口管制，也是逆差持续扩大的重要因素。美国国会于1990年和1991年通过了《对外关系授权法》禁止用中国火箭发射美国制造的商用卫星。1998年，美国众议院发布《考克斯报告》，美国政府对中国的高科技禁运政策更趋收紧。2007年，美国商务部出台《关于修订与阐释对华出口与再出口管制措施的规定》，进一步扩大了向中国出口的物质管控范围。2017年12月18日，特朗普发布了上任以来第一份《国家安全战略报告》，认为，“中国的军事现代化和经济增长在一定程度上是由于它利用了美国的经济创新，包括美国的世界一流大学；随着竞争对手（中国和俄罗斯）将来自个人和商业来源的信息与基于人工智能（AI）和机器学习的情报收集和数据分析能力整合起来，美国国家安全面临的风险将会增加”。美国总统科学技术咨询委员会发布的《确保美国半导体的领导地位》等战略文件，均把矛头指向中国的科技领域，认为一个科技发展的中国对美国具有威胁，这进一步助推了美国对华科技管制的趋势。

2.中美经贸摩擦迅速升级

2017年8月18日，美国贸易代表罗伯特·莱特希泽声称，将根据“301条款”，在涉及技术转让、知识产权和创新领域对中国进行调查。2018年3月22日，特朗普签署总统备忘录，宣布将对中国商品征收至少500亿美元关税。自此之后，中美经贸摩擦不断升级。2018年7月6日、8月23日和9月24日，美国连续对中国输美商品加征关税。随后中美双方开始进行多轮谈判。2019年5月9日，美国政府宣布，自2019年5月10日起，对从中国进口的2000亿美元清单商品加征的关税税率由10%提高到25%。2019年8月15日，美国政府宣布，对自华进口的约3000亿美元商品加征10%关税，分两批自2019年9月1日、12月15日起实施。美国相关措施导致中美经贸摩擦持续升级，损害了中美及其他国家的利益。

针对美方的措施，中方被迫采取反制措施。2018年6月16日，国务院关税税则委员会宣布，将在7月6日对原产地是美国的500亿美元商品加征25%关税。2018年8月8日，国务院关税税则委员会发布《关于对原产于美国约160亿美元进口商品加征关税的公告》，自2018年8月23日12时01分起实施加征关税。2018年9月18日，国务院关税税则委员会发布《关于对原产于美国约600亿美元进口商品实施加征关税的公告》，自2018年9月24日12时01分起加征关税。2019年5月13日，国务院关税税则委员会决定，自2019年6月1日0时起，对原产于美国的部分进口商品提高加征关税税率。2019年8月23日，国务院关税税则委员会决定，对原产于美国的5078个税目、约750亿美元商品，加征10%、5%不等关税，分两批自2019年9月1日12时01分、12月15日12时01分起实施。

北京时间2020年1月16日，中美双方在美国华盛顿签署《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》，包括知识产权、技术转让、食品和农产品贸易、金融服务、宏观经济政策与汇率问题和透明度、双边评估和争议解决机制，以及最终条款等内容。这份协议对于缓和贸易摩擦紧张局面、消除市场不确定性起到了积极作用，是能稳定预期、增强信心、创造机遇、促进繁荣的协议。

新冠疫情在全球蔓延，加快国际格局变革

我国已经取得抗击新冠疫情的阶段性胜利，但目前新冠疫情仍在全球持续蔓延，全球产业链、供应链受到较大冲击。疫情加快全球各国结构性洗牌，后疫情时代全球格局将发生重大变革，并呈现一些新变化。

新冠疫情仍在全球蔓延

2019年底暴发的新冠肺炎疫情，目前仍在全球蔓延（见图1-1和图1-2）。2020年5月14日，世界卫生组织表示，新冠病毒可能成为长期问题，很难预测何时可以战胜病毒。分阶段看，2019年底至2020年3月，疫情主要在中国境内暴发、传播；从3月中旬开始，境外病例逐渐增多，确诊和死亡病例数相继超过中国，欧洲、美国等地成为“第二波疫情地区”；从4月开始，土耳其、俄罗斯、印度等新兴经济体疫情形势恶化。目前，我国新冠疫情防控工作已取得阶段性胜利，复工复产情况良好。从2020年前三个季度GDP同比增速来看，全国仅有5个省、市、区尚未实现转正，其他省、市、区均已实现正增长。美国已成为全球感染新冠病例和死亡病例最多的国家，截至11月1日，美国仍有超过300万例确诊病例，已死亡23万例。近期，欧洲、南美多国疫情再度告急。当地时间2020年10月28日，德国和法国先后宣布，将进行全国“封城”，西班牙三大区达成大区边界封锁协议，希腊再有两地因疫情升为“红色危险级”而被封锁。

资料来源：百度疫情实时大数据报告

资料来源：百度疫情实时大数据报告

中国经济恢复势头良好

2020年前三个季度，全国各地区各部门统筹疫情防控和经济社会发展，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，生产生活秩序逐步好转，复工复产成效显著，经济运行稳步恢复，经济增长由负转正。前三个季度，我国GDP为722786亿元，按不变价格计算，比2019年同期增长0.7%，累计增速年内首次实现由负转正。截至10月30日，全国31省市均公布了2020年前三个季度经济数据。除湖北、内蒙古、黑龙江、辽宁和上海外，26个省市GDP累计增速逐步摆脱负增长区间。15个省市GDP增速超2.0%，西藏GDP增速最高达6.3%。广东、江苏、山东继续坐稳全国前三强，GDP总量分别为78397.07亿元、73808.8亿元、52186.01亿元（见表1-1）。

由于疫情冲击，年内全国财政政策力度前所未有，财政部等部门已出台一系列减税降费措施。2020年前8个月，全国实现减税降费18772.86亿元，其中，新增减税降费11711.34亿元，对纾解企业困难、稳定市场主体、支持复工复产和经济平稳运行发挥了重要作用。对地方政府而言，年初疫情余波未消叠加加速落地的减税降费措施，实现财政收支平衡压力仍很大。当前，广东、江苏、浙江、云南和河南5省前三个季度地方一般公共预算收入增速实现转正，分别达到0.14%、1%、1.7%、1.6%和1.9%。

2020年第一季度，我国进出口总额同比下降8.4%，其中出口降幅达13.3%，对主要贸易伙伴的出口均明显下降。在多项战略及政策支持下，前三个季度，全国货物进出口总额231151亿元，同比增长0.7%，增速年内首次由负转正，贸易结构继续改善。

国际格局发生巨大变化

新冠疫情是影响当前全球经济格局走向的重大外部冲击。一方面，世界经济遭遇重挫，全球需求市场萎缩。国际货币基金组织发布的《世界经济展望报告》预测，2020年全球经济将萎缩4.9%，其中发达经济体将萎缩8%，新兴市场和发展中经济体将萎缩3%。另一方面，新冠疫情加剧各国之间的结构性洗牌，大国博弈不断，后疫情时代全球格局变革恐难以避免，并呈现一些前所未有的新变化。

中美战略博弈将进一步激化。2020年2月，美国的失业率仅为3.5%，是50年来的最低水平，但受疫情影响，4月失业率已高达14.7%，是大萧条以来的最高水平（见表1-2）。根据OECD（经济合作与发展组织）全球价值链数据统计，美国制造业产量有6.5%从中国进口。美国近年来一直推行制造业回流战略，在美国从亚洲进口的制造业产品中，中国的份额由2013年的67%降至2019年的56%，并在东南亚和拉美等地寻求替代进口市场。东亚国家在抗疫中表现出的文化共性，令美国产生了危机感。疫情期间，旅行禁令、入境管控、进出口限制等措施更是导致生产和贸易活动处于放缓或半停滞状态。美国政府多次使用“甩锅”“索赔”等手段，对中国加大战略施压，将疫情政治化，对他国污名化。美国政府诿过别国从而转移矛盾的做法，进一步扩大了中美关系的裂痕。美国政府积极鼓励企业迁出中国，5月26日，美国白宫国家经济会议主席拉里·库德洛公开表示，美国政府应通过支付全额搬迁费用的方式帮助美国企业将生产线迁出中国。疫情期间，美国采取多种手段，强化对中国的科技遏制。

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疫情冲击下，产业链竞争将更加激烈，区域分工将会加速替代全球分工。产业链集群是根据市场需要，综合考虑交通物流、地缘性、人才等因素形成的。疫情冲击下，生产基地与消费市场之间距离越远、布局越分散，面临的风险越大。地理和地缘性等因素在国际合作中将占据更重要的地位，区域合作、经济一体化可能加速。疫情反映了某个地区的文化共性，以中、日、韩为代表的东亚国家，疫情整体上得到较好控制，而欧盟和北美国家在反应和对策上明显不同，亚洲、欧洲、北美三大板块的区域化属性进一步得到强化。未来美欧政府为建立更加可控的产业链、供应链体系，将与周边可信国家加强合作，推进联盟内一体化，国家间经济相互依存度进一步加强。全球多边贸易体制面临巨大挑战，全球产业链、供应链将进一步区域化。未来可能会出现更多区域产业链代替全球产业链，如中国-日韩-东盟产业链供应链，美国-墨西哥-加拿大产业链供应链，以及欧盟产业链供应链。

此外，疫情冲击下，全球化可能退回“经济主权时代”。很多学者指出，新冠疫情的冲击，不仅是经济危机，还有对疫情的恐慌引发的社会危机和国际秩序危机等，这次危机可能比1929年的大萧条更为严重。当前疫情最为严重的欧美国家都是发达经济体，公共卫生体系在疫情中暴露出很多问题，可能推动它们将和国家安全、民众利益直接相关的产业迁回本国，新的全球化将是一种“有限的全球化”。美国与欧洲方面，都在积极吸引制造业回流，加快供应链回迁。美国紧急启动《国防生产法》，力保战略物资生产本土化，寻求“自给自足”，同时支持联邦政府购入受影响公司股份。2020年7月21日，欧洲理事会通过“下一代欧盟”复苏计划。欧洲领导人同意设立7500亿欧元的复苏基金，以重建遭受新冠肺炎疫情打击的欧盟经济体，并且推进欧盟实现“绿色经济”和“数字战略”两大转型升级目标。后疫情时代，全球化将面临深度调整与重构，全球经济大循环正发生根本变化。